摘 要：隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的深入推進，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾日益顯現(xiàn)。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為一個不能回避的重大命題。以蕪湖縣為個案，具體分析了蕪湖縣推進城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗及成就，分析存在的問題，提出大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)；著力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，積極推動新農(nóng)村建設(shè)；加快“三集中”建設(shè)，推進城鄉(xiāng)一體化進程；強化民生建設(shè)，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的對策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；縣域；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）22-0031-03

蕪湖縣位于安徽省東南部，長江中下游南岸，全縣現(xiàn)轄5個鎮(zhèn)、112個村、17個社區(qū)，總面積667平方公里，人口34.5萬。近幾年來，蕪湖縣搶抓皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)的歷史性機遇，大力推進新型工業(yè)化、新型城市化、新型農(nóng)村建設(shè)、新型社會建設(shè)和黨的建設(shè)新的偉大工程等“五新”建設(shè)，大力推進工業(yè)強縣戰(zhàn)略，引領(lǐng)城市化，促進城鄉(xiāng)一體化。自2002年起，蕪湖縣縣域綜合經(jīng)濟實力連續(xù)八年位居全省“十強縣”行列，在全省縣域經(jīng)濟運行考核評價中，2006、2007年均獲“綜合十強縣”和“動態(tài)十佳縣”稱號，2008年列居全省“科學(xué)發(fā)展先進縣”一類縣第四位，2009年躍居第二位。

一、蕪湖縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的主要做法

（一）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化工程

一是啟動新一輪城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制工作。在安徽省內(nèi)率先快速啟動了縣域730平方公里《蕪湖縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2009—2030年）》的編制工作，并已于2010年4月通過專家評審，2010年9月，通過縣人大常委會審議。二是做好新農(nóng)村新型社區(qū)、居民點建設(shè)規(guī)劃的編制。全縣新一輪新農(nóng)村居民點布點規(guī)劃已由261個調(diào)整到53個，其中規(guī)劃3 000戶以上居民點1個，2 000-3 000戶2個，1 000-2 000戶15個，1 000戶以下35個。目前，53個居民點建設(shè)詳規(guī)縣規(guī)委會已經(jīng)批復(fù)。

（二）推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化工程

堅定不移地推進工業(yè)強縣戰(zhàn)略，大力培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提升產(chǎn)業(yè)層次和能級。確立了以信息化帶動工業(yè)化，加快發(fā)展機械裝備、汽車零部件、新能源、電子電器四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，改造提升農(nóng)副產(chǎn)品深加工、木器包裝等傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，提出了一系列量化指標。在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面提出一系列政策措施:建立健全扶持重大產(chǎn)業(yè)化項目和重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，建立政府投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、社會投入多元化的機制;鼓勵企業(yè)加大技術(shù)進步投入;支持企業(yè)爭創(chuàng)名牌產(chǎn)品和馳名商標;落實承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅收優(yōu)惠政策;落實支持中小企業(yè)和民營企業(yè)加快發(fā)展的政策等。

（三）推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化工程

“十一五”期間，新建和改造城區(qū)道路31條共35公里，完成縣道改造65公里，建成“村村通”公路580公里，加大了以路、水、氣、通訊為重點的城市配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，蕪?fù)涂焖偻ǖ馈呈犯慕üこ炭⒐げ⑼度胧褂?，啟動蕪申運河整治、蕪雁高速建設(shè)，區(qū)位節(jié)點優(yōu)勢進一步顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化，縣城建成區(qū)面積擴大到25.7平方公里，人口增加到15.8萬，城鎮(zhèn)化率提高到45.8%。相繼建成了東湖公園、城南景觀廊道等美化綠化工程，縣城綠化覆蓋率達到35.14％。城市配套功能不斷完善，深入開展市容整治，強化城市管理，順利淘汰取締了1 000余臺“五小”車輛，拆除了近27萬平方米違法建設(shè)。2011年榮獲“國家級文明縣城”。

（四）推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化工程

一是加強農(nóng)村教育工作，實施中小學(xué)標準化工程，幫困助學(xué)工程和農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代化遠程教育工程。對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育政策和發(fā)展，進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育等方面也作出了具體規(guī)定。二是加強農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，加快推進農(nóng)村藥品集中配送網(wǎng)絡(luò)和群防群治的藥品監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的“兩網(wǎng)”建設(shè)，實施農(nóng)村醫(yī)療救助制度，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息化試點建設(shè)標準。如2010年底，蕪湖縣建設(shè)2個農(nóng)村信息化示范鎮(zhèn)，11個村及綜合信息服務(wù)站，22個農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會信息示范點，初步覆蓋全縣各重要的中心鎮(zhèn)村。綜合信息服務(wù)站點已成為當?shù)剞r(nóng)民了解、獲取、發(fā)布各類信息的重要窗口和平臺，對輻射周邊農(nóng)戶，帶動當?shù)匦畔⒒l(fā)展起著積極作用。四是2010年全縣解決4.15萬人農(nóng)村安全飲水問題。

（五）推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化工程

一是制定失地?zé)o業(yè)農(nóng)民的安置辦法和再就業(yè)辦法，嚴格依法使用農(nóng)村集體土地，妥善解決過去征地安置補償中存在的問題，逐步建立失地?zé)o業(yè)農(nóng)民的社會保障制度。對勞動年齡內(nèi)有就業(yè)愿望的失地?zé)o業(yè)農(nóng)民，實行城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工相同的再就業(yè)扶持政策。二是加強農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和就業(yè)工作。以SYB創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)為突破口，以小額擔(dān)保貸款為輔助政策，大力扶持創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，成效顯著。2005-2010年，累計高標準完成了45個SYB創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班1 500人的培訓(xùn)任務(wù)。有200人獲得小額擔(dān)保貸款900萬元，貼息20.1元，受到廣大自主創(chuàng)業(yè)者的高度好評。三是對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員提供社會保險，對基本養(yǎng)老保險費、住院醫(yī)療保險費、基本養(yǎng)老金的補償作了具體規(guī)定。如根據(jù)省市政策變化以及基金結(jié)余情況，對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保政策進行了調(diào)整。2010年10月，提請并出臺了《蕪湖縣城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌實施辦法（暫行）》。從2010年10月1日起，蕪湖縣參保居民符合規(guī)定的普通門診醫(yī)藥費用也能得到一定比例的報銷。2010年城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保5.7326萬人。四是完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。如2010年，蕪湖縣城鎮(zhèn)低保累計發(fā)放7.50萬人次，發(fā)放保障金1 315.66萬元，人均月補差175.24元。農(nóng)村低保累計發(fā)放15.71萬人次，發(fā)放保障金1 377.69萬元，人均月補差87.65元。五是完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)制度。如2010年，蕪湖縣集中供養(yǎng)五保戶年供養(yǎng)標準3 552元，分散五保戶年供養(yǎng)標準1 896元。六是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新農(nóng)合覆蓋面進一步擴大。2010年，全縣參合農(nóng)民319 328人，參合率98.38%，共籌集新農(nóng)合資金4 790萬元。將慢性病門診報銷病種由17種增加到21種，住院補償封頂線提高到8萬元，政策性住院補償比提高到70%。

二、蕪湖縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化存在的制約因素

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模小，缺乏支撐產(chǎn)業(yè)

蕪湖縣現(xiàn)有鎮(zhèn)5個（含城關(guān)鎮(zhèn)。其中建制鎮(zhèn)4個，占全部鎮(zhèn)的80%，長期以來農(nóng)民還是以第一產(chǎn)業(yè)為主，沒有走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。由于各地地理條件、歷史條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)等原因，全縣小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展不平衡。一些小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，實力不強，特色經(jīng)濟不突出，致使城鎮(zhèn)缺乏支撐產(chǎn)業(yè)，制約城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)發(fā)展存在人才短缺和勞動力剩余的矛盾

城鎮(zhèn)建設(shè)過程中需要管理人才，城鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需專業(yè)技術(shù)人才，農(nóng)業(yè)科技推廣需要農(nóng)技人才，但由于農(nóng)村城鎮(zhèn)的交通、通訊、娛樂等生活條件和再教育條件與城市存在一定差距，沒有較強的吸引力，具有高學(xué)歷和具備一定技能的人才不愿意到農(nóng)村城鎮(zhèn)就業(yè)，而農(nóng)村勞動力素質(zhì)普遍偏低，這就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)發(fā)展過程中需要大批高素質(zhì)人才與農(nóng)村存在大量富余勞動力之間的矛盾。

（三）整體經(jīng)濟實力不強，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)薄弱

歸根結(jié)底，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化進程需要強大的經(jīng)濟實力作為后盾。蕪湖縣目前實行“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的能力不足。首先是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還不合理，工業(yè)不強。2010年蕪湖縣三次產(chǎn)業(yè)比例為13.8∶65.2∶21，農(nóng)業(yè)的比重依然偏大，而第三產(chǎn)業(yè)比重偏低。其次是城市化水平低。2010年蕪湖縣城鎮(zhèn)化率僅為45.8%，城市的增長極功能和輻射效應(yīng)低下。再次，蕪湖縣的財政收入低。這必然制約蕪湖縣加大對農(nóng)村投入的力度，農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生教育等難以有很大改善。

（四）思想觀念落后，城鄉(xiāng)間存在著“鴻溝”

思想觀念上不一致，是推進城鄉(xiāng)一體化的最大障礙。作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的決策者和組織者，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有充分認識推進城鄉(xiāng)一體化的重大意義，擺脫不了“小而全”的思想束縛，不能辯證、全面地處理城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，主要精力偏重于招商引資、企業(yè)改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等能夠產(chǎn)生直接效益的工作上，而對城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等宏觀性、長遠性的基礎(chǔ)性工作重視不夠。

（五）政策配套錯位，農(nóng)民進城的“門檻”仍高

由于歷史原因，近年來阻礙農(nóng)民進城的一道道“門檻”雖有所降低，但阻礙作用仍然存在。如：在土地使用方面，由于農(nóng)村土地的置換轉(zhuǎn)讓缺乏具體規(guī)定，加上國家對建設(shè)用地實行嚴格控制的統(tǒng)一政策，致使農(nóng)民承包田、宅基地流轉(zhuǎn)困難，大批量農(nóng)民進城目前難度較大；在發(fā)展環(huán)境方面，就業(yè)、入學(xué)、醫(yī)療等制度不同程度地存在“城鄉(xiāng)有別”，特別在戶籍管理方面，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理的制度沒有徹底改變。此外，在計生管理、住宅政策等方面存在城鄉(xiāng)之間利益差別。種種有形和無形的“門檻”，大量想進城的農(nóng)民只能在城外觀望。

三、蕪湖縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的對策建議

（一）大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化的目標就是要使農(nóng)村通過小城鎮(zhèn)建設(shè)的路徑走向城市化。城鎮(zhèn)化是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要載體和最佳途徑，也是走中國特色工業(yè)化、城市化、國際化的必由之路。為此，蕪湖縣要按照“高起點規(guī)劃、高強度推進”的發(fā)展原則，大力推進城鎮(zhèn)建設(shè)。加快從基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)開發(fā)向功能開發(fā)和全面開發(fā)轉(zhuǎn)變，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)筑以灣■鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，提高縣域各城鎮(zhèn)互補互動能力和綜合承載能力。

（二）著力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，積極推動新農(nóng)村建設(shè)

一是加大實施整村推進力度。著力抓好新農(nóng)村居民點示范工程，加快新農(nóng)村實驗區(qū)建設(shè)，“十二五”期間，積極推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，力爭成為全省社會主義新農(nóng)村建設(shè)的先行區(qū)和示范區(qū)。結(jié)合青弋江防洪工程建設(shè)，積極實施紅楊、陶辛等鎮(zhèn)聯(lián)圩并圩項目，加快推進魯村、石壩村的崗丘土地綜合整理項目，有效增加耕地面積。二是有序推進新農(nóng)村建設(shè)。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，科學(xué)編制新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)各類涉農(nóng)資金和項目集中配套，有序推進新農(nóng)村建設(shè)。加強村級組織，發(fā)展基層民主，推進村民自治。三是加強新農(nóng)村居民點配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。商業(yè)、餐館、文娛等生活配套設(shè)施的規(guī)劃布點適當向農(nóng)村居民集中安置點傾斜，增加農(nóng)村居民生活便利性，提高拆遷安置標準與質(zhì)量，積極推進“村村通”與“五化兩改”（綠化、凈化、硬化、亮化、美化和改水、改廁），實施農(nóng)村環(huán)境綜合治理，完善農(nóng)村衛(wèi)生條件，積極推進省級“千村百鎮(zhèn)”示范工程建設(shè)，逐步實現(xiàn)由農(nóng)村居民集中安置點向新型宜居綜合社區(qū)轉(zhuǎn)型。四是加強農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)。以縣職教中心、縣農(nóng)機駕校、縣農(nóng)村人才培訓(xùn)中心為主體，整合全縣現(xiàn)有的職教培訓(xùn)資源，提高農(nóng)村勞動力培訓(xùn)質(zhì)量與轉(zhuǎn)移就業(yè)率，增強勞動力的就業(yè)能力，推動農(nóng)村勞動力向二產(chǎn)、三產(chǎn)的就地轉(zhuǎn)化。

（三）加快“三集中”建設(shè)，推進城鄉(xiāng)一體化進程

一是推進耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。因地制宜探索和推廣土地適度規(guī)模經(jīng)營方式，按照依法、自愿、有償、有序原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民加快土地流轉(zhuǎn)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村土地交易市場。大力實施建設(shè)用地置換項目，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)、整合各類涉農(nóng)項目，集中連片推進綜合整治，扎實開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，進一步盤活閑置、低效建設(shè)用地同步科學(xué)規(guī)劃和推進新一輪新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。二是推進工業(yè)向園區(qū)集中，提供縣域工業(yè)發(fā)展水平。依靠蕪湖縣優(yōu)勢和特色，在財政支持、土地置換、設(shè)施配套等方面繼續(xù)給予大力扶持，引導(dǎo)企業(yè)和項目到工業(yè)集中區(qū)發(fā)展，促進要素集聚、工業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群。三是引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，加強城鎮(zhèn)化建設(shè)。依托毗鄰蕪湖市區(qū)的獨特地域優(yōu)勢以及蕪湖市城市化快速擴張的契機，爭取能夠在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)化、農(nóng)民居住集中區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域申請成為蕪湖市乃至安徽省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革示范區(qū)試點，先試先行，通過放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，逐步實現(xiàn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶；按照人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中的思路，實現(xiàn)人口置換和地域分布的優(yōu)化；加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)步伐，引導(dǎo)農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移居住，向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，逐步建立社會保障、勞動報酬、子女就學(xué)、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇的政策環(huán)境。

（四）強化民生建設(shè)，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平

一是切實做好就業(yè)和再就業(yè)工作。加大基層就業(yè)和社會保障服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善稅費減免、小額貸款、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會保險補貼等扶持政策與就業(yè)服務(wù)制度，提高產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，取消農(nóng)村勞動力進城和跨地區(qū)就業(yè)的限制，改善農(nóng)民工進城就業(yè)環(huán)境。

二是提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)水平。試點推進基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革。完成縣醫(yī)院病房綜合樓建設(shè)，完善配套政策，引進社會資本興辦醫(yī)療機構(gòu)，構(gòu)建布局合理、功能明確、層次協(xié)調(diào)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。進一步完善重大傳染病醫(yī)療救治生活救助政策，切實抓好重大傳染病防控工作。開展食品藥品監(jiān)管，保障人民群眾飲食用藥安全。

三是完善城鄉(xiāng)社會保障體系。逐步擴大全縣城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等各類保險的參保人數(shù)，做好困難企業(yè)職工、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員、城鎮(zhèn)居民中的困難家庭、靈活就業(yè)人員、外來務(wù)工人員、被征地農(nóng)民、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范片農(nóng)民、未參保集體企業(yè)退休人員的參保工作，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有社會保障。

四是構(gòu)建均衡發(fā)展的教育體系。強化義務(wù)教育階段學(xué)校的標準化建設(shè)，夯實教育體系硬件建設(shè)的質(zhì)量，提升教育體系軟件設(shè)施的能級，全面落實城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障制度，推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，逐步實現(xiàn)十五年基礎(chǔ)教育。優(yōu)先安排財政資金，加強農(nóng)村薄弱學(xué)校建設(shè)。全面落實義務(wù)教育“兩免一補”（免雜費、免書本費、補助貧困寄宿生活費）。完善困難家庭學(xué)生資助制度，資助非義務(wù)教育的困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)。加快發(fā)展學(xué)前教育與職業(yè)教育。加大投入，改善辦學(xué)條件，建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的幼兒園辦園體制，形成多層次、高水平的省內(nèi)學(xué)前教育示范基地。

五是積極繁榮文化體育事業(yè)。大力推動村鎮(zhèn)文化，加快完成新圖書館大樓建設(shè)任務(wù)，廣泛開展各類社會文化活動。積極開展全民健身活動，推進縣級全民健身廣場和農(nóng)民體育健身工程建設(shè)，力爭完成縣級體育中心建設(shè)，支持全縣新農(nóng)村建設(shè)點完成體育活動場所建設(shè)，督促城鎮(zhèn)居民小區(qū)按照國家標準配備、建設(shè)體育健身場地設(shè)施，倡導(dǎo)各類企事業(yè)單位開放內(nèi)部體育設(shè)施，力爭5年內(nèi)完成鎮(zhèn)鎮(zhèn)、村村有體育活動場地的要求。

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