摘 要：對(duì)于各類行政與民事交織案件來說，采用行政附帶民事訴訟制度有不可忽視的矛盾與困難。從糾紛本質(zhì)出發(fā)將案件先分流至單純的民事訴訟或行政訴訟，反而更可能釜底抽薪，徹底解決涉案權(quán)益的歸屬。當(dāng)然，這種先后兩個(gè)訴訟分別審理的模式，必須同時(shí)對(duì)程序銜接、當(dāng)事人的訴權(quán)、后一訴訟的時(shí)效以及訴訟費(fèi)用等相關(guān)問題作出考量與安排。

關(guān)鍵詞：行政與民事交織案件；行政附帶民事訴訟；分別審理模式

中圖分類號(hào)：D915.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）28-0110-02

作為行政與民事交叉爭議的建議解決方法之一，行政附帶民事訴訟已經(jīng)受到了很多關(guān)注，但在《中華人民共和國行政訴訟法》沒有給出明確的系統(tǒng)回應(yīng)之前，這一概念和制度仍然處于爭議之中。

一、行政附帶民事訴訟適用范圍的基本觀點(diǎn)

審理行政裁決行為時(shí)附帶審查相關(guān)的民事糾紛，的確可以防止互相矛盾的裁判出現(xiàn)，也有利于較為徹底地解決民事糾紛，同時(shí)節(jié)約有限的司法資源，這也是訴訟法之所以設(shè)計(jì)“訴的合并”制度的根本原因。但以行政附帶民事訴訟的方法解決問題仍然有很多沖突之處：行政訴訟雖脫胎于民事訴訟，但已以許多制度與民事訴訟相區(qū)別，如民事訴訟中有簡易程序而行政訴訟不允許獨(dú)任審判，那么法院附帶審理民事糾紛必須遵循一般程序解決，耗費(fèi)時(shí)間較長；行政訴訟中法院只能審查行政行為的合法性，一般不涉及合理性，而民事賠償顯然不僅僅涉及該不該賠，還要審查賠多少合適，因此對(duì)行政行為的審查可能不足以支持民事糾紛部分的判決；法院內(nèi)部存在行政庭和民事庭的分工還是不爭的事實(shí)，由行政庭法官審查民事糾紛，很可能不如民庭法官專業(yè)，何況行政裁決還經(jīng)常涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等較為復(fù)雜的民事糾紛；如當(dāng)事人僅就一審判決的民事部分提起上訴，二審法院應(yīng)由哪一審判庭進(jìn)行審理等等，都是實(shí)踐操作中不得不考慮的問題。

基于以上所述種種困難，這一制度并未在行政訴訟中全面鋪開，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條將該制度暫時(shí)界定在行政裁決案件上，有的學(xué)者也認(rèn)為主要應(yīng)針對(duì)行政裁決[1]，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)主要指向行政處罰和行政裁決[2]，也有實(shí)務(wù)界人士提出，可適用行政附帶民事訴訟的行政行為包括行政確認(rèn)、行政裁決、行政登記、部分行政許可行為與部分行政處罰行為[3]。也就是說，權(quán)屬糾紛和損害賠償?shù)男姓脹Q應(yīng)屬于行政附帶民事訴訟范圍，學(xué)者的觀點(diǎn)是比較一致的，有關(guān)民事賠償?shù)男姓幜P和行政確認(rèn)、行政登記、部分行政許可等行為也處于討論范圍內(nèi)。

二、不同性質(zhì)的行政行為與行政附帶民事訴訟

就上述各類行政行為而言，能不能、應(yīng)不應(yīng)該、需不需要采用行政附帶民事訴訟，可能需要具體的考察。

1.行政裁決與行政附帶民事訴訟

在筆者看來，對(duì)行政裁決的審查應(yīng)首先考慮清楚糾紛起源為何，若最原始的糾紛為民事糾紛（如民事侵權(quán)問題），則司法審查的最終目的應(yīng)為解決民事糾紛，此時(shí)的行政爭議是當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為行政權(quán)對(duì)民事糾紛處理不公而引起，釜底抽薪的方法應(yīng)是妥善分配民事權(quán)益；如最原始的糾紛為與行政權(quán)有關(guān)的糾紛（如民事當(dāng)事人對(duì)自然資源歸屬權(quán)有爭議，而此爭議的產(chǎn)生恰恰由行政確權(quán)不清引起），則司法審查應(yīng)著重于行政確權(quán)行為是否依法進(jìn)行。因此，民事糾紛與行政糾紛交織案件不可一律先進(jìn)行某類訴訟，而是根據(jù)不同的糾紛起源，有不同的司法審查重心：第一，對(duì)于原始糾紛為民事爭議的，應(yīng)以民事審判庭為審查主體，以民事審判庭的審查結(jié)果為判斷整個(gè)案件的依據(jù)，民事審判庭確定民事權(quán)益的應(yīng)有配置后，行政審判庭據(jù)此判斷行政裁決的實(shí)體結(jié)果是否違法（當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求指向行政裁決不作為、行政裁決程序違法的例外），作出行政判決。第二，對(duì)于行政確權(quán)不清引發(fā)原始糾紛的，當(dāng)事人如同時(shí)提起行政訴訟與民事訴訟，則應(yīng)以行政審判庭為審查主體，通過司法干預(yù)促使行政權(quán)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出清晰的資源劃分，民事審判庭依照行政審判庭和行政管轄主體的行為作出民事判決。因此，在行政裁決的司法救濟(jì)領(lǐng)域，可依據(jù)原始糾紛的性質(zhì)首先分流至行政訴訟與民事訴訟，解決行政附帶民事訴訟的一系列不足之處。在這一點(diǎn)上，筆者贊成“行政、民事分別審理模式”的相應(yīng)部分觀點(diǎn)[4]。

2.行政處罰與行政附帶民事訴訟

隨著法治理論的發(fā)展與法治實(shí)踐的變遷，行政處罰涉及民事賠償?shù)膬?nèi)容已越來越少，甚至在最常被提到的環(huán)境污染、治安管理等領(lǐng)域，行政處罰也常常不再直接責(zé)令賠償。如《環(huán)境噪聲污染防治法》第六十一條的規(guī)定中，民事賠償并非與行政處罰一并做出，相關(guān)管理部門對(duì)民事爭議依法只有行政調(diào)解權(quán)，還須依申請(qǐng)而為?！吨伟补芾硖幜P法》第九條的規(guī)定中，公安機(jī)關(guān)同樣只有行政調(diào)解與行政處罰權(quán)，而對(duì)民事爭議部分則是告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。從這些規(guī)定可以看出，現(xiàn)行的行政管理相關(guān)法律法規(guī)開始逐步留心行政權(quán)的行使范圍，可以通過調(diào)解方式解決的，盡量尊重當(dāng)事人的合法意愿；行政權(quán)沒有強(qiáng)制干預(yù)必要性的民事爭議，盡量讓更加專業(yè)的人民法院來解決。當(dāng)然，從功利一點(diǎn)的層面說，這種制度設(shè)計(jì)大大減少了行政主體被訴的可能性，所以行政立法樂于采取或推動(dòng)立法機(jī)關(guān)采取這一方法；而就本文所探討的內(nèi)容來說，這種制度設(shè)計(jì)也有利于避免行政、民事糾紛產(chǎn)生競合，筆者以為，如果按照這一路徑，行政處罰領(lǐng)域中就不會(huì)再需要考量行政附帶民事訴訟制度。

3.行政確認(rèn)、行政登記、部分行政許可與行政附帶民事訴訟

這里所討論的引發(fā)行政、民事競合糾紛的行政確認(rèn)、登記與許可，指向的一般是行政權(quán)為某當(dāng)事人設(shè)定民事權(quán)益但該權(quán)益與他人發(fā)生沖突的情形。人民法院仍可按照前文所述行政裁決的解決方式，但在涉及行政賠償之時(shí)，不宜直接依照民事審判結(jié)果作出行政判決要求行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。因?yàn)榇祟愋姓袨橥鶕?jù)相關(guān)具體法律法規(guī)做出，而該法律法規(guī)對(duì)行政權(quán)的要求往往限于形式審查，與司法權(quán)追究事實(shí)真相的程度有所區(qū)別；在訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)有時(shí)甚至必須犧牲一定的效率來追求真相與公平，必然會(huì)對(duì)涉案事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。因此，司法權(quán)以合法的較高標(biāo)準(zhǔn)下的審查結(jié)果來要求以合法的較低標(biāo)準(zhǔn)工作的行政主體，顯然不太公平。當(dāng)然，經(jīng)查明確認(rèn)、登記和許可行為確與權(quán)益事實(shí)不符時(shí)，應(yīng)責(zé)令行政主管部門撤銷原行政行為重新做出，但賠償責(zé)任則應(yīng)主要由隱瞞、欺騙的申請(qǐng)主體承擔(dān)，行政部門所應(yīng)承擔(dān)的賠償比例，應(yīng)限于程序違法、明顯失職部分。

總之，就筆者看來，行政處罰領(lǐng)域中的“責(zé)令民事賠償”正在也應(yīng)該會(huì)完全消失，在行政裁決、行政確認(rèn)、許可、登記等領(lǐng)域中又應(yīng)按糾紛緣起將訴訟分流至民事審判與行政審判，那么，分流至不同訴訟程序之后，會(huì)不會(huì)又有新的問題？

三、分流后的訴訟程序

此時(shí)不需再顧慮單一訴訟中出現(xiàn)不同的審查標(biāo)準(zhǔn)、舉證標(biāo)準(zhǔn)等等問題，需要厘清的，是此后的程序如何銜接、訴訟費(fèi)用等相關(guān)問題如何處理。

1.不同種類訴訟之間的銜接

糾紛本質(zhì)起源于民事爭議的，需以民事審判結(jié)果為基礎(chǔ)再進(jìn)行行政審理，此時(shí)當(dāng)事人若只提起行政訴訟或者提起行政附帶民事訴訟的，法官應(yīng)對(duì)當(dāng)事人做出案件的簡單分析與介紹，引導(dǎo)當(dāng)事人先行提起民事訴訟，當(dāng)事人未對(duì)民事判決結(jié)果提起上訴或經(jīng)上級(jí)人民法院民事審判庭二審之后，此生效判決即可提供給之后的行政訴訟作為重要的審理依據(jù)。此時(shí)的行政訴訟管轄法院并不一定與前一民事訴訟管轄法院一致，但對(duì)于“已生效判決的地位如何”這一問題來說，法院是否重合并不重要，無論哪一法院，都應(yīng)按照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第70條的要求，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書認(rèn)定的事實(shí)有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟。同理，糾紛本質(zhì)起源于行政爭議的，基本程序類似，生效的行政判決在之后的民事訴訟中的地位，即如《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第9條所言，除當(dāng)事人有相反證據(jù)足以推翻的情形以外，對(duì)于已為人民法院發(fā)生法律效力的裁判所確認(rèn)的事實(shí)，當(dāng)事人無需舉證證明?？傊趯?shí)質(zhì)爭議的權(quán)利歸屬未確認(rèn)之前，不宜展開后一程序的訴訟，避免司法資源的不必要浪費(fèi)。

與此相關(guān)聯(lián)，為了防止民事、行政交織爭議中一方民事主體在甲法院提出民事訴訟、另一方民事主體在乙法院提出行政訴訟的情形，收到起訴狀的人民法院應(yīng)同時(shí)審查關(guān)聯(lián)糾紛是否已在本院或其他法院立案，已有立案者，后收到起訴狀的法院應(yīng)依據(jù)最高法的相關(guān)司法解釋作“中止訴訟”處理。

2.當(dāng)事人的訴權(quán)問題

在前一問題中，如法官的引導(dǎo)改變了當(dāng)事人的起訴意愿，是否侵害了當(dāng)事人的訴訟自由？當(dāng)事人如果拒不聽從引導(dǎo)，法官又當(dāng)如何處置？在筆者看來，這并不影響當(dāng)事人權(quán)利的行使，反而充分發(fā)揮了法官的專業(yè)優(yōu)勢，從根本上保障了當(dāng)事人的實(shí)際權(quán)益。對(duì)絕大多數(shù)當(dāng)事人來說，不具備法律知識(shí)意味著可能無法作出正確的訴訟選擇，也就可能導(dǎo)致之后一系列的訴訟混亂和結(jié)果混亂，陪上當(dāng)事人更多的時(shí)間、精力與財(cái)力，對(duì)法院而言，這也不是一種優(yōu)選。因此，規(guī)定法官在此環(huán)節(jié)的釋明權(quán)，應(yīng)該是一種雙贏的制度設(shè)計(jì)；同時(shí)，為了避免法官個(gè)體主觀或客觀上的失誤，應(yīng)授予當(dāng)事人認(rèn)為該釋明不合法或不當(dāng)時(shí)的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。

3.后一訴訟的時(shí)效問題

如果按照這種先后兩個(gè)訴訟的方式來處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭議，就必須面對(duì)前一訴訟拖延過久耽誤后一訴訟起訴時(shí)效的可能情形。但考慮到該類爭議的特殊性，受案法官在行使釋明權(quán)、引導(dǎo)當(dāng)事人作出正確起訴選擇的同時(shí)，可出具相關(guān)證明，當(dāng)事人以此作為不能行使后一請(qǐng)求權(quán)的證據(jù)，使得訴訟時(shí)效中止。

4.當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用問題

訴的合并固然可以減少當(dāng)事人的直接錢財(cái)付出，但這種設(shè)定需要建立在“訴的合并并不影響案件審理”基礎(chǔ)之上。概念上與實(shí)踐摸索中的行政附帶民事訴訟顯然不一定可以做到這一點(diǎn)，反而可能導(dǎo)致訴訟程序、審查標(biāo)準(zhǔn)和判決結(jié)果等諸多方面的雜亂，當(dāng)事人更易不服而多次上訴與提起再審，反而增加了費(fèi)用成本。如果采取先后兩訴訟的方式，以較為徹底的方式解決糾紛，并相應(yīng)降低后一訴訟的訴訟費(fèi)（如減半收取等），對(duì)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)壓力并未增加過大。

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（責(zé)任編輯：李 慧）