傅建淞

遼源市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，吉林遼源 136200

行政指導(dǎo)是我國現(xiàn)代行政管理的手段，當(dāng)前，在法治型、服務(wù)性的政府領(lǐng)導(dǎo)下，衛(wèi)生監(jiān)督更要求以人為本，使行政執(zhí)法從強(qiáng)制轉(zhuǎn)變到合作服的務(wù)行政。衛(wèi)生監(jiān)督部門已經(jīng)采用了柔和的行政指導(dǎo)，并且在這一過程中成效比較顯著[1]。

1 行政指導(dǎo)與衛(wèi)生監(jiān)督的概念及關(guān)系

行政指導(dǎo)是指行政主體在自己的權(quán)力范圍內(nèi)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會生活的要求，以國家的法律規(guī)章為根本，在行政相對方同意的前提下，采取一種有效地非強(qiáng)制性措施，它是為了實(shí)現(xiàn)一定目的的，并且是一種不會直接產(chǎn)生法律效果的行為。

衛(wèi)生監(jiān)督是國家授權(quán)衛(wèi)生部門對所在轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位對國家的衛(wèi)生法令、條例和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，對違反衛(wèi)生法規(guī)并造成危害人體健康的，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

衛(wèi)生監(jiān)督以法律為依據(jù)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，經(jīng)常運(yùn)用簡單、生硬的行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性法律手段來處理問題。很難讓人們所接受。而行政指導(dǎo)是柔性執(zhí)法體系的核心，它這種溫和、靈活的方式，和它方法的多樣性為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的強(qiáng)制性做到了很好的彌補(bǔ)的工作，行政相對方更容易接受，更容易感受到行政機(jī)關(guān)對人民健康利益的維護(hù)與保障，進(jìn)而積極配合行政機(jī)關(guān)的工作。行政指導(dǎo)使衛(wèi)生監(jiān)督的有效進(jìn)行提供了有力的保證，由此說來，衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法與行政指導(dǎo)具有一定的契合性[2]。

2 衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域中行政指導(dǎo)的分類

從不同的角度看，行政指導(dǎo)可以分為不同種類，當(dāng)前，我國行政學(xué)家根據(jù)行政指導(dǎo)的功能作用，把行政指導(dǎo)分為：規(guī)制性指導(dǎo)、助成性指導(dǎo)、調(diào)整性指導(dǎo)三大類。

2.1 規(guī)制性指導(dǎo)

是指為了保護(hù)公共利益不受侵害，盡量減少危害社會公共利益的事情發(fā)生，規(guī)制行政相對人，規(guī)范和制約其行為的行政指導(dǎo)。通常是屬于正式發(fā)動公權(quán)力規(guī)制之前一階段的行為。例如：日常生活中，在衛(wèi)生監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)相對人有輕微的違法行為，并未造成傷害時(shí)，衛(wèi)生行政部門可以不先予以處罰，根據(jù)其存在的問題，以衛(wèi)生監(jiān)督意見的形式告知相對人，對其提出具體的、相應(yīng)的指導(dǎo)建議或意見。目前，有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督部門利用這種行政指導(dǎo)方式，充分發(fā)揮其軟法的預(yù)防和抑制功能，有效的提高了綜合執(zhí)法和監(jiān)督管理的效果[3]。

2.2 助成性指導(dǎo)

是指為了相對人個人利益或事業(yè)得到很好的發(fā)展，是給相對人提供建議的行政指導(dǎo)，又稱作授益性行政指導(dǎo)。又稱作授益性行政指導(dǎo)。它不用于單純提供信息的行為，單純提供信息是為私人活動的便利而單純服務(wù)性的活動。助成性指導(dǎo)是為了實(shí)現(xiàn)已經(jīng)明確的目的。

2.3 調(diào)整性指導(dǎo)

是用來調(diào)整彼此對立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系，以此為目的的一種行政指導(dǎo)。也就是在行政機(jī)關(guān)做出處分之前，先以軟性訴求的方式對當(dāng)事人和利害關(guān)系人進(jìn)行協(xié)議。如就醫(yī)療糾紛醫(yī)患雙方利益平衡的指導(dǎo)。例如某男，39歲，在醫(yī)院被診出膽囊炎后進(jìn)行手術(shù)，手術(shù)后病人昏迷不醒，半年后死亡。病人家屬向醫(yī)院詢問情況，遠(yuǎn)方始終不對病人家屬做任何說明和解釋。病人家屬找到有關(guān)行政部門反映情況，并多次與醫(yī)院交涉，在行政部門的監(jiān)督下，醫(yī)院主動提出賠償，與病人家屬達(dá)成協(xié)議。

3 衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域中行政指導(dǎo)的實(shí)踐與積極作用

3.1 衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域中行政指導(dǎo)的實(shí)踐

行政指導(dǎo)被廣泛的應(yīng)用，要想得到更好的發(fā)揮，必須要注意以下幾個問題。

3.1.1 加強(qiáng)對衛(wèi)生行政指導(dǎo)的控制和監(jiān)督 行政權(quán)力天生就具有一種膨脹性，所以行政指導(dǎo)也不可避免的存在一些缺點(diǎn)和不足，在實(shí)踐應(yīng)用中產(chǎn)生負(fù)面影響。例如，某些行政指導(dǎo)行為不透明，暗箱操作；某些行政指導(dǎo)者動機(jī)不純，為達(dá)到行政的效果，利用手段逼迫相對人就范；甚至某些相對人為了不當(dāng)利益盲目服從行政指導(dǎo)，與行政指導(dǎo)之間存在著不正常的關(guān)系等，這些都會使衛(wèi)生行政產(chǎn)生大量的負(fù)面作用。而且衛(wèi)生行政指導(dǎo)缺乏法律監(jiān)督、規(guī)范，一旦觸及到行政相對人的利益，就很難明確責(zé)任，相對人要取得合理的賠償和救濟(jì)也很困難。因此要加強(qiáng)對衛(wèi)生行政指導(dǎo)的控制與監(jiān)督，制定和完善相關(guān)法律規(guī)范和政策，更有效的運(yùn)用行政指導(dǎo)[4]。

3.1.2 對一般輕微的違法問題進(jìn)行告誡指導(dǎo) 在行政處罰法中也明確指出過，對于一般違法行為，在沒有造成危害后果且及時(shí)改正，則不給予處罰，只是通過通知、對違法人進(jìn)行批評教育，并給出一段時(shí)間，讓他們在該時(shí)間范圍內(nèi)改正錯誤等一些方式進(jìn)行指導(dǎo)，使執(zhí)法與宣傳法律法規(guī)結(jié)合起來，有助于更好的使相對人的錯誤得到改正，真正體現(xiàn)政府職能。

3.1.3 發(fā)布各種信息指導(dǎo) 行政部門可以通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)等方渠道，與公眾搭建起溝通的平臺，做好衛(wèi)生科普、法律知識的宣傳工作。同時(shí)張貼通告，讓人們了解嚴(yán)重違法的行為相對人，對那些不合格的食品采用公開召回等方式，保障人們的知情權(quán)，更好的為公眾服務(wù)。

3.1.4 對行政處罰案件做好回訪工作 衛(wèi)生行政部門在對相對人處罰后，要主動去與被處罰者進(jìn)行聯(lián)系，多進(jìn)行走訪，以此來了解當(dāng)事人改正錯誤的情況，并讓相對人提出一些有關(guān)衛(wèi)生行政指導(dǎo)工作的建議，避免出現(xiàn)一罰了之所帶來的治標(biāo)不治而本的情況，這也是衛(wèi)生行政主體積極行政，對工作負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

3.2 衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域中行政指導(dǎo)的積極作用

3.2.1 對衛(wèi)生行政法律的補(bǔ)充和代替作用 由于法律的穩(wěn)定性以及立法的困難，在社會快速發(fā)展的今天，難免會出現(xiàn)法律滯后或缺失的現(xiàn)象，作為衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，不能因立法滯后對違法行為視而不見。行政服務(wù)就是要以公民的利益為根本，使公民的需求得到盡可能的滿足，保障公民的利益。所以衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)衛(wèi)生法律的精神、原則，針對實(shí)際情況，運(yùn)用各種手段、措施，充分發(fā)揮其對信息的揭露作用，盡量彌補(bǔ)法律上出現(xiàn)的漏洞。在無需采取強(qiáng)制手段或采用傳統(tǒng)的強(qiáng)制處罰容易引發(fā)矛盾激化時(shí)，采取緩和的行政指導(dǎo)的方式來規(guī)范相對人的行為，可以更好的實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的目的。

3.2.2 對輕微違法行為有一定的抑制作用 對于可能出現(xiàn)的，對社會公共利益和正常生活秩序有一定危害的行為，行政指導(dǎo)可以起到未雨綢繆的作用。在衛(wèi)生監(jiān)督部門執(zhí)法的過程中，對于食品生產(chǎn)、公共場所等地出現(xiàn)的危害公共衛(wèi)生的萌芽行為，可以通過勸告等行政指導(dǎo)措施加以抑制。

3.2.3 降低行政成本，提高監(jiān)管效能的作用 傳統(tǒng)的單純依靠行政檢查、處罰、強(qiáng)制等手段進(jìn)行的監(jiān)管，通常會因?yàn)橄鄬θ说囊种剖剐Ч粔蛲怀?。同時(shí)，強(qiáng)制行為還有許多的不足之處，例如，死板生硬、運(yùn)作起來費(fèi)用較高等問題。而行政指導(dǎo)作為一種現(xiàn)代化的服務(wù)理念，它已經(jīng)成為一種可以使效益達(dá)到最大化的管理方式。在這種柔和的管理方式下，可以很好地減輕相對人的抵觸情心理，使各種利益達(dá)到平衡，減少行政執(zhí)法所花費(fèi)的費(fèi)用，有利于衛(wèi)生監(jiān)督部門的工作更順利的開展。

4 結(jié)語

行政指導(dǎo)體現(xiàn)的是一種行政目標(biāo)的變遷，現(xiàn)代社會以服務(wù)理念為主，而行政指導(dǎo)正是對服務(wù)理念的一種很好詮釋，柔和執(zhí)法被更多人所接受，為社會發(fā)展提供了更為寬松的環(huán)境。在衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域，行政指導(dǎo)也正在發(fā)揮著巨大的作用。

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2012.

[2]楊芙蓉,孫正太,吳斌.柔性執(zhí)法在五小行業(yè)整治中的應(yīng)用[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2008(1)：42-44.

[3]蘇錫元.試論衛(wèi)生行政中的行政指導(dǎo)[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2004(3)：162-164.

[4]侯清芳.論行政指導(dǎo)在實(shí)踐中存在的問題及解決的對策[J].天府新論2003(1)：70-72.