龔昌棟，項(xiàng)炳義

（浙江省溫州市水利局，325000，溫州）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，飲用水水源保護(hù)行政管理工作難度不斷提高。在行政執(zhí)法體制上單獨(dú)專業(yè)化執(zhí)法體制和聯(lián)合執(zhí)法體制，已不能滿足飲用水水源保護(hù)行政管理的需求。因此積極探索珊溪水利樞紐水源保護(hù)行政執(zhí)法體制，構(gòu)建適合實(shí)際情況的執(zhí)法體制，對(duì)提升政府依法行政能力,貫徹最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)溫州社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展具有重要意義。

一、珊溪水利樞紐及水源保護(hù)基本情況

1.珊溪水利樞紐概況

珊溪水利樞紐工程位于飛云江干流中游河段，是國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。珊溪水利樞紐工程由珊溪水庫(kù)工程和趙山渡引水工程組成，工程總投資38.8億元。珊溪水庫(kù)工程總庫(kù)容18.24億 m3，設(shè)計(jì)年供水量7.3億m3，承擔(dān)著溫州市區(qū)、瑞安、平陽(yáng)、蒼南、洞頭、文成等地500萬(wàn)人生活和生產(chǎn)供水重任，被溫州人民譽(yù)為 “大水缸”。珊溪水利樞紐工程庫(kù)區(qū)涉及溫州瑞安市、文成縣、泰順縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)518個(gè)行政村，共有51.3萬(wàn)人口，流域共有16條一級(jí)入庫(kù)支流和100多條入庫(kù)河道。

2.珊溪水利樞紐水源保護(hù)工作基本情況

近年，珊溪水庫(kù)水質(zhì)呈下降趨勢(shì)，水體富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)不斷加劇，致使連續(xù)3年出現(xiàn)藻類異常增殖現(xiàn)象。為了確保溫州人民的飲水安全，溫州市委、市政府高度重視珊溪水利樞紐水源保護(hù)工作，以治理水域污染、保護(hù)水域環(huán)境，作為貫徹實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度的重要舉措，大力實(shí)施水源地保護(hù)綜合整治工作。

二、珊溪水源保護(hù)專業(yè)單獨(dú)行政執(zhí)法體制及存在問題

1.專業(yè)單獨(dú)行政執(zhí)法體制情況

在珊溪水庫(kù)蓄水之后，實(shí)施屬地聯(lián)合執(zhí)法之前這段時(shí)間，珊溪庫(kù)區(qū)水源保護(hù)行政執(zhí)法體制為專業(yè)單獨(dú)行政執(zhí)法體制。由于珊溪庫(kù)區(qū)范圍涉及瑞安市、文成縣、泰順縣兩縣一市，水源保護(hù)行政執(zhí)法又涉及水利、漁政、海事、交通、環(huán)保、國(guó)土、城建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等20多個(gè)部門。平時(shí)行政執(zhí)法工作都由各執(zhí)法主體按各自職責(zé)進(jìn)行行政管理活動(dòng)。

2.存在問題

一是權(quán)力分割與管理分治。珊溪水源保護(hù)跨越多個(gè)行政區(qū)域，水資源利用和保護(hù)的整體性被切割。市級(jí)及屬地政府相關(guān)部門都行使部分管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，眾多主體分而治之，主體間互不通氣，互不隸屬，各自為政，管理保護(hù)系統(tǒng)在整體上缺乏一致性和協(xié)調(diào)性。二是執(zhí)法主體多元多級(jí)，執(zhí)法隊(duì)伍分散，缺乏合力。庫(kù)區(qū)整個(gè)執(zhí)法系統(tǒng)中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多且又分層分級(jí)，庫(kù)區(qū)分布和配置的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員雖為數(shù)不少，但對(duì)于水源保護(hù)執(zhí)法重點(diǎn)不突出，執(zhí)法合力闕失。三是執(zhí)法力度小，執(zhí)法模式和手段不適應(yīng)水源保護(hù)的要求。四是執(zhí)法層次多，執(zhí)法重心未能下移。執(zhí)法體制兩元多級(jí)，大量執(zhí)法資源未能充實(shí)到水源保護(hù)行政執(zhí)法第一線，形成大片執(zhí)法空白地帶，不能有效威懾和阻滯相對(duì)人的違法行為。

三、珊溪水源保護(hù)屬地聯(lián)合執(zhí)法體制及存在問題

1.珊溪水源保護(hù)屬地聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)新形式及成效

溫州市委、市政府高度重視珊溪水源保護(hù)行政執(zhí)法和管理工作，于2012年5月發(fā)布《關(guān)于大力開展珊溪水利樞紐水源地人口統(tǒng)籌集聚和水源保護(hù)工程建設(shè)的實(shí)施意見》，決定成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加大對(duì)珊溪水源保護(hù)執(zhí)法和管理力度，屬地聯(lián)合執(zhí)法堅(jiān)持“屬地負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理、集中辦公、聯(lián)合執(zhí)法、雙重領(lǐng)導(dǎo)”的原則，整合涉水涉庫(kù)各職能部門執(zhí)法力量，實(shí)行集中統(tǒng)一管理，建立一支精簡(jiǎn)高效的屬地聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，常駐庫(kù)區(qū)一線，開展日常執(zhí)法管理，保障執(zhí)法工作有序且長(zhǎng)效開展。

溫州市成立珊溪水源保護(hù)屬地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，隊(duì)員由水利、海洋與漁業(yè)、港航、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安、海事和庫(kù)區(qū)縣（市）等部門（單位）派人組成。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)開展珊溪（趙山渡）水庫(kù)的日常聯(lián)合巡查執(zhí)法工作，各職能部門根據(jù)各自執(zhí)法職能，負(fù)責(zé)對(duì)珊溪（趙山渡）庫(kù)區(qū)涉及漁業(yè)、水污染、水利、水上交通、畜禽養(yǎng)殖等違法行為進(jìn)行查處。

珊溪水源保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法體制解決各職能部門職責(zé)不清、多頭管理、加大執(zhí)法強(qiáng)度等問題，有效解決有關(guān)部門存在的人員配備不足與執(zhí)法任務(wù)繁重的矛盾。同時(shí)聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢(shì)大，形成強(qiáng)大的高壓態(tài)勢(shì)，給執(zhí)法對(duì)象以巨大威懾力，自開展聯(lián)合執(zhí)法以來，深化“一線工作法”，推行“水上工作法”“夜間工作法”，根據(jù)珊溪庫(kù)區(qū)復(fù)雜的非法捕撈等違法行為，審時(shí)度勢(shì)，有針對(duì)性開展巡查執(zhí)法活動(dòng)。組織夜間大規(guī)模突擊執(zhí)法行動(dòng)148次。聯(lián)合執(zhí)法開展以來共計(jì)出動(dòng)6 012人次，有效地控制了各類水源保護(hù)違法行為。

2.屬地聯(lián)合執(zhí)法體制存在問題

聯(lián)合執(zhí)法體制解決了各職能部門職責(zé)不清、多頭管理等問題，但從長(zhǎng)效管理和依法行政的角度來看，聯(lián)合執(zhí)法存在以下弊端。

（1）聯(lián)合執(zhí)法的合法性值得商榷。聯(lián)合執(zhí)法短期內(nèi)整治效果明顯，但存在著越權(quán)執(zhí)法的性質(zhì)。一是聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍不能成為法律執(zhí)行的主體。諸多法律條款都規(guī)定法律的執(zhí)行權(quán)在某一部門，卻沒有任何條款規(guī)定其執(zhí)行權(quán)在聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。二是眾多法律部門的工作人員參與到某一件行政行為中，除了與之相關(guān)的法律部門的工作人員外，其余人員無(wú)論作為還是不作為，都參與了這一行政行為，這實(shí)際上是程序違法。

（2）執(zhí)法主體和權(quán)責(zé)不清。珊溪水利樞紐屬地聯(lián)合執(zhí)法是通過市委、市政府發(fā)文的形式統(tǒng)一行動(dòng)。在聯(lián)合執(zhí)法過程中容易忽視各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的分工、權(quán)限和責(zé)任。一些執(zhí)法主體部門認(rèn)為已經(jīng)派員參加聯(lián)合執(zhí)法，應(yīng)該由聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，將法律規(guī)定的職責(zé)推給了聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，造成執(zhí)法主體和權(quán)責(zé)不清。

（3）長(zhǎng)效管理機(jī)制難以形成，聯(lián)合執(zhí)法采取“運(yùn)動(dòng)式”，大張旗鼓地進(jìn)行集中整治，目的是提高威懾力，加大執(zhí)法力度。常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法沒有有效的組織機(jī)構(gòu)保障、監(jiān)督激勵(lì)保障、法律依據(jù)保障、執(zhí)法人員保障等。

（4）聯(lián)合執(zhí)法人員管理機(jī)制不夠完善。一是執(zhí)法隊(duì)員工資、考核等都還在原單位，難以健全考核監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制；二是聯(lián)合執(zhí)法工作艱辛，特別是夜間執(zhí)法，十分勞累，壓力大、風(fēng)險(xiǎn)高，同時(shí)隊(duì)員長(zhǎng)久不在單位，擔(dān)心年終考核評(píng)優(yōu)等問題，思想不夠穩(wěn)定；三是某些聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)員未按要求到位，部分到位的執(zhí)法隊(duì)員并沒有完全脫崗參與聯(lián)合執(zhí)法，影響了珊溪水源保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法的有序進(jìn)行。

四、探索珊溪水利樞紐水源保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制

1.珊溪水源保護(hù)實(shí)行綜合執(zhí)法體制必要性

（1）水源保護(hù)的整體性要求

長(zhǎng)期以來，珊溪水源保護(hù)行政執(zhí)法管理仍然停留在各自為政、自成一體、孤軍作戰(zhàn)的階段，缺乏宏觀上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，水源保護(hù)行政管理的綜合效應(yīng)和整體效應(yīng)未能得到充分發(fā)揮。如管理體制不合理、管理方法不科學(xué)、管理手段不先進(jìn)等。通過實(shí)行綜合執(zhí)法，可產(chǎn)生新的、不同于專業(yè)執(zhí)法的新作用，以解決錯(cuò)綜復(fù)雜的水源保護(hù)管理工作。

（2）提高執(zhí)法效率的要求

在當(dāng)前的執(zhí)法體制下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)多，職能交叉重疊，統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理比較難，缺乏橫向聯(lián)系與互通，沒有充分發(fā)揮好各職能部門的協(xié)同作用和基層政權(quán)的推動(dòng)作用。一些部門受利益的驅(qū)使，存在有利爭(zhēng)著罰、無(wú)利都不管、重權(quán)輕責(zé)、推諉搪塞，執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不清、相互掣肘的現(xiàn)象，水源保護(hù)行政管理工作一直處在于低效率狀態(tài)。建立綜合執(zhí)法體制，在于打破 “條塊分割”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的行政資源整合，規(guī)范行政執(zhí)法，降低執(zhí)法成本，提高行政效率。

（3）水源保護(hù)長(zhǎng)效管理的要求

綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)一經(jīng)成立，是一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法的主體、權(quán)力和職責(zé)相對(duì)固定，人員、設(shè)備、規(guī)章制度比較完善，即對(duì)水源保護(hù)的行政執(zhí)法管理是長(zhǎng)期的，而非追求短期效應(yīng)。因此建立綜合執(zhí)法體制，合理設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可以促進(jìn)水源保護(hù)有效開展。

（4）依法行政的要求

依法行政是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。建立一支水源保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，在水源保護(hù)中集中有效地進(jìn)行依法管理、依法行政。這種改革和創(chuàng)新，不僅可以解決水源保護(hù)中執(zhí)法體制不順的問題，還可以大大提高水源保護(hù)水平，在管理中達(dá)到執(zhí)法與服務(wù)的統(tǒng)一。

（5）最嚴(yán)格水資源管理制度的要求

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，解決目前日益復(fù)雜的水源保護(hù)問題，實(shí)現(xiàn)水資源高效利用和有效保護(hù)，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。因此進(jìn)一步改革水源保護(hù)執(zhí)法體制，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力、運(yùn)作高效的珊溪水源保護(hù)綜合執(zhí)法長(zhǎng)效管理機(jī)制，將有力推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度貫徹落實(shí)，促進(jìn)水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2.綜合執(zhí)法體制的可行性分析

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，就可以相對(duì)集中行使水源保護(hù)相關(guān)行政罰權(quán)。國(guó)務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）等文件。這些規(guī)定為綜合執(zhí)法體制指明了方向。

構(gòu)建綜合執(zhí)法體制，是基于現(xiàn)代行政管理的復(fù)雜化和執(zhí)法主體多元化，為提高行政管理水平，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，借鑒新加坡、香港等國(guó)家和地區(qū)的行政執(zhí)法模式，結(jié)合我國(guó)在城市管理上已廣泛開展的比較成熟的綜合執(zhí)法體制，在珊溪庫(kù)區(qū)圍繞水源保護(hù)變革現(xiàn)有執(zhí)法體制，將整合后的行政執(zhí)法權(quán)交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，可以使執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)更加明確，提高和增強(qiáng)執(zhí)法效率與效果。因此，在珊溪建立水源保護(hù)管理綜合執(zhí)法體制是切實(shí)可行的。

3.建立珊溪水源保護(hù)綜合執(zhí)法體制的設(shè)想

（1）基本原則

一是職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。結(jié)合珊溪水源保護(hù)行政管理實(shí)際，將由各行政主管部門的行政處罰、監(jiān)督檢查等執(zhí)法職能相對(duì)集中起來，統(tǒng)一由綜合執(zhí)法隊(duì)伍行使，做到職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。二是精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效原則。建立一支珊溪水源保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一履行執(zhí)法職能，統(tǒng)一對(duì)外執(zhí)法，增強(qiáng)管理能力，提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員素質(zhì)化、專職化和專業(yè)化。

（2）組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)范圍

在現(xiàn)有行政處罰權(quán)相對(duì)集中的溫州市城市管理與行政執(zhí)法局的基礎(chǔ)上，設(shè)立其下屬單位珊溪水源保護(hù)分局，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后，開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，統(tǒng)一履行珊溪水源保護(hù)行政管理工作。根據(jù)飲用水水源實(shí)際情況，珊溪分局行使珊溪水源一、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、海洋與漁業(yè)、旅游、交通運(yùn)輸、海事、港航、住建、國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)、衛(wèi)生等行政機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)違法違規(guī)行為的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制職能。

（3）隊(duì)伍建設(shè)

現(xiàn)分布在水源保護(hù)一線執(zhí)法人員 （有關(guān)部門按執(zhí)法區(qū)域面積比例計(jì)劃）約為74人，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配置根據(jù)精簡(jiǎn)高效的原則，建議編制人數(shù)為40人，按程序報(bào)批后，從珊溪水源保護(hù)現(xiàn)有執(zhí)法部門的執(zhí)法人員中選拔。為加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，建立健全日常管理的各項(xiàng)規(guī)章制度和工作規(guī)范，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法目標(biāo)管理責(zé)任制、評(píng)議考核制和執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究制度，提高執(zhí)法人員依法行政能力。

總之，理順珊溪飲用水水源保護(hù)行政執(zhí)法體制，構(gòu)建綜合執(zhí)法體制，設(shè)立專門的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換執(zhí)法模式，更新執(zhí)法方式，明確執(zhí)法責(zé)任，滿足最嚴(yán)格的水資源管理制度要求，使珊溪水源保護(hù)的行政執(zhí)法能力得以大力提升，確保飲用水水源安全。

[1]熊文釗.城管論衡：綜合行政執(zhí)法體制研究[M].北京：法律出版社，2012.

[2]楊書文.中國(guó)政府與政治研究系列：中國(guó)城市管理綜合執(zhí)法體制研究[M].天津：天津人民出版社，2009.

[3]姜明安.行政執(zhí)法研究——憲政論叢[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[4]吳衛(wèi)東.綜合執(zhí)法體制的構(gòu)建與依法行政能力建設(shè)[J].荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（9）.

[5]向天華.胡太榮.改革和完善行政執(zhí)法體制 全面推進(jìn)依法行政[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2001（1）.