●武漢大學(xué)社會保障研究中心 黃清峰 中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 劉 恒

一、引言

人口老齡化是指隨著總?cè)丝谥心贻p人口數(shù)量的減少、老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣黾?，人口的年齡構(gòu)成發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。人口老齡化對經(jīng)濟增長、投資與消費、勞動力市場等經(jīng)濟領(lǐng)域以及社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭結(jié)構(gòu)等社會領(lǐng)域都會產(chǎn)生長期、全面而又深刻的影響，必將引起社會制度和產(chǎn)業(yè)的變革。中國作為最早步入“老齡社會”的發(fā)展中大國，老齡人口規(guī)模大，增長快，發(fā)展迅速，且老年人口內(nèi)部高齡化、空巢化、失能化的發(fā)展態(tài)勢也進一步加劇了中國人口老齡化的嚴峻性，養(yǎng)老問題日漸突出。從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)是應(yīng)對人口老齡化的有效途徑之一，同時也是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟可持續(xù)增長的動力源泉。老齡產(chǎn)業(yè)在我國作為一項新興產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)仍然處于起步和探索階段，因此，政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范老齡產(chǎn)業(yè)管理，通過健全老齡工作體制機制，為老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境，引導(dǎo)并推動其全面、健康、快速發(fā)展。

二、典型國家和地區(qū)老齡產(chǎn)業(yè)管理的現(xiàn)狀和經(jīng)驗

由于老齡產(chǎn)業(yè)微利性和福利性的特性，政府必須要在其發(fā)展過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用、扮演重要角色。具體而言，就是通過一系列監(jiān)管措施來引導(dǎo)和規(guī)范老齡產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。西方發(fā)達國家和我國港臺地區(qū)的老齡產(chǎn)業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，從整體上已經(jīng)由最初的市場培育期進入到一個成熟的發(fā)展期。其主要特征表現(xiàn)在市場規(guī)模、經(jīng)濟和社會效益、從業(yè)人員的專業(yè)水平以及行業(yè)的標(biāo)準體系建設(shè)等方面，但更重要的體現(xiàn)是這些國家和地區(qū)的政府和相關(guān)職能部門對老齡產(chǎn)業(yè)在行業(yè)指導(dǎo)、運營監(jiān)管、市場準入和退出等諸多方面進行了行之有效的微觀、宏觀管理，已形成了比較完善的管理體系和相對健全的管理機制。政府管理在老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的重要作用不僅體現(xiàn)在有“行政指導(dǎo)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展傳統(tǒng)的日本和福利主義盛行的歐洲，即使是在崇尚自由市場經(jīng)濟的美國，產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策在老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中也是如影如隨。

（一）日本的老齡產(chǎn)業(yè)管理。日本作為亞洲社會、經(jīng)濟發(fā)展水平最高的國家，早在20 世紀70年代初就率先步入了老齡化社會。日本的老年人口增長快，老齡化程度發(fā)展迅速，已成為老齡化最嚴重的國家。雖然日本較早地面臨老齡化所帶來的一系列社會問題，但依靠其強大的經(jīng)濟實力、較高的居民收入水平，加之政府扶持、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的歷史傳統(tǒng)，日本通過發(fā)展老年護理、老年住宅、老年旅游等老齡產(chǎn)業(yè)成功應(yīng)對老齡化帶來的挑戰(zhàn)。

日本政府對老齡產(chǎn)業(yè)延續(xù)了政府指導(dǎo)、干預(yù)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史傳統(tǒng)。早在1963年，日本尚未進入老齡化社會之前，日本政府就頒布了《老人福祉法》。根據(jù)這部法律，為老年人提供養(yǎng)老居住服務(wù)的機構(gòu)分為由政府開設(shè)，具有福利性質(zhì)的養(yǎng)老院以及由社會資金投入的“收費老人院”、“帶服務(wù)的老年人住宅”等。20 世紀70年代，日本剛進入老齡化社會不久，老齡產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模較小，一些中、小企業(yè)開始瞄準門檻較低的機構(gòu)養(yǎng)老業(yè)。對此，政府通過給予企業(yè)經(jīng)營適當(dāng)干預(yù)對老齡產(chǎn)業(yè)進行行政指導(dǎo)，旨在規(guī)范市場秩序并建立行業(yè)標(biāo)準。20 世紀80、90年代是日本老齡產(chǎn)業(yè)的成長、發(fā)展期。在老年人口絕對數(shù)量迅速增長以及由此產(chǎn)生的巨大養(yǎng)老需求背景下，日本的老齡產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模逐步擴大。厚生省下屬的“老齡產(chǎn)業(yè)室”以及由老齡產(chǎn)品和服務(wù)企業(yè)組成的“老齡商務(wù)發(fā)展協(xié)會”的成立，標(biāo)志著政府和企業(yè)開始日益關(guān)注和重視老齡產(chǎn)業(yè)。

（二）美國的老齡產(chǎn)業(yè)管理。美國是發(fā)達國家中老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化程度最高的國家。美國的老齡產(chǎn)業(yè)大多是私人投資并實行市場化、商業(yè)化運作，政府不直接干預(yù)，只提供相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策引導(dǎo)社會力量參與對老齡產(chǎn)業(yè)的投資以及一套鼓勵、監(jiān)督機制來規(guī)范相關(guān)企業(yè)的市場行為并保證老年產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。以美國的老年住宅產(chǎn)業(yè)為例，雖然美國的老年住宅一般采取商業(yè)化、市場化的運作模式，但老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也離不開政府產(chǎn)業(yè)政策的支持。美國政府通過立法保障、配套政策等措施對老年產(chǎn)業(yè)進行扶持，并且在老年住宅的開發(fā)上以優(yōu)惠條件吸引私人企業(yè)等社會資本投資運營。1965年，美國制定的《老年人法》（the Old Americans Act）提出“要為老年人提供合適的住房，這些住房特別設(shè)計來滿足老年人需求的，并且在花費上能夠讓老年人負擔(dān)得起”。之后，《老年人法》經(jīng)過多次修改，對老年住宅、老年人福利設(shè)施及社區(qū)計劃等規(guī)定都做了重大的改進。但同時，美國政府在法律上有一套鼓勵、監(jiān)督機制來保證老年住宅產(chǎn)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量：一是一套完整并不斷發(fā)展的評估體系，二是相對獨立的監(jiān)察員體制。

（三）法國的老齡產(chǎn)業(yè)管理。法國是世界上最早進入老齡化社會的國家。早在1865年，法國65 歲及以上老年人口比例就超過了7%?，F(xiàn)如今，法國依然是一個人口老齡化非常突出的國家。對此，法國政府對養(yǎng)老問題高度重視，為其公民建立了一張嚴密的“安全網(wǎng)”，提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ?。法國老齡化社會產(chǎn)生的巨大老年人口數(shù)量和法國完備的社會保障體系為法國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基本前提。目前，法國將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等家庭服務(wù)業(yè)作為一項優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)來推動。2005年6月，法國政府宣布成立一個全國家庭服務(wù)署。負責(zé)家庭服務(wù)市場及通用服務(wù)券的發(fā)展。同年，法國政府啟動家庭服務(wù)業(yè)促進計劃，將包括養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在內(nèi)的家庭服務(wù)業(yè)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。2007年，法國政府通過了面向老年人的兩項全國養(yǎng)老規(guī)劃 《安度晚年，2007—2009》和《高齡互助2007—2012》，這兩項規(guī)劃的核心內(nèi)容就是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)券和養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，確保居家養(yǎng)老和養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老的連續(xù)性，以應(yīng)對人口迅速老化的挑戰(zhàn)。

（四）臺灣的老齡產(chǎn)業(yè)管理。臺灣的老齡產(chǎn)業(yè)起步較早，在借鑒美國、日本等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合臺灣社會、經(jīng)濟發(fā)展實際創(chuàng)造出眾多實用且獨具特色的發(fā)展模式，特別是養(yǎng)老、安老、助老方面做了大量的工作，積累了豐富的經(jīng)驗。臺灣當(dāng)局政府于1980年頒布的 《臺灣老人福利法》為臺灣地區(qū)老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了法律保障和支持。這部法案規(guī)定了老人年齡上的定義，老人福利的主管機構(gòu)及其業(yè)務(wù)內(nèi)容、老人福利機構(gòu)的設(shè)立、專業(yè)人員、以及為老人提供醫(yī)療、交通、社會參與等方面的服務(wù)等，并特別規(guī)定“?。ㄊ校?、縣（市）主管機關(guān)應(yīng)視需要設(shè)立并獎助私人設(shè)立扶助機構(gòu)、療養(yǎng)機構(gòu)、休養(yǎng)機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)各類老人福利機構(gòu)以及合于老人安居之住宅”。另外，諸如《長期照顧十年計劃》《建立社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點計劃》《臺灣護理員法》等一系列法律、政策的陸續(xù)出臺構(gòu)成了臺灣老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持體系。

隨著臺灣老年人口數(shù)量的快速增加以及家庭結(jié)構(gòu)的核心化，建立一個多方力量共同參與的、可持續(xù)發(fā)展的社會照顧網(wǎng)絡(luò)已勢在必行。臺灣地方當(dāng)局政府通過與民間機構(gòu)合作的方式，整合現(xiàn)有的社會資源，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案，鼓勵非政府組織投資興建養(yǎng)老機構(gòu)。有關(guān)部門自1989年起，每年安排專項經(jīng)費，用于補助民間力量積極興辦養(yǎng)老機構(gòu)，為這部分機構(gòu)增添設(shè)施設(shè)備和開展護理培訓(xùn)提供經(jīng)費支持。

（五）香港的老齡產(chǎn)業(yè)管理。早在1981年，香港地區(qū)就進入了老齡化社會。1996年，香港地區(qū)老年人口（65 歲及以上）占總?cè)丝诘谋壤堰_10.1%，遠高于聯(lián)合國定義的老齡化社會的標(biāo)準。人口老齡化以及高齡化必然使老年人對養(yǎng)老照顧及支持服務(wù)的需求日趨增長，因此，香港地區(qū)政府以社會福利署、衛(wèi)生署、房屋署、醫(yī)院管理局為主要部門，制定并實施了一系列退休保障、住屋、醫(yī)療及護理的養(yǎng)老服務(wù)政策和措施，并通過財政上的支持，培育了大量的養(yǎng)老服務(wù)團隊和民間機構(gòu)。香港老齡產(chǎn)業(yè)最大的特征在于政府主導(dǎo)下，社會各界充分合作而形成的多元化格局。在香港，政府、私營部門、非政府組織、社區(qū)等都參與進來，分工合作并充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢。在香港的整個養(yǎng)老服務(wù)體系中，政府的角色更多是“投資者”、“制片人”，而真正的“導(dǎo)演”、“演員”是香港眾多的民間機構(gòu)。

三、典型國家和地區(qū)老齡產(chǎn)業(yè)管理對我國的啟示

從全球老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程和經(jīng)驗來看，對于福利色彩濃厚的老齡產(chǎn)業(yè)，除了市場環(huán)境之外，法律規(guī)范和政府管理也是其健康、可持續(xù)發(fā)展十分必要的條件。近年來，隨著中國的人口老齡化程度的不斷加深，我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迎來了前所未有的戰(zhàn)略機遇期。但受到傳統(tǒng)思維和體制的影響，老齡產(chǎn)業(yè)的管理工作相對滯后，主要表現(xiàn)在管理理念落后、管理體制不順、管理體系不健全，這在一定程度上制約了我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，我國政府和相關(guān)職能部門在立足于中國國情的基礎(chǔ)上應(yīng)借鑒發(fā)達國家老齡產(chǎn)業(yè)管理的成功經(jīng)驗，通過政策扶持和制度規(guī)范逐步建立一套行之有效的老齡產(chǎn)業(yè)管理體系。

（一）轉(zhuǎn)變老齡產(chǎn)業(yè)管理理念，理順管理體制。轉(zhuǎn)變老齡產(chǎn)業(yè)管理理念，最重要的就是要實現(xiàn)管理觀念由“行政化管理”到“社會化管理”的轉(zhuǎn)變。我國老齡產(chǎn)業(yè)起步晚、發(fā)展時間較短，政府相關(guān)部門在對老齡產(chǎn)業(yè)進行管理的過程中延續(xù)了對老齡事業(yè)行政化管理的模式。而老齡產(chǎn)業(yè)管理工作的高效運轉(zhuǎn)就是要明確政府、市場和社會的定位，這不僅要政府組織提供基本設(shè)施和服務(wù)，也需要市場機制的回歸以及潛在社會力量的發(fā)掘。同時，縱觀世界發(fā)達國家和地區(qū)老齡產(chǎn)業(yè)管理經(jīng)驗，相對集中的管理體制是未來老齡產(chǎn)業(yè)管理體制的主流趨勢。因此，中國的老齡產(chǎn)業(yè)管理應(yīng)該明確管理主體、理順管理體制。具體而言，就是要改變過去“九龍治水”的局面，建立一個能夠協(xié)調(diào)相關(guān)部門的綜合性管理機構(gòu)對老齡產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，促進老齡產(chǎn)業(yè)健康、有序地發(fā)展。

（二）加快完善促進老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理和激勵體系。我國老齡產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展需要更為全面的政策和管理規(guī)范，老齡產(chǎn)業(yè)的準入、運營、退出各環(huán)節(jié)要建立起一套行之有效且管理靈活的管理體系和激勵機制。首先，要爭取對老齡產(chǎn)業(yè)管理國家層面的立法以及相關(guān)鼓勵、扶持和引導(dǎo)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體且可操作性強的政策法規(guī)和條例，對老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向、老齡市場規(guī)則、老齡產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準有具體的規(guī)定，使老齡產(chǎn)業(yè)的管理工作有法可依、有章可循；其次，要將老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體布局，制定其中長期發(fā)展規(guī)劃，對加快老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)、具體措施和組織領(lǐng)導(dǎo)做出頂層設(shè)計與規(guī)劃；最后要加強政策支持和引導(dǎo)，對于老齡產(chǎn)業(yè)在土地、規(guī)劃、融資、稅費、行業(yè)標(biāo)準及配套設(shè)施建設(shè)等方面加快建立一套完整的扶持機制和制度體系。

（三）加強對老年服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施的規(guī)范化管理。各級相關(guān)部門要進一步加強對老年服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范化管理，積極協(xié)調(diào)并配合城建、稅務(wù)、衛(wèi)生、工商、消防等部門共同開展對養(yǎng)老機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)管工作。同時，為了進一步提高老年服務(wù)機構(gòu)專業(yè)化服務(wù)水平和質(zhì)量，各級相關(guān)部門要加強對公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的培訓(xùn)，指導(dǎo)他們建立和完善管理工作責(zé)任制、民主管理制、重大事項報告制等管理制度以及一套科學(xué)、合理的評估機制，從而使養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理更加規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，促進老年服務(wù)機構(gòu)健康有序發(fā)展。

（四）重視隊伍建設(shè)，積極培養(yǎng)老齡產(chǎn)業(yè)管理人才。老齡產(chǎn)業(yè)管理工作不僅需要健全的管理體制和完善的制度規(guī)范，更需要熟悉國家老齡政策、法規(guī)以及老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、能從事老齡產(chǎn)業(yè)管理工作的復(fù)合型人才。在中國人口老齡化程度不斷加深的背景下，大力發(fā)展老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，這為老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，但老齡管理工作卻缺乏大量的高級管理人才。對此，要高度重視老齡產(chǎn)業(yè)管理部門的隊伍建設(shè)，積極培養(yǎng)兼具老齡工作理論和實踐的專業(yè)管理人才，構(gòu)建多層次的老齡產(chǎn)業(yè)管理人才體系?！?/p>

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