摘 要：在全球公共部門改革的大背景下，為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，行政管理體制必須作出新的改革。行政管理體制改革的突破口和切入點(diǎn)，就是建設(shè)服務(wù)型政府，按照服務(wù)型政府的要求來總體規(guī)劃行政體制改革。從服務(wù)型政府的內(nèi)涵和特征出發(fā)，分析服務(wù)型政府建設(shè)中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上嘗試性地提出如何加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：行政管理體制；改革；服務(wù)型政府；建設(shè)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）28-0031-02

引言

自改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年對(duì)行政管理體制進(jìn)行了五次改革。經(jīng)歷改革后，政府的職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范，行政效率明顯提高，政府管理逐漸走向公開、透明，基本適應(yīng)了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，有力保障了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。然而，當(dāng)前行政管理體制還存在著一些問題，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。例如，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不很合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高，有些領(lǐng)域權(quán)力仍然過于集中，且缺乏有效制約監(jiān)督；社會(huì)管理和公共服務(wù)基礎(chǔ)較為薄弱，政府職能轉(zhuǎn)變也還不到位。面對(duì)以上突出問題，必須深化行政管理體制改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求。改革的突破口和切入點(diǎn)，就是立足建設(shè)服務(wù)型政府，按照服務(wù)型政府的要求來總體規(guī)劃行政體制改革。在黨的十七大上，明確指出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并要求：“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！?/p>

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵和特征

服務(wù)型政府，指在“以人為本”、“執(zhí)政為民”的服務(wù)理念指導(dǎo)下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。由此可見，服務(wù)型政府的內(nèi)涵與以人為本及和諧社會(huì)的理念是一致的。作為一種新型的政府職能模式，它的提出，將有助于進(jìn)一步改進(jìn)政府服務(wù)的品質(zhì)和效率，有助于政府的改革和創(chuàng)新。它的基本特征如下。

一是在治理理念上，要求政府堅(jiān)持“以人為本”、“執(zhí)政為民”的服務(wù)理念。政府是人民的政府：政府權(quán)力來自人民，有義務(wù)保障人民的諸多基本權(quán)利，同時(shí)政府行為應(yīng)自愿接受人民群眾的監(jiān)督，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，全心全意為人民服務(wù)。

二是在政府職能上，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府公共服務(wù)涉及多方面內(nèi)容，不僅包括提供經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)，比如有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和管理、嚴(yán)格規(guī)范的市場監(jiān)管等，還包括提供社會(huì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)，比如加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，提供基本的公共教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)等。

三是在運(yùn)行的機(jī)制上，政府應(yīng)依法執(zhí)政，并自覺接受公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督。政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上皆受法律的限制，而且政府服務(wù)應(yīng)遵循公開、公正和效率的原則。政府行政程序化、規(guī)范化，不僅有利于提高行政行為的效率，而且可以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和防治腐敗。同時(shí)，政府實(shí)行政務(wù)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，也是“依法行政”的一部分。

二、當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在的主要問題

（一）多數(shù)行政人員對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)不夠，服務(wù)意識(shí)淡薄

傳統(tǒng)文化中“官大于民”的官本位思想依然普遍存在。部分行政人員和領(lǐng)導(dǎo)干部雖然口頭上說是百姓的公仆，但思想深處和行為上卻把自己當(dāng)作民眾和下屬的父母官和主宰。在部分政府工作人員的眼里，領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)、自己都比群眾重要，觀念上總是抱著“以前怎么樣”，難以隨著社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)步，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)群眾工作不盡心、不上心。雖然政府建立了“服務(wù)大廳”，但有些“服務(wù)大廳”并沒有提高行政的辦事效率，也沒有改善服務(wù)的質(zhì)量和水平，甚至增加了服務(wù)成本。

（二）政府職能依然存在越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象

我國傳統(tǒng)政府是全能型政府，政府職能大而全，卻存在很多問題。

1.“越位”現(xiàn)象。政府的某些職能部門超越職權(quán)在管許多不該管、管不了也管不好的事。例如，政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以致企業(yè)一旦發(fā)生問題馬上就找政府解決的現(xiàn)象。另外，行政許可和審批事項(xiàng)仍然過多，市場的調(diào)節(jié)功能不能真正地發(fā)揮作用。又或者有的綜合管理部門身份不明，“宏觀”、“微觀”兩手抓，且對(duì)微觀管理興趣濃厚，尤其熱衷于批錢、批項(xiàng)目。

2.“缺位”現(xiàn)象。與“越位”針鋒相對(duì)的是政府公共服務(wù)功能的“缺位”。理應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)。當(dāng)前，政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然不夠完善，社會(huì)保障服務(wù)的供給顯然不足，公共教育服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)，與實(shí)際社會(huì)需要仍然相差很大距離。

3.“錯(cuò)位”現(xiàn)象。指的是政府部門內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象。在縱向上，上下級(jí)政府的職能越位仍然存在；橫向上，各級(jí)政府部門職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚。

（三）規(guī)章制度不健全，現(xiàn)有規(guī)章難以落到實(shí)處

1.民主制度建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。人民代表大會(huì)制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度在我國民主政治生活中發(fā)揮了很大作用，但還不夠成熟，還沒有為社會(huì)公眾參與政治生活提供廣泛可行和有效的制度內(nèi)的路徑，一定程度上影響了公眾權(quán)利意識(shí)的生長、成熟。

2.政府和公務(wù)員的績效考評(píng)機(jī)制不健全、不科學(xué)，評(píng)估方法也不盡合理。

3.政府公共決策機(jī)制存在缺陷，專家咨詢制度以及聽證制度都尚未成形。雖然目前有些地方政府建立了相關(guān)的制度，但多數(shù)都是流于形式，沒有真正地發(fā)揮其功能。

4.政府的責(zé)任追究制度不健全，導(dǎo)致出現(xiàn)問題后各個(gè)部門互相推諉、扯皮，難以將責(zé)任追究到底。

5.缺乏科學(xué)合理的公共財(cái)政體制，對(duì)公共服務(wù)投入方面，存在嚴(yán)重不足。

三、對(duì)加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的思考

筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府應(yīng)該是“陽光政府、創(chuàng)新政府、責(zé)任政府、法治政府”等模式相互交叉、綜合滲透的結(jié)果。針對(duì)當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在的主要問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

（一）樹立以人為本，服務(wù)群眾的政府工作理念

建設(shè)服務(wù)型政府，必須徹底消除過去的權(quán)本位、官本位意識(shí)，樹立以民為本的理念。政府只有從維護(hù)人民群眾的長遠(yuǎn)和整體利益出發(fā)，以民為本，為社會(huì)大眾提供完善的公共服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的、公平的競爭環(huán)境，才可以做到政令通暢，真正贏得民心。除此之外，政府公共服務(wù)不能僅僅依靠政府力量，還需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，由“單中心治理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行闹卫砟Ｊ健?，形成政府與非政府組織的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧、健康發(fā)展。

（二）建立科學(xué)、民主的決策制度，注重決策過程的民主參與

各級(jí)政府和部門都要完善重大決策的規(guī)則和程序。行政決策必須按照法律、法規(guī)和政策的要求和規(guī)定的程序進(jìn)行決策；建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和聽證制度；完善專家咨詢制度，未經(jīng)論證和未經(jīng)專家咨詢不能決策，防止決策的隨意性；強(qiáng)化行政決策責(zé)任制，對(duì)因違反決策程序成重大損失的，必須追究主要領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任；通過這幾項(xiàng)制度來推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。同時(shí)推行政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)陽光行政，切實(shí)保證政府與公眾最大限度地信息共享。

（三）明確政府角色，實(shí)現(xiàn)政府職能重心的轉(zhuǎn)移

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了重大成就，然而城鎮(zhèn)建設(shè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、文化教育等民生問題卻日益突出。因此，政府的職能重心有必要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)，著眼于發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)和解決民生問題。各級(jí)政府應(yīng)優(yōu)化各種公共資源配置，并注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。同時(shí)，在勞動(dòng)保障、就業(yè)保障、社會(huì)福利、貧困救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育普及等方面，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。這是做好政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)基本任務(wù)。

（四）完善宏觀調(diào)控體制，實(shí)現(xiàn)政企分開

政府應(yīng)該用預(yù)期性的指標(biāo)來引導(dǎo)市場主體的行為，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的不必要的干涉，而是應(yīng)讓市場這只“無形的手”去發(fā)揮作用。凡是企業(yè)和其他組織能夠自主解決的事項(xiàng)或市場機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，除法律有規(guī)定的外，政府不應(yīng)干涉。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管等職能，完善市場機(jī)制，給企業(yè)提供良好的法律環(huán)境，保障公平競爭、良性競爭的市場秩序，做好“市場的裁判員”。

（五）精簡機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)政務(wù)公開

黨的十六大指出，優(yōu)化和重組政府組織機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)精簡機(jī)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)推進(jìn)政務(wù)公開。目前政府部門存在機(jī)構(gòu)設(shè)置冗雜、職能范圍過窄、部門間及內(nèi)部權(quán)限沖突、辦事效率低下等弊端，而創(chuàng)建“小而有效”的服務(wù)型政府是根除上述弊端的良方。此外，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開、透明，可以促進(jìn)政府與公眾最大限度地信息共享，切實(shí)保障公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)和決策參與權(quán)，同時(shí)也可以避免公眾對(duì)政府決策的誤讀。作為政府提高管理和服務(wù)水平的工具，電子政務(wù)可以最大限度地實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。電子政務(wù)就是方方面面的政策、法規(guī)、程序以及相關(guān)信息通過網(wǎng)路公之于眾，提供網(wǎng)絡(luò)辦事服務(wù)等。做到以上兩點(diǎn)，有利于提高工作透明度和辦事效率，建立一個(gè)真正服務(wù)于人民的現(xiàn)代服務(wù)型政府。

四、總結(jié)

綜上所述，構(gòu)建服務(wù)型政府并非一朝一夕就可以完成，而是一個(gè)逐步建立和實(shí)現(xiàn)的過程。我們要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步解放思想，加快推進(jìn)行政管理機(jī)制改革，切實(shí)有效地履行好政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能，才能成為“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的服務(wù)型政府。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳振明.深化行政體制改革，加快服務(wù)型政府建設(shè)”[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）.

[2]何雪，朱筠濤.淺談我國服務(wù)型政府的構(gòu)建[J].大眾科學(xué)，2007，（15）.

[3]呂雅范，于新恒.對(duì)我國服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀的評(píng)析及其對(duì)策建議[J].行政與法，2007，（12）.

[4]周麗婷.構(gòu)建服務(wù)型政府：內(nèi)涵及路徑[J].行政與法，2005，（3）.

（責(zé)任編輯：李 慧）