陳楚珍，廖霞林

（1.湖北省水利廳，430071，武漢；2.中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，430063，武漢）

一、湖北省農(nóng)村飲水安全長效機制建設(shè)的成效與做法

2005年以來，湖北省實施歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，投入100多億元，建成集中供水工程8 500多處，累計解決了2 200多萬農(nóng)村人口的飲水不安全問題，使全省農(nóng)村飲水安全普及率達到76%以上。湖北省在實施農(nóng)村飲水安全工程過程中，認真吸取過去“一年建、兩年壞、再過兩年要重來”的經(jīng)驗教訓，堅持把“建得成、管得好、用得起、長受益”貫穿于工程的規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)和運營管理的全過程，特別是近兩年在構(gòu)建“收支有盈余、運行可持續(xù)、供出水合格、用水人滿意”的農(nóng)村飲水安全長效機制方面，采取了許多行之有效的措施，取得了實實在在的成效。

1.抓城鄉(xiāng)一體化供水，以城市供水促長效

預(yù)計到“十二五”末，湖北省通過將城市的供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸，或者新建城鄉(xiāng)一體化的供水工程，解決的農(nóng)村飲水不安全問題人口將達到900多萬，約占“十一五”“十二五”解決農(nóng)村飲水不安全問題人口總數(shù)的30%。為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體供水的發(fā)展需要，武漢、鄂州、隨州、潛江等地，對城鄉(xiāng)供水實行了統(tǒng)一管理。

2.抓農(nóng)村規(guī)?；┧砸?guī)模效益促長效

一是著力發(fā)展“千噸萬人”以上規(guī)模的供水工程。“十一五”時期，湖北省興建“千噸萬人”以上的農(nóng)村水廠805處，供1 285.59萬人，占集中式供水總?cè)丝诘?7%?！笆濉睍r期，湖北省規(guī)劃新建“千噸萬人”以上規(guī)模的農(nóng)村水廠180處，供水616萬人，比“十一五”時期的工程規(guī)模提高了1倍。同時，還將對已建農(nóng)村水廠進行擴建、聯(lián)網(wǎng)、并網(wǎng)和管網(wǎng)延伸，不斷擴大已建工程的供水規(guī)模。二是建立集團式供水公司，對農(nóng)村水廠實施統(tǒng)一管理，統(tǒng)一經(jīng)營，形成規(guī)模效益，全省已有建始、羅田、赤壁、松滋等20多個縣（市、區(qū)）成立了縣級供水總站（公司）。

3.抓兩部制水價應(yīng)用，以合理收費促長效

要求按照“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔”原則，適當兼顧用水戶的承受能力合理定價，聯(lián)村及以上的供水工程實行政府定價，單村供水工程實行協(xié)議價。湖北省實施兩部制水價的縣市有54個，占縣市總數(shù)的53%。執(zhí)行兩部制水價的工程有3 400多處，占工程總數(shù)的40%。基本水價為每戶每月一般為3～10元 （包用 2～8 m3）， 計量水價一般為 0.5～2.2元/m3。生產(chǎn)經(jīng)營及其他用水都執(zhí)行單純的計量水價，價格為0.8～2.5元/m3。150處工程的綜合平均水價為1.41元/m3。現(xiàn)在農(nóng)村居民人均月用水1.6m3，人均每月支付水費2.2元，每戶年支付水費100多元，農(nóng)民是可以承受的。

4.抓扶持性政策落實，以成本降低促長效

根據(jù)中央有關(guān)文件精神，2011年，湖北省農(nóng)村供水用電價格由執(zhí)行一般工業(yè)電價（0.9元/kWh）調(diào)整到執(zhí)行居民生活電價 （0.586元/kWh），同時免征水資源費。2012年，湖北省貫徹落實財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)運營稅收政策的通知》精神，減免了農(nóng)村供水運營的各種稅收，包括契稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅和所得稅。據(jù)初步調(diào)查，電價優(yōu)惠、水資源費減免和稅收減免三項政策，已使全省農(nóng)村飲水工程的平均年供水成本降幅達21%,每噸水年供水成本降低約0.36元/m3。其中，電價優(yōu)惠政策降低0.14元/m3，水資源費減免政策0.06元/m3，稅收減免政策降低0.16元/m3。此外，武漢、潛江等市縣還落實了財政補貼政策。

5.抓水源水質(zhì)安全保障，以飲放心水促長效

一是把好水源選擇關(guān)。盡可能選擇水量充足、水質(zhì)好的大中型水庫、大江大河、山泉作為供水水源，同時做好水源區(qū)保護。二是強化水質(zhì)消毒設(shè)施的建設(shè)與使用管理。據(jù)省愛衛(wèi)辦水質(zhì)監(jiān)測報告反映，飲用合格出廠水的人口比例，2009年不足60%，2011年為66.83%，2012年提高到69%，說明水質(zhì)處理消毒工作逐年加強。三是做好水質(zhì)檢測（監(jiān)測）工作。通過環(huán)保、衛(wèi)生部門適時監(jiān)測水源水質(zhì)和供水水質(zhì)，使農(nóng)村供水水質(zhì)達到國家規(guī)定的要求。同時，有條件的水廠建立水質(zhì)化驗室，縣級建立水質(zhì)檢測中心，對水質(zhì)進行自檢和抽檢。

6.抓供水信息系統(tǒng)建設(shè)，以科學管理促長效

在積極推進農(nóng)村水廠供水信息管理系統(tǒng)建設(shè)的同時，開發(fā)建設(shè)湖北省農(nóng)村飲水安全工程信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)以湖北水利（防汛）計算機網(wǎng)絡(luò)為傳輸平臺，應(yīng)用面向省、市州、縣三級水行政主管部門以及水廠，可及時了解全省農(nóng)村飲水安全工程基本信息和部分水廠的供水水量、水壓、水質(zhì)等在線適時監(jiān)測信息。

7.抓體制機制建設(shè)，以規(guī)范管理促長效

一是抓監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)。全省已有咸寧、荊州、黃岡、潛江等9個市（州），以及黃梅、監(jiān)利、曾都、建始、赤壁等66個縣（市、區(qū)）的水行政主管部門，成立了正式的農(nóng)村飲水安全專管機構(gòu)，約占市、縣總數(shù)的65%。二是抓監(jiān)管制度建設(shè)。湖北省于2009年著手研究起草 《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》，該辦法已于2013年6月經(jīng)省政府常務(wù)會議審議通過，以省政府令出臺。三是抓經(jīng)營機制建設(shè)。做到每個水廠必須有人管事，有制度管人。

二、湖北農(nóng)村飲水安全工程長效運行存在的主要問題及原因

為了推進農(nóng)村飲水安全長效機制建設(shè)，2012年，湖北省組織開展了農(nóng)村飲水安全“回頭看”活動，對2005年以來所建農(nóng)村飲水安全工程存在的問題進行了一次全面調(diào)查，并選取具有代表性的150處典型工程，對其經(jīng)營狀況進行調(diào)查。從調(diào)查情況看，湖北農(nóng)村飲水安全長效機制建設(shè)還存在一些亟待研究和解決的問題。

1.單村水廠數(shù)量眾多，工程規(guī)模過小，管理極不規(guī)范

2005年以來，湖北省新建單村水廠5 900多處，總供水380多萬人，每年平均供水640多人。這些小水廠基本上由村集體采取委托、承包、拍賣、租賃等方式，交給個人管理甚至無人管理，管理不規(guī)范，維護不及時，加之小工程的水質(zhì)消毒設(shè)施不完善或不按規(guī)定使用，水源水量、水質(zhì)保障也較差，長效運行非常困難。

2.農(nóng)村水廠供水量過少,設(shè)計效益難以充分發(fā)揮

調(diào)查表明，目前農(nóng)村供水工程的實際供水量依然偏小，設(shè)計效益只發(fā)揮了67%。分析其原因：一是工程是按照農(nóng)村戶籍人口設(shè)計的，而實際上目前農(nóng)村大約有20%～30%的人在外打工；二是受經(jīng)濟條件的限制和生活習慣的影響，多數(shù)農(nóng)戶還沒有室內(nèi)廁所，洗菜洗衣用壓把井或塘堰溝渠的水，只是做飯和飲用時使用安全水；三是水廠設(shè)計時預(yù)留有一定的發(fā)展空間。

3.農(nóng)村水廠的單位供水成本普遍高于城市水廠

農(nóng)村飲水工程人均投資和運行維護費用遠高于城市供水工程，主要是人口密度、人均用水量和工程建設(shè)條件上的差別造成的。一是農(nóng)村人口密度低，城市人口密度高。解決同樣人口的飲水問題，農(nóng)村管網(wǎng)要比城市長很多，建設(shè)所需的投資和管網(wǎng)維護費用也多。二是農(nóng)村人均用水量遠低于城市，湖北省的城市人均用水量都在每日130 L以上，所調(diào)查的150處農(nóng)村飲水安全工程人均日用水53 L。三是農(nóng)村飲水工程的建設(shè)條件比城市供水工程差，建設(shè)難度大，所需投資多。

4.農(nóng)村水廠的供水價格暫時難以補償供水成本

從150處工程的調(diào)查數(shù)據(jù)看，目前，農(nóng)村飲水工程綜合水價為1.41元/m3，平均供水成本為 1.58元/m3，水價僅占成本的89%。造成水價低于成本的原因：一是農(nóng)民的承受能力較差，水價不宜太高。因湖北水資源比較豐富，盡管水質(zhì)不好，但取用還比較方便，在農(nóng)村居民不是很富裕、飲水安全意識不強的情況下，若水價定高了，農(nóng)民會更少地使用工程供應(yīng)的安全水，甚至完全不用安全水。二是許多地方政府不會允許農(nóng)村水價高于城市水價。為了照顧農(nóng)民的利益，地方政府在核定農(nóng)村飲水工程供水價格時，并沒有真正以供水成本為基礎(chǔ)定價，而是按略低于城市水價的原則制定農(nóng)村水價，或者在定價時，沒有把國家投資形成固定資產(chǎn)的折舊費計入水價之中。而城市水價一般最高也僅為成本水價，因而農(nóng)村水廠水價就一定是個不足成本或者說大大低于成本的水價，從而產(chǎn)生政策性虧損。

5.農(nóng)村供水水質(zhì)合格率依然偏低

據(jù)省愛衛(wèi)辦2012年對49個縣市區(qū)、1 421個農(nóng)村飲水安全工程的水質(zhì)監(jiān)測報告反映，水質(zhì)綜合合格率低，主要是微生物指標和渾濁度、肉眼可見物、氨氮、鐵等指標不達標，說明在飲水消毒和水質(zhì)處理方面存在問題，主要集中在一些供水量小的單村聯(lián)戶工程上。有的是沒有配套建設(shè)水處理和消毒設(shè)施，有的是有設(shè)施但不是天天使用。許多單村、聯(lián)戶小型供水工程的消毒工作處于空白狀態(tài)。此外，管理人員缺乏水質(zhì)消毒方面的知識和經(jīng)驗，對劑量控制不精確，化驗檢測不及時，也是造成水質(zhì)不達標的重要原因。

6.運營監(jiān)管機制不健全

屬農(nóng)村公共事業(yè)的農(nóng)村飲水安全工程，政府必須實施強有力的監(jiān)管，但目前湖北省運營監(jiān)管機制還很不完善。一是監(jiān)管機構(gòu)不健全。湖北省盡管明確各級水行政主管部門為農(nóng)村飲水安全的行政主管部門，但多數(shù)縣市還沒有專門機構(gòu)、專門人員從事農(nóng)村飲水安全工作，省飲水辦也僅是經(jīng)省編委批復(fù)的臨時機構(gòu)。這不利于對農(nóng)村飲水安全的正常監(jiān)管。同時，城市水廠向農(nóng)村供水，在城鄉(xiāng)水務(wù)分割的現(xiàn)狀下，水利部門沒有對城市水廠實施監(jiān)管的權(quán)力。二是監(jiān)管制度不完善。湖北省目前還沒有非常完善的監(jiān)管制度。在目前狀況下，若檢查發(fā)現(xiàn)水廠經(jīng)營者未按要求進行水質(zhì)處理，生產(chǎn)出來的水質(zhì)不合格，或者發(fā)現(xiàn)水廠經(jīng)營者放棄偏遠的供水戶，水利部門尚沒有強有力的手段進行處理以確保農(nóng)村飲水安全。

三、關(guān)于構(gòu)建湖北農(nóng)村飲水安全長效機制的對策建議

1.充分挖掘已建工程供水潛力，提高規(guī)模效益

一是著力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水工程，盡可能地建設(shè)較大規(guī)模的供水工程。二是擴網(wǎng)挖潛，發(fā)展規(guī)模化供水。充分利用現(xiàn)有水廠進行擴網(wǎng)延伸，將現(xiàn)有一些小水廠實施聯(lián)網(wǎng)供水，擴大供水范圍，充分發(fā)揮現(xiàn)有工程的供水潛力。三是利用價格杠桿促使農(nóng)民合理使用安全水。在有條件的地方，可推行兩部制水價制度和合同供水制度，在安裝農(nóng)民入戶管網(wǎng)時就與農(nóng)民簽訂好供水合同，充分發(fā)揮飲水安全工程的作用。四是開展宣傳教育，提高農(nóng)民使用安全水的意識，讓農(nóng)民自覺使用安全水。

2.強化供水安全保障，提高水質(zhì)合格率

水質(zhì)達標是飲水安全的基礎(chǔ)，只有生產(chǎn)合格的產(chǎn)品，工程才有生命力。一要強化硬件建設(shè)。已建工程應(yīng)對照設(shè)計和 《生活飲用水衛(wèi)生標準》完善、補建消毒和水處理設(shè)施。日供水500 t以上的工程，應(yīng)逐步補建自動化的消毒設(shè)施；日供水20～500 t的水廠，有條件的補建自動化消毒設(shè)施，一時受條件限制的，采用罐式、碗式和打點滴式加氯等簡便易行的消毒辦法。新建的飲水安全工程必須按要求建設(shè)水處理設(shè)施，一律配備消毒設(shè)施。二要加強水廠運行人員培訓。通過上崗培訓，讓從業(yè)人員掌握有關(guān)水質(zhì)消毒方面的知識和技術(shù)，嚴格按照規(guī)程規(guī)范投加消毒藥劑。三要加強對水質(zhì)合格率的檢查監(jiān)督。衛(wèi)生部門加強水質(zhì)監(jiān)測工作的同時，水行政主管部門也應(yīng)加大水質(zhì)監(jiān)管力度。其一，應(yīng)大力推進縣級農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測中心建設(shè)，提升農(nóng)村供水水質(zhì)檢測能力；其二，應(yīng)建立農(nóng)村水廠水質(zhì)凈化消毒設(shè)施使用情況飛行檢查制度；其三，應(yīng)狠抓“千噸萬人”以上規(guī)模水廠供水信息自動測報系統(tǒng)建設(shè)，加強供水監(jiān)測預(yù)警，防范供水系統(tǒng)風險，消除監(jiān)管死角。

3.合理核定供水價格，減少運營虧損

水價制定既要有利于工程的長效運行和促進節(jié)約用水，又要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力。一是必須堅持政府定價或政府指導(dǎo)價格下的供用雙方協(xié)商定價。二是必須堅持以供水成本為基礎(chǔ)定價，并適當考慮農(nóng)民用水戶的經(jīng)濟承受能力。水價核定中，農(nóng)民出資部分不應(yīng)計提折舊費用，國家投資不應(yīng)計算利潤。同時，對于供水成本過高、水價難以到達成本的，可以考慮國家投資部分暫不計提折舊。三是必須讓社會投資獲得合理利潤。只有社會投資獲得合理利潤，才能保護投資者的投資積極性，利于農(nóng)村飲水安全事業(yè)發(fā)展。四是推行包含基本用水量的基本水價和計量水價結(jié)合的兩部制水價制度。通過實施兩部制水價，按月基本安全用水量收取基本水費，維持工程正常運轉(zhuǎn)。

4.加大政策扶持力度，推進水廠良性運營

鑒于農(nóng)村供水的特點，采取適當收費和政府扶持，保證工程長效運行。一是落實財政專項補貼，構(gòu)建縣級農(nóng)村飲水安全維修養(yǎng)護基金。借鑒河南、陜西、重慶等省市和本省武漢、仙桃、潛江、天門等市的成功經(jīng)驗，采取從水費中提取和財政補貼相結(jié)合的辦法，建立縣級農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護基金，給工程大修和更新改造提供資金保障。在目前縣級財政普遍較困難的情況下，中央、省和市三級財政，均應(yīng)安排一定的補貼資金，充實縣級農(nóng)村飲水安全維修養(yǎng)護基金。二是貧困縣農(nóng)村供水用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價。執(zhí)行排灌電價，有2011年中央和省委1號文件的政策可依。既然北京市以及寧夏、陜西等西部省份已執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價，湖北恩施州等少數(shù)民族地區(qū)和陽新等28個貧困縣，中央規(guī)定在投資政策上享受西部政策，那么在電價上，也應(yīng)享受西部政策。因此，建議省物價局再出臺文件，明確恩施州等少數(shù)民族地區(qū)和陽新等28個貧困縣農(nóng)村飲水工程供水用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌電價。三是延長農(nóng)村飲水工程運營稅收的減免期限。從150處工程的調(diào)查情況看，農(nóng)村飲水工程在國家現(xiàn)行免稅政策的支持下，使得每立方米水的平均供水成本支出減少達0.16元，但許多工程還存在虧損；隨著工程使用年限的增長，工程維修費會顯著增加，在水價不能大幅上漲的情況下，供水運營虧損將會進一步加大。鑒于免稅政策對支持工程正常運轉(zhuǎn)所起到的重要作用，建議對農(nóng)村飲水工程的稅收減免期限延長至2025年，再視情況而定。

5.創(chuàng)新運營體制機制，強化農(nóng)村供水管理工作

一是完善監(jiān)管機構(gòu)。省、市、縣三級水行政主管部門設(shè)置正式的飲水安全專管機構(gòu)，強化對農(nóng)村飲水安全的監(jiān)管工作。適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化供水的發(fā)展需要，研究成立對城鄉(xiāng)供水實施統(tǒng)一監(jiān)管的飲水安全專管機構(gòu)。二是成立縣級農(nóng)村供水管理總站（公司），對所有的農(nóng)村水廠實施統(tǒng)一的經(jīng)營管理。從農(nóng)村飲水安全工程的公益屬性來講，國營更能保障工程長效運行。剛剛出臺的 《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》，明確提出了“鼓勵組建區(qū)域性、專業(yè)化供水組織對農(nóng)村供水實行統(tǒng)一經(jīng)營管理”。對經(jīng)營不善、維修不及時、供水水質(zhì)不合格、供水服務(wù)不到位、用水戶意見較大的承包、租賃式私營水廠，應(yīng)采取必要的措施，收回經(jīng)營權(quán)。

[1]胡碧輝，陳協(xié)清.農(nóng)村飲水安全工程亟待建立長效運營機制[J].湖北農(nóng)村，2011（8）.

[2]汪富貴.對認識和建立農(nóng)村飲水安全工程長效機制的思考[J].湖北水利，2011（4）.