摘 要：當(dāng)國家很難提高稅收收入但必須增加政府支出時，政府應(yīng)當(dāng)運用多種政策工具發(fā)揮其根本經(jīng)濟職能。而且，鑒于國際性因素越來越重要，各國政府傳統(tǒng)的經(jīng)濟職能將受到國際層面的影響。

關(guān)鍵詞：政府；經(jīng)濟職能；國際；稅收；支出

Abstract：when the country has to increase government expense but also has difficulties in raising tax，the government has to apply different kinds of policy instruments to play its basic economic function. As the international factors become more and more important，the traditional government economic function is affected.

Key Words：government，economic function，international，tax，spend

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）08-0061-03

政府的經(jīng)濟職能取決于很多因素。十九世紀30年代以前，盡管政府支出和稅收收入已經(jīng)連續(xù)幾十年上升，但以現(xiàn)代標(biāo)準衡量仍處于較低水平。例如，瑞典和美國1930年政府支出和稅收收入僅占GDP的15%，而美國和英國2009年和2010年的財政赤字就接近GDP的15%。低稅收和低支出在那個時代看來是正常的，但是當(dāng)時包括凱恩斯在內(nèi)的一些經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)開始呼吁政府加強干預(yù)，十九世紀盛行的自由放任主義不再受歡迎。社會力量發(fā)生變化，當(dāng)一些政治家爭取到更多的政治權(quán)力時，他們將政府視為推動社會變革的重要工具。

在十九世紀后半葉和二十世紀，人們預(yù)期，政府支出增加將有助于滿足社會需求和擴大公共福利，于是，政府支出和稅收收入占GDP的比例呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢。增加政府支出越來越多地與一些計劃和方案捆綁在一起，這些計劃和方案一旦通過，政府支出就很難再減少。在這種情況下，政府預(yù)算增大，靈活性降低，未來政府可自由支配的支出在總支出中的比例下降。目前，在大多數(shù)政府的年度預(yù)算中，政府真正可自由支配的支出在總支出中的占比一般很小。如果不進行根本性的變革，政府很難削減支出。

如果一國民眾認為，政府具有增加支出的空間，那么，他們就會要求政府增加支出。理論上，民眾增加政府支出的要求是沒有止境的，同時，還會有很多集團在政治上組織起來，迫使政府增加支出。如果增加政府支出的成本是分散的（比如進行政府借款和征收普通稅），收益卻主要由幾個特定集團享有，政府就會面臨較大的增加支出的壓力。

所以，現(xiàn)實世界中并不存在政治意義上的“最優(yōu)”政府支出水平，也不存在經(jīng)濟意義上的“最佳”政府職能范圍，這有別于一些經(jīng)濟學(xué)文獻的論斷。有關(guān)公共產(chǎn)品和市場失靈的經(jīng)濟學(xué)文獻認為，政府可以在諸如采取措施糾正市場失靈、提供公共產(chǎn)品等方面發(fā)揮作用，即存在非政治的、經(jīng)濟意義上的“最佳”政府職能范圍。然而，在現(xiàn)實世界中，政府的經(jīng)濟職能在很大程度上由政治因素決定，并受到融資難易的約束，同時，政治和制度安排也可能降低或增加決策者抵制不同集團要求的難度。

在一個民主的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政治對包括資源配置、收入再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟在內(nèi)的所有政府職能均具有直接影響，政治甚至還會對促進經(jīng)濟增長和就業(yè)等這些定義不太明確的職能產(chǎn)生影響。實際上，二十世紀后半葉，政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品的資源配置職能已經(jīng)弱化，取而代之的是收入再分配、對特定風(fēng)險的防范（保險職能）和金融穩(wěn)定等職能。事實上，對一個社會而言，提供公共產(chǎn)品是比收入再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟更為根本的職能。社會在后兩項職能缺失的情況下延續(xù)了上千年。然而，如果對基本公共產(chǎn)品（如國防、司法和個人保護）和關(guān)鍵制度的資源配置不足，社會可能無法存續(xù)。因此，與過去半個世紀相比，資源配置職能在未來幾十年應(yīng)得到更多關(guān)注，但資源配置可以采取與過去不同的形式。

公共財政理論過分注重將支出和稅收作為財政政策工具了，其實，政府完全可以運用多種政策工具發(fā)揮其根本經(jīng)濟職能。當(dāng)國家很難提高稅收收入?yún)s不得不增加政府支出時，不同的工具，尤其是與監(jiān)管工具和政府或有負債假設(shè)相關(guān)的工具，就變得非常重要。鑒于許多國家已很難提高稅收水平，稅收收入不足以應(yīng)付政府支出的情況很可能在未來出現(xiàn)。因此，對政府經(jīng)濟職能的評估不能僅僅建立在對稅收收入和政府支出的水平及結(jié)構(gòu)的評估上。即便稅收收入和政府支出不發(fā)生重大變化，政府的經(jīng)濟職能也會發(fā)生很大改變。支出和稅收以外的其他政策工具應(yīng)得到更多重視，盡管這會給政策監(jiān)管帶來困難。

我們對政府經(jīng)濟職能的討論僅限于國家層面，而且主要集中在一國政府在其境內(nèi)所發(fā)揮的作用上。其中暗含的假設(shè)是一國政府的經(jīng)濟職能止于國境，境外活動不在政府的考慮范圍之內(nèi)。然而，當(dāng)今世界，隨著全球化進程加快，各國之間的聯(lián)系越來越緊密，國與國之間的溢出效應(yīng)日益普遍，也更加重要，而且溢出效應(yīng)越來越多地來自金融部門的跨國活動。受全球化、新技術(shù)、經(jīng)濟和人口增長、移民及其他因素的影響，資源配置、收入再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的國際性特點越來越重要。

當(dāng)今世界，各國政府聯(lián)合應(yīng)對全球公共產(chǎn)品（或公害物品）的資源配置問題的迫切性上升，一國政府再也不能僅根據(jù)國內(nèi)需求進行資源配置、應(yīng)對外部性、提供公共產(chǎn)品并處理公害物品了。與環(huán)境、全球金融市場、氣候變化和全球變暖、全球傳染病、空氣和海洋污染、海洋生物過度開發(fā)、全球恐怖主義、跨國犯罪、全球爭端等相關(guān)的全球問題都具有全球公共產(chǎn)品（或公害物品）的性質(zhì)，能夠在國與國之間產(chǎn)生巨大的外部性，單憑一國政府根本無力應(yīng)對，而國際層面又沒有“看不見的手”進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

穩(wěn)定經(jīng)濟和收入再分配也具有國際性特點。穩(wěn)定經(jīng)濟傳統(tǒng)上是與特定國家的政策相聯(lián)系的。過去，凱恩斯主義者認為，穩(wěn)定經(jīng)濟是反周期政策發(fā)揮作用的方式。然而，經(jīng)濟開放和金融市場全球化及其他全球化因素降低了一國政府反周期政策的效力，減弱了一國采取獨立行動的能力，一國政策正受到其他國家政策越來越大的影響。

為提高經(jīng)濟政策的有效性，國際層面的合作與協(xié)調(diào)日益重要。由于并不存在一個全球性政府或清晰的機制保證各國采取必要的聯(lián)合行動，各國政府首腦和經(jīng)濟官員定期召開的國際會議以及國際貨幣基金組織、歐盟、經(jīng)合組織和聯(lián)合國等國際機構(gòu)越來越重要，因為這些機制在一定程度上扮演了全球性政府的角色，而且這一角色的重要性未來可能還會進一步提升。

有人認為，至少收入再分配仍然是嚴格意義上的政府的經(jīng)濟職能。二十世紀，收入再分配職能在許多國家發(fā)揮了重要作用，促進了政府支出增長。但是，在各國經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密的今天，國家與國家之間的負外部性已經(jīng)對全球收入分配產(chǎn)生了直接或間接的影響。例如，窮國向富國輸出非法移民、毒品以及具有犯罪傾向的人口，會帶來巨大的負外部性。這個問題在歐洲、亞洲和一些美洲國家尤其嚴重，移民已成為一些國家街頭巷尾熱議的話題。如果富國能增加對窮國的經(jīng)濟援助，幫助窮國發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)、減少移民，這方面的負外部性將大大降低。另一方面，富國也會生產(chǎn)負外部性。例如，富國帶來的環(huán)境問題會導(dǎo)致全球變暖，降低這方面的負外部性就符合那些受到嚴重影響的窮國的利益。

收入分配不均不僅存在于一國內(nèi)部，還存在于國與國之間。我們估計，全球基尼系數(shù)一定非常高，因為富國收入在全世界總收入中的占比遠遠高于富國人口在全世界總?cè)丝谥械恼急取ＴS多國家的政府在其國內(nèi)積極扮演收入再分配角色，但卻很少有政府關(guān)注各國間的收入再分配問題。目前，沒有一個全球性政府或國際機構(gòu)有能力促成國與國間大規(guī)模的收入轉(zhuǎn)移。同時，由于外國人無法參與國內(nèi)選舉，要求富國在國與國之間進行收入再分配的國際壓力也顯然沒有國內(nèi)壓力有效。

以上例子表明，如果在國際層面沒有“看不見的手”引導(dǎo)各國采取行動達到最優(yōu)，國際社會就有必要統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國的政策。以上例子還表明，國家與國際的一項重要區(qū)別在于，國家是有政府的，而國際上沒有一個機構(gòu)能夠扮演政府的角色。鑒于國際性因素越來越重要，各國政府在采取行動時必須更多地考慮國際層面的影響。這些將在一定程度上改變政府傳統(tǒng)的經(jīng)濟職能。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 GX）