南方周末記者 陳寧一 實(shí)習(xí)生 謝佳熹

2012年12月12日，四川南充市下中壩嘉陵江大橋建成通車，這座橋的啟動(dòng)資金正是來自2009年四川發(fā)行的首期地方債。CFP?圖

◤經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)額度才能發(fā)行的地方債，曾被寄望成為一條將地方龐大債務(wù)引向市場(chǎng)的陽光通道。

◤在中國開始發(fā)放地方債以來的四年里，四川始終都是冠軍。其中最大的投向，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

南方周末記者 陳寧一

南方周末實(shí)習(xí)生 謝佳熹

發(fā)自成都

在中國開始發(fā)放地方債以來的四年里，四川始終都是冠軍。

根據(jù)四川省財(cái)政廳提供給南方周末記者的數(shù)據(jù)，從2009年至2012年，四川省分別發(fā)行地方債180億元、180億元、135億元、135億元，連續(xù)領(lǐng)跑全國。

“準(zhǔn)國債”融資630億

2009年首期發(fā)行的四川地方債被稱作“09四川01”，發(fā)行量90億元，投標(biāo)量134.4億元，認(rèn)購倍數(shù)1.49倍。

這一年是中國第一次正式發(fā)行地方債。

地方債是指地方政府發(fā)行的公債，通常是地方政府籌集資金的一項(xiàng)重要融資手段，全世界53個(gè)主要國家中，有37個(gè)允許地方政府舉債。

但在中國，這一直是個(gè)禁區(qū)（除了1998年亞洲金融危機(jī)后，曾經(jīng)試過一次國債轉(zhuǎn)貸——中央發(fā)了1000億國債，由商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給地方政府使用）。直到2009年，國務(wù)院首次同意發(fā)行地方債，并在當(dāng)年給出了2000億的額度。

彼時(shí)，地方債的出現(xiàn)，被認(rèn)為是地方債務(wù)走向市場(chǎng)的一條陽光通道。因?yàn)?，與變相發(fā)債不同的是，地方債有一整套流程，要經(jīng)過發(fā)債方、保薦方、擔(dān)保方、評(píng)級(jí)方等不同的主體，在市場(chǎng)上公開發(fā)行，債務(wù)列入地方預(yù)算。更重要的是，地方債并不是想發(fā)就能發(fā)，市場(chǎng)上得有人買才行。

而且，當(dāng)時(shí)地方政府仍然沒有自行發(fā)債的權(quán)利，只能在財(cái)政部核定的額度范圍內(nèi)，由中央代理發(fā)行，直到2011年國務(wù)院才允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展自行發(fā)債試點(diǎn)。

四川省財(cái)政廳向南方周末記者介紹，每年初，財(cái)政部會(huì)核定四川的額度，四川根據(jù)這一額度編制預(yù)算方案報(bào)省人大。當(dāng)人大批準(zhǔn)了方案，四川編制好發(fā)行計(jì)劃，便可申請(qǐng)財(cái)政部代理發(fā)行。隨后，債券進(jìn)入人民銀行的招投標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行招標(biāo)。

地方債被稱為“準(zhǔn)國債”，競(jìng)標(biāo)者主要根據(jù)同期國債利率作參考報(bào)價(jià)。由于各省經(jīng)濟(jì)狀況和項(xiàng)目不一，債券利率不同。但幾年下來，收益都不高。

以財(cái)政部發(fā)行2009年記賬式（一期）國債為例，期限7年，經(jīng)投標(biāo)確定的票面年利率為2.76%。四川省首批地方債票面期限三年，年利率為1.65%。

一名債券分析師介紹，購買地方債的多是銀行，因?yàn)橛芰Σ桓撸渌顿Y機(jī)構(gòu)和個(gè)人購買很少。

不過，近幾年也從未聽說過地方債發(fā)行不出去的情況。只有2011年曾經(jīng)發(fā)生過一個(gè)小插曲，由于市場(chǎng)上資金緊張，財(cái)政部曾將部分地方的發(fā)債時(shí)間推遲了近一個(gè)月。

就在這樣的波瀾不驚中，四川通過連續(xù)蟬聯(lián)地方債冠軍，完成了630億的融資計(jì)劃，

地方債用來干什么

四川為什么能拿到如此多的額度？

《關(guān)于四川省2009年財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告》曾披露，四川省2009年地方債能獨(dú)占鰲頭是財(cái)政部根據(jù)地方綜合情況“并特別考慮我省地震災(zāi)后重建因素”而作出的決定。

正是這一因素，為四川省在此后兩年繼續(xù)領(lǐng)先全國發(fā)債做了鋪墊。

這些地方債用來干什么？

國務(wù)院《關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》規(guī)定，“限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會(huì)投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出”。

這被普遍解讀為，基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)是最重要的流向。

四川省財(cái)政廳提供給南方周末記者的數(shù)據(jù)佐證了這一投向：在四川這四年的630億地方債中，地震災(zāi)后重建項(xiàng)目投入88億元，保障房等民生項(xiàng)目投入252億元，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入則共有290億元。

對(duì)四川來說，這些地方債資金被當(dāng)作杠桿。時(shí)任四川省常務(wù)副省長(zhǎng)魏宏曾公開表示，“省本級(jí)將委托四川發(fā)展控股有限責(zé)任公司組織項(xiàng)目實(shí)施，通過其融資平臺(tái)吸引銀行信貸和社會(huì)資金投入，從而放大債券資金的乘數(shù)效應(yīng)?！?/p>

2009年，四川省級(jí)的90億元地方債資金實(shí)現(xiàn)放大，規(guī)模做到了270億元以上。

魏宏提出的方法被拷貝。四川省自貢市，2009年獲得地方債券轉(zhuǎn)貸資金2.1億元后，全部委托市國投公司組織實(shí)施，資金規(guī)模達(dá)到了10億元。

不過，原本主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方債，資金用途隨著國務(wù)院的規(guī)定而在2012年發(fā)生了變化。

這年，四川省政府債券安排給省本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金規(guī)模大幅降低，僅15億元，而轉(zhuǎn)貸市州、擴(kuò)權(quán)縣市的資金規(guī)模達(dá)到120億元。四川省財(cái)政廳公開信息顯示，資金的使用也向保障性安居工程傾斜。

還債壓力

四年之后，還債的壓力漸漸逼近。目前，四川已償還2009年180億元地方債。

2012年5月，四川迎來首個(gè)地方債還款期。

四川省財(cái)政廳公開資料顯示，從2011年開始，省財(cái)政就對(duì)市縣還款準(zhǔn)備情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截至2012年3月，全省所有市（州）及擴(kuò)權(quán)縣都已經(jīng)明確了2009年債券的還款來源。

“從2011年下半年開始，我們就開始籌集償債資金，已全部籌齊?！钡玛柺胸?cái)政局局長(zhǎng)劉龍春接受媒體采訪時(shí)介紹，德陽市2012年5月需還本付息6.69億元，德陽市、縣兩級(jí)財(cái)政通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，從公共財(cái)政預(yù)算中安排了2.3億元，基金預(yù)算安排3.5億元，其余的則從償債準(zhǔn)備金中提取。

從2005年開始，為了應(yīng)對(duì)規(guī)模越來越大的地方債務(wù)，四川建立了省級(jí)償債準(zhǔn)備金制度，要求按照當(dāng)期政府性債務(wù)余額的一定比例設(shè)立。兩年后，這一制度擴(kuò)大到市與縣。到目前為止，這一準(zhǔn)備金的規(guī)模已達(dá)到100億。

按目前同期國債利率測(cè)算，預(yù)計(jì)今后三年，四川省每年需支付地方政府債券利息4.02億元；2016年至2017年每年需支付利息2.12億元，2015年、2017年各需償還本金67.5億元，本息合計(jì)151.3億元。

這些地方債中，四川省本級(jí)的地方債，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目的還本付息由四川省發(fā)改委協(xié)調(diào)“四川發(fā)展”組織項(xiàng)目業(yè)主籌集資金來源，社會(huì)公共服務(wù)類項(xiàng)目由省財(cái)政籌集還本付息資金。

省級(jí)以下主要通過地方財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)；從公共財(cái)政預(yù)算中安排部分資金，此外基金預(yù)算和償債準(zhǔn)備金中還將提取剩余部分。

這也是各地地方債通行的還款來源。

不過，作為主要還款來源之一的預(yù)算收入，其實(shí)高度依賴于土地出讓金。比如，2011年成都一般預(yù)算收入中，土地出讓金占比高達(dá)46%。

這一主要還款來源正在萎縮。來自中原地產(chǎn)的數(shù)據(jù)顯示，2010年成都市住宅類與商業(yè)類土地出讓金為510億元，2011年則為362億元，預(yù)估流失148億元。

這是地方政府普遍面臨的窘境。于是，在一些地方，“借新還舊”成為新的地方債還款方式。

比如，2012年甘肅省獲準(zhǔn)發(fā)行的70億元地方債中，有55億元用于償還到期的2009年地方政府債券本金。云南省的98億債券資金，則安排了84億用于償還2009年地方政府債券到期本金。

目前，地方債尚未出現(xiàn)一例違約情況。而四川省財(cái)政廳給南方周末記者的回復(fù)稱，“如個(gè)別市縣無法按時(shí)足額還款，省財(cái)政也將足額向財(cái)政部還款，并按照債券轉(zhuǎn)貸協(xié)議在辦理年度財(cái)政結(jié)算時(shí)予以扣收?！?/p>

一位知情人士則告訴南方周末記者，“哪怕省里不行了，也有中央財(cái)政兜底”。

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自行發(fā)債沖動(dòng)

四年第一，四川并不滿足。他們的新目標(biāo)是自行發(fā)債——2011年3月，四川省財(cái)政廳國庫處已經(jīng)成立了相關(guān)科室，從具體操作層面為自行發(fā)債做準(zhǔn)備。

自行發(fā)債，而不是由財(cái)政部代理發(fā)行，給予地方的自主權(quán)顯然大大增加。

《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》規(guī)定，自行發(fā)債是指試點(diǎn)省（市）在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機(jī)制。

2011年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市進(jìn)行了試點(diǎn)。

不過，當(dāng)年的第一單便引發(fā)爭(zhēng)議。上海地方債的發(fā)行利率，低于二級(jí)市場(chǎng)上同期國債利率，也不及同期定期存款利率，引發(fā)爭(zhēng)議。

“這么低的利率還有資金追捧，顯然沖的不只是票面利率，而是為了與地方政府建立特殊關(guān)系?！币晃粋芯繂T告訴南方周末記者，“也不排除有承銷商為了以后繼續(xù)合作而壓低價(jià)格?！?/p>

這顯然不是空穴來風(fēng)。上海市財(cái)政局此前公布的《2011年上海市政府債券招標(biāo)發(fā)行和考核規(guī)則》明確，將承銷商在此次發(fā)債中的表現(xiàn)，作為以后年度上海組建市政府債券承銷團(tuán)的重要依據(jù)。

不僅是上海，廣東和浙江披露的承銷商考核規(guī)則，也做出了類似的規(guī)定。

給予地方自行發(fā)債的權(quán)力，引發(fā)了外界的許多擔(dān)憂。

擔(dān)憂的理由是，地方融資管理運(yùn)作不規(guī)范，政府財(cái)務(wù)不透明，很可能為借債和償債帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

這樣的案例在四川不是沒有發(fā)生過。2002年5月23日，財(cái)政部監(jiān)察局發(fā)文到四川省政府，要求嚴(yán)肅處理成都市青羊區(qū)政府違規(guī)發(fā)放地方政府債券37557萬元的問題。

該文件透露，青羊區(qū)1992至1997年共發(fā)行地方政府債券2.43億元，期限為2至3年，利率有的高達(dá)22%，最低的為6.84%；而為兌付前期債券，該區(qū)在1998至2001年10月又繼續(xù)向社會(huì)發(fā)行1.32億元地方政府債券。

這些資金幾乎都流向該區(qū)招商引資的企業(yè)。2001年，財(cái)政局在“一般預(yù)算支出－企業(yè)挖潛改造支出”中列支3376萬元，用于兌付債券本息。根據(jù)公開報(bào)道，當(dāng)年青羊地方財(cái)政總收入僅為3.21億元，其中還包括2001年10月發(fā)行的500萬元債券。

地方自主發(fā)債，看起來依然是一個(gè)危險(xiǎn)的話題。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任賀鏗就曾公開表示，不主張地方自主發(fā)債：現(xiàn)在的體制、機(jī)制擺在那，地方政府的借債沖動(dòng)很大，一旦讓地方政府發(fā)債，投資沖動(dòng)更難以控制。

2012年的最后一個(gè)下午，財(cái)政部、國家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，再次強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行規(guī)范。