【摘 要】 稅權(quán)本文主要是從稅權(quán)的四個(gè)方面展開研究，分別論述了稅收立法權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、稅收收入歸屬權(quán)和稅收司法權(quán)的現(xiàn)行不足以及改革的思路，對(duì)建立和健全我國稅權(quán)劃分體系提出了一些設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】 稅權(quán) 稅收立法權(quán) 稅收?qǐng)?zhí)法權(quán) 稅收收入歸屬權(quán) 稅收司法權(quán)

1. 稅權(quán)劃分的類別及決定因素

1.1稅權(quán)劃分的類別

稅權(quán)劃分指的是稅權(quán)在有關(guān)國家部門之間的分割和配置。包括稅權(quán)的橫向劃分與縱向劃分兩部分。就稅權(quán)的橫向劃分和縱向劃分之間的關(guān)系來看，橫向劃分是縱向劃分的基礎(chǔ)和前提，沒有橫向劃分，縱向劃分就要被截留，就會(huì)導(dǎo)致一些政府部門特別是地方政府濫用權(quán)力。因此，研究稅權(quán)的縱向劃分問題，也不能忽視稅權(quán)的橫向劃分。

1.2稅權(quán)劃分的決定因素

1.2.1經(jīng)濟(jì)體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制條件下，由于公共品和公共服務(wù)具有層次性的特征，政府在提供公共品和公共服務(wù)的過程中所承擔(dān)的職責(zé)也不盡相同，稅權(quán)在政府之間的分割與配置也就不同。市經(jīng)濟(jì)體制國家較多地傾向于建立集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的混合型稅權(quán)劃分體制。

1.2.2稅收體制。在單一稅制情況下，由于單一稅缺乏彈性、無法保證各級(jí)政府提供不同層次的公共品和公共務(wù)的需要，不須建立獨(dú)立的稅權(quán)劃分體制。而在復(fù)合稅制情況下，現(xiàn)行稅制的各個(gè)稅種由于征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)等要素不同，相關(guān)稅種發(fā)揮的作用也不同。

1.2.3政治體制。政治體制是劃分各級(jí)政府事權(quán)、確定稅權(quán)劃分模式最基本的依據(jù)。它分為聯(lián)邦制和共和制兩種類型。由于政體是一國的基本政治制度，政體對(duì)稅權(quán)劃分有著十分重要的影響。

1.2.4法律制度。注重法治的國家，都基本在憲法或相關(guān)法律制度明確財(cái)稅制度的主要內(nèi)容，根據(jù)稅收法定主義原則做出具體的規(guī)范，形成國家確立權(quán)劃分體制的重要依據(jù)。一國的法治水平越高社會(huì)綜合管理水平越強(qiáng)，才具備向地方放權(quán)的條件，向地方下放部分稅收管理權(quán)限的實(shí)踐才可以收到滿意的效果。

2. 我國稅權(quán)劃分存在的問題及原因分析

2.1稅權(quán)劃分缺乏統(tǒng)一穩(wěn)定的法律保障

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制化水平較高的國家，稅權(quán)的劃分一般通過最高法律明確規(guī)定。而我國稅權(quán)的劃分一直沒有一個(gè)統(tǒng)一穩(wěn)定的規(guī)則。相對(duì)于成熟的發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制化水平較高國家中央與地方稅權(quán)關(guān)系劃分的法律權(quán)威性，我國的稅權(quán)帶有明顯的行政主導(dǎo)印記，導(dǎo)致稅收法律關(guān)系變動(dòng)的不穩(wěn)定性特征。

2.2稅收立法權(quán)劃分存在的問題

第一，稅收立法權(quán)的劃分不盡合理。我國稅收立法權(quán)的劃分，在不同部門和不同層次立法主體之間不盡合理。一方面，從橫向劃分的角度來看，稅收立法權(quán)劃分存在著“越位”問題。另一方面，從縱向劃分的角度來看，我國的稅收立法權(quán)劃分存在“缺位”問題，雖然憲法規(guī)定中央和地方都有稅收立法權(quán)，但我國稅收立法權(quán)基本上都集中于中央，地方擁有的稅收立法權(quán)極為有限。

第二，中央集權(quán)過多，地方越權(quán)嚴(yán)重。目前的分稅制財(cái)政管理體制明確規(guī)定：“中央稅、中央地方共享稅以及地方稅的稅收立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央的政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一的市場(chǎng)和企業(yè)的平等競(jìng)爭”。這種高度集中的稅權(quán)管理體制難以符合目前我國地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和不同地區(qū)的稅源狀況，極不利于地方將部分資源優(yōu)勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為稅源，嚴(yán)重影響了稅收的聚財(cái)功能以及調(diào)節(jié)功能的有效發(fā)揮。

2.3稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)劃分存在的問題

第一，稅收立法權(quán)的不完善對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的影響。稅收立法權(quán)是稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)。目前為止我國的憲法并沒有對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法應(yīng)該遵循的基本原則做出明確規(guī)定，在現(xiàn)行的稅收法律體系中，只有個(gè)人所得稅法和企業(yè)所得稅法是屬于法律，其余都是由國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)，由此不難看出，我國稅收實(shí)體法的法律層級(jí)較低，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)在積極效應(yīng)上很難發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

第二，稅收?qǐng)?zhí)法被地方干預(yù)的現(xiàn)象嚴(yán)重，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)缺乏相應(yīng)的保障。深入分析其原因，主要就是稅收立法權(quán)的集中和地方利益的誘導(dǎo)。此外，由于沒有相關(guān)法律規(guī)定部門在稅務(wù)執(zhí)法中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)行使的阻力極大。

2.4稅收收入歸屬權(quán)劃分存在的問題

第一，稅收收入歸屬權(quán)的劃分在事權(quán)劃分之前。通過事權(quán)與稅權(quán)的有效結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)來劃分各級(jí)政府的稅收收入歸屬權(quán)，是建立高效的、明晰的稅權(quán)劃分模式的基礎(chǔ)。而在我國，無論是分稅制財(cái)政管理體制改革還是2002年所得稅制的改革，基本上沒有涉及事權(quán)劃分問題，而是著重于中央與地方稅收收入的劃分。由于各級(jí)政府事權(quán)的界定不清晰，導(dǎo)致各級(jí)政府的職能范圍界限不明。由于中央與地方政府間的事權(quán)劃分不清，稅收收入歸屬權(quán)的劃分也顯然缺乏科學(xué)的依據(jù)。

第二，地方稅缺乏主體稅種，誘發(fā)稅收?qǐng)?zhí)法行為的不規(guī)范。雖然現(xiàn)行地方稅種達(dá)10多個(gè)，但這些稅種所帶來的稅收收入規(guī)模不大。分稅制財(cái)政管理體制改革以來，地方稅的稅收收入占稅收總收入的比重總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，與日益增長的地方財(cái)政支出的缺口呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。這種狀況一方面加大了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，另一方面也會(huì)出現(xiàn)地方政府通過收費(fèi)解決收入不足困難的情況，這樣不僅扭曲了地方財(cái)政收入格局，而且對(duì)稅費(fèi)改革造成了不利影響。

3. 完善我國稅權(quán)劃分的建議

3.1明晰各級(jí)政府事權(quán)并納入法制化軌道

合理界定中央和地方政府的事權(quán)是中央和地方之間劃分財(cái)權(quán)，進(jìn)而進(jìn)行稅權(quán)縱向劃分的基礎(chǔ)。根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性與政府間職能分工的需要，中央政府主要負(fù)責(zé)提供國防、司法、外交等純公共產(chǎn)品，高等教育、基礎(chǔ)設(shè)施等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以及履行收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職能，以滿足社會(huì)的公共需要，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。地方政府應(yīng)該以滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共服務(wù)為其主要的目標(biāo)，做好本地區(qū)行政、基本醫(yī)療、教育、社會(huì)保障及其它涉及地方政府職能分工的公共服務(wù)提供工作，進(jìn)一步淡化地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。政府事權(quán)劃分明晰之后，還應(yīng)該以法律的形式固定下來。

3.2健全稅權(quán)劃分的法律體系

以憲法和法律等形式來明確政府間的稅收關(guān)系是稅收法定原則的要求，只有這樣才能對(duì)當(dāng)前中央以政策規(guī)定代替法律和地方越權(quán)等地方保護(hù)主義現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督約束。我們應(yīng)借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究適合我國國清的稅收管理體制，在國家憲法中對(duì)中央政府和地方政府的稅收立法權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕缍?；稅收基本法的主要?nèi)容應(yīng)在憲法中體現(xiàn)，以提高稅收基本法的層次。

3.3規(guī)范和合理劃分稅收立法權(quán)

目前各個(gè)國家的實(shí)踐已經(jīng)充分證明，稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)在不同機(jī)關(guān)以及不同的層級(jí)之間規(guī)范和合理劃分，否則，會(huì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政治的穩(wěn)定帶來不利影響。首先，在橫向分權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)奉行權(quán)力機(jī)關(guān)中心主義。其二，加強(qiáng)事后監(jiān)督和制約。其三，在條件具備時(shí)，及時(shí)將授權(quán)立法上升為法律。其四，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的立法力量。

3.4逐步理順稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)

第一，加快稅收征管體制立法進(jìn)程。進(jìn)一步完善稅收征管法，構(gòu)建一套完整的稅收法律體系，為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局的合理分工提供法律保障。第一，應(yīng)明確規(guī)定只有稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，其他任何單位和個(gè)人都沒有此項(xiàng)權(quán)力。同時(shí)要國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局要嚴(yán)格執(zhí)行各征各稅。第二，應(yīng)明確國家稅勢(shì)局與地方稅務(wù)局的權(quán)限，使兩者在稅收管轄權(quán)方面互相協(xié)調(diào)；國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)稅收法律規(guī)定，對(duì)納稅人進(jìn)行管轄。第三，在稅收稽查權(quán)方面，國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法定程序，對(duì)納稅人進(jìn)行稅收稽查。第四，明確國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的征收管理范圍。

3.5合理配置稅收收入歸屬權(quán)

3.5.1按照事權(quán)劃分財(cái)權(quán)與稅權(quán)

應(yīng)該在遵守事權(quán)與財(cái)權(quán)以及稅權(quán)的統(tǒng)一的前提下合理配置中央與地方的稅權(quán)劃分。按照中央與地方事權(quán)與支出范圍劃分稅收收入，直接關(guān)系到各級(jí)政府的財(cái)政利益，也是稅權(quán)劃分的核心內(nèi)容。

3.5.2合理配置中央與地方的稅權(quán)劃分

合理配置中央與地方的稅收收入歸屬是分稅制財(cái)政管理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件，是規(guī)范中央與地方政府行為，規(guī)范國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局征管行為的客觀要求。只有合理的機(jī)制和明確的職責(zé)，才有利于充分調(diào)動(dòng)中央和地方生財(cái)聚財(cái)?shù)姆e極性。

（作者單位：貴州商業(yè)高等專科學(xué)校 財(cái)政金融系）