張劍虹

(華北科技學(xué)院，北京 101601)

我國(guó)古生物化石保護(hù)立法研究

張劍虹

(華北科技學(xué)院，北京101601)

我國(guó)古生物化石保護(hù)立法起步較晚，從20世紀(jì)90年代末期開始，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，目前我國(guó)已經(jīng)形成了以《古生物化石保護(hù)條例》為主的法律體系。對(duì)古生物化石的發(fā)掘、收藏、流通、進(jìn)出境、法律責(zé)任等重要問題做出了明確規(guī)定。然而，在遏制、懲治、杜絕各種破壞古生物化石的違法犯罪行為方面，目前的法律規(guī)定顯得捉襟見肘。立法上的缺失與漏洞造成了無法可依，因此，進(jìn)一步完善古生物化石保護(hù)立法甚為重要。

古生物化石；立法；《古生物化石保護(hù)條例》

古生物化石指是人類史前地質(zhì)歷史時(shí)期形成并賦存于地層中的生物遺體和活動(dòng)遺跡，包括植物、無脊椎動(dòng)物、脊椎動(dòng)物等化石及其遺跡化石。它是重要的地質(zhì)遺跡，寶貴的、不可再生的自然遺產(chǎn)，有著重要的綜合價(jià)值。近年來，我國(guó)古生物化石面臨嚴(yán)重威脅，亂采濫挖、走私倒賣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在制止、打擊這些違法犯罪行為方面，法律是不可或缺的。我國(guó)古生物化石保護(hù)立法起步較晚，始于20世紀(jì)90年代末期。從1999年《關(guān)于加強(qiáng)古生物化石保護(hù)的通知》開始，歷經(jīng)2002年的《古生物化石管理辦法》、2006年的《古人類化石和古脊椎動(dòng)物化石保護(hù)管理辦法》、2007年修訂的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、2010年的《古生物化石保護(hù)條例》、2012年的《古生物化石保護(hù)條例實(shí)施辦法》，我國(guó)古生物化石保護(hù)立法從空白逐步走向完善。

1 我國(guó)古生物化石保護(hù)法律體系

我國(guó)古生物化石保護(hù)法律體系由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等不同層次的規(guī)范性文件構(gòu)成。

1.1 法律

我國(guó)目前沒有針對(duì)古生物化石保護(hù)的專門性法律，對(duì)古生物化石保護(hù)的法律散見于《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等法律中。

1.2 行政法規(guī)

2010年國(guó)務(wù)院頒布的《古生物化石保護(hù)條例》是我國(guó)目前唯一一部針對(duì)古生物化石保護(hù)的專門性法規(guī)。該條例從一般原則、挖掘、收藏、進(jìn)出境、法律責(zé)任等幾個(gè)方面規(guī)定了古生物化石的保護(hù)。

1.3 部門規(guī)章

在部門規(guī)章層面，古生物化石保護(hù)的規(guī)范性文件主要體現(xiàn)為國(guó)土資源部2002年制定的《古生物化石管理辦法》，2012年制定的《古生物化石保護(hù)條例實(shí)施辦法》，文化部2006年制定的《古人類化石和古脊椎動(dòng)物化石保護(hù)管理辦法》。

1.4 地方性法規(guī)

我國(guó)古生物化石保護(hù)的地方性立法起步比全國(guó)性立法早，主要集中于古生物化石資源相對(duì)豐富的地區(qū)。2001年遼寧省人大常委會(huì)通過了《遼寧省古生物化石資源保護(hù)管理?xiàng)l例》，這是國(guó)內(nèi)第一部關(guān)于古生物化石保護(hù)的省級(jí)地方性法規(guī)。 2002年貴州省關(guān)嶺自治縣人大通過了《關(guān)嶺布依族苗族自治縣古生物化石資源保護(hù)條例》，該條例是全國(guó)第一部縣級(jí)人大制定的保護(hù)古生物化石的地方性法規(guī)。

1.5 司法解釋

在古生物化石的保護(hù)方面，有兩個(gè)司法解釋比較重要。一是2005年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉有關(guān)文物的規(guī)定適用于具有科學(xué)價(jià)值的古脊椎動(dòng)物化石、古人類化石的解釋》；二是2009年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(七)》，將現(xiàn)行刑法第151條第三款修改為：“走私珍稀植物及其制品等國(guó)家禁止進(jìn)出口的其他貨物、物品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金?！?/p>

2 古生物化石保護(hù)法律制度

2.1 保護(hù)原則

《古生物化石保護(hù)條例》規(guī)定國(guó)家對(duì)古生物化石實(shí)行分類管理、重點(diǎn)保護(hù)、科研優(yōu)先、合理利用的原則。按照在生物進(jìn)化以及生物分類上的重要程度，將古生物化石分級(jí)，不同級(jí)別的古生物化石的發(fā)掘由不同級(jí)別的部門批準(zhǔn)。國(guó)家鼓勵(lì)單位或者個(gè)人通過捐贈(zèng)等方式設(shè)立古生物化石保護(hù)基金，專門用于古生物化石保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用。因科學(xué)研究、教學(xué)、科學(xué)普及或者對(duì)古生物化石進(jìn)行搶救性保護(hù)等需要，方可發(fā)掘古生物化石。

2.2 相關(guān)機(jī)構(gòu)

2.2.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)土資源主管部門

國(guó)土資源主管部門主管古生物化石保護(hù)工作，其職責(zé)主要有五項(xiàng)：一是在立法權(quán)限內(nèi)，研究制定和貫徹執(zhí)行古生物化石保護(hù)的各類規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；二是依據(jù)《古生物化石保護(hù)條例》的規(guī)定，開展古生物化石的發(fā)掘、流通、進(jìn)出境等事項(xiàng)的審批工作；三是建立和管理重點(diǎn)保護(hù)古生物化石檔案和數(shù)據(jù)庫(kù)；四是依法開展監(jiān)督檢查工作，查處各類違法案件；五是組織開展古生物化石保護(hù)的科學(xué)研究、宣傳教育和管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。

2.2.2 指導(dǎo)和咨詢機(jī)構(gòu)——古生物化石專家委員會(huì)

《古生物化石保護(hù)條例》及其實(shí)施辦法明確了專家委員會(huì)的職責(zé)。國(guó)土資源部成立國(guó)家古生物化石專家委員會(huì)辦公室，省級(jí)國(guó)土資源主管部門可以根據(jù)實(shí)際工作需要成立省級(jí)古生物化石專家委員會(huì)及辦公室。古生物化石專家委員會(huì)主要承擔(dān)收藏單位評(píng)估定級(jí)、擬定重點(diǎn)保護(hù)古生物化石集中產(chǎn)地名錄等專業(yè)性、技術(shù)性的工作。

2.3 發(fā)掘

2.3.1 發(fā)掘的條件

一般來說，古生物化石保護(hù)的法律法規(guī)都規(guī)定只有科學(xué)研究、教學(xué)、科學(xué)普及或者對(duì)古生物化石進(jìn)行搶救性保護(hù)等需要，方可發(fā)掘古生物化石，并且對(duì)從事發(fā)掘的單位在技術(shù)、設(shè)施設(shè)備等方面做出了要求。比如，《古生物化石保護(hù)條例》規(guī)定從事發(fā)掘的單位必須符合下列條件：①有3名以上擁有古生物專業(yè)或者相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱，并有3年以上古生物化石發(fā)掘經(jīng)歷的技術(shù)人員(其中至少有1名技術(shù)人員具有古生物專業(yè)高級(jí)職稱并作為發(fā)掘活動(dòng)的領(lǐng)隊(duì))；② 有符合古生物化石發(fā)掘需要的設(shè)施、設(shè)備；③有與古生物化石保護(hù)相適應(yīng)的處理技術(shù)和工藝；④有符合古生物化石保管需要的設(shè)施、設(shè)備和場(chǎng)所。

2.3.2 發(fā)掘的審批

發(fā)掘的審批屬于行政許可行為，經(jīng)過申請(qǐng)、評(píng)審、批準(zhǔn)三個(gè)階段。發(fā)掘古生物化石的單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定向國(guó)土資源主管部門提出申請(qǐng)。國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)材料遞送古生物化石專家委員會(huì)，古生物化石專家委員會(huì)出具書面評(píng)審意見。國(guó)土資源主管部門對(duì)申請(qǐng)單位符合條件的予以批準(zhǔn)；對(duì)不符合條件的，書面通知申請(qǐng)單位并說明理由。

2.3.3 發(fā)掘進(jìn)行

發(fā)掘古生物化石的單位，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的發(fā)掘方案進(jìn)行發(fā)掘；確需改變發(fā)掘方案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原批準(zhǔn)發(fā)掘的國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)。發(fā)掘結(jié)束后，發(fā)掘單位應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)掘的古生物化石登記造冊(cè)，作出相應(yīng)的描述與標(biāo)注，并移交給批準(zhǔn)發(fā)掘的國(guó)土資源主管部門指定的符合條件的收藏單位收藏。

2.4 收藏

我國(guó)古生物化石的收藏以單位收藏為主，國(guó)家鼓勵(lì)個(gè)人將其合法收藏的重點(diǎn)古生物化石通過委托保管、委托展示、捐贈(zèng)等方式交由具備收藏條件的單位進(jìn)行收藏。法律從館藏空間、技術(shù)人員、工藝設(shè)備、檔案系統(tǒng)、規(guī)章制度、經(jīng)費(fèi)保障等方面對(duì)收藏單位條件做了規(guī)定，明確收藏單位在檔案管理、安全保障等方面的責(zé)任，建立了對(duì)收藏單位的年度報(bào)告與抽查制度。對(duì)收藏單位實(shí)行分級(jí)管理，依據(jù)收藏條件將收藏單位分為甲、乙、丙三個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別都有自己的收藏范圍。

2.5 流通與進(jìn)出境

對(duì)于古生物化石的流通，法律基本上采取了限制流通、禁止流通的原則。任何單位和個(gè)人不得擅自買賣重點(diǎn)保護(hù)古生物化石。買賣一般保護(hù)古生物化石的，應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所進(jìn)行。禁止將重點(diǎn)保護(hù)古生物化石由國(guó)有收藏單位流通向非國(guó)有收藏單位或個(gè)人，禁止將重點(diǎn)保護(hù)古生物化石流通向外國(guó)人或外國(guó)組織。收藏單位之間轉(zhuǎn)讓、交換、贈(zèng)與其收藏的重點(diǎn)保護(hù)古生物化石的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)。

關(guān)于古生物化石的進(jìn)出境，我國(guó)實(shí)行批準(zhǔn)主義。申請(qǐng)古生物化石出境的，應(yīng)當(dāng)國(guó)土資源主管部門提出出境申請(qǐng)，并提交出境古生物化石的清單和照片。國(guó)土資源主管部門同意出境的，方可出境。

2.6 法律責(zé)任

違反古生物化石保護(hù)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任主要有行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

2.6.1 行政責(zé)任

行政責(zé)任主要由處分、罰款、責(zé)令限期改正、沒收違法所得等幾種構(gòu)成。處分主要是針對(duì)負(fù)有主管古生物化石保護(hù)職責(zé)的人員，《古生物化石保護(hù)條例》規(guī)定未按照本條例規(guī)定批準(zhǔn)古生物化石發(fā)掘或出境的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。罰款、責(zé)令限期改正、沒收違法所得等主要是針對(duì)從事古生物化石發(fā)掘、收藏、流通的單位或個(gè)人，罰款數(shù)額視情節(jié)、性質(zhì)輕重不等，《古生物化石保護(hù)條例》規(guī)定的數(shù)額從2萬元到50萬元不等，《遼寧省古生物化石保護(hù)條例》規(guī)定的數(shù)額從500元到5萬元不等。

2.6.2 刑事責(zé)任

在各種違反古生物化石保護(hù)法律法規(guī)的行為中，如果社會(huì)危害性較大，構(gòu)成犯罪的，則依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，毀損、盜掘、走私、倒賣或非法轉(zhuǎn)讓古生物化石的，依法定罪量刑，追究其刑事責(zé)任。可能承擔(dān)的刑罰包括主刑和附加刑。依性質(zhì)從輕到重，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑，附加刑主要是罰金。

3 評(píng)析

如同前述，我國(guó)古生物化石保護(hù)立法從空白逐步走向完善，從僅僅是部門通知到部門規(guī)章到行政法規(guī)到法律，從短短的數(shù)十條規(guī)定到篇章結(jié)構(gòu)齊全的法規(guī)，從單純的法規(guī)到配套齊全的法律體系，體現(xiàn)了我國(guó)古生物化石保護(hù)法律層級(jí)的提高，立法技術(shù)的進(jìn)步，以及調(diào)整內(nèi)容的完善。目前我們已經(jīng)形成了以《古生物化石保護(hù)條例》為核心的法律法規(guī)體系。但不能否認(rèn)的是，在目前我國(guó)古生物化石資源流失、遭到破壞面前，在實(shí)現(xiàn)立法目的、宗旨面前，這些法律法規(guī)顯得捉襟見肘。

第一，就法律層級(jí)而言，目前這些調(diào)整古生物化石保護(hù)的規(guī)范性文件大多集中于行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)的層面，達(dá)到法律層面的很少，只有一部《文物保護(hù)法》。然而《文物保護(hù)法》保護(hù)的主要對(duì)象是文物，并非面對(duì)全部的古生物化石，文物與古生物化石完全是兩個(gè)概念，“從客觀對(duì)象的物理性狀、概念的內(nèi)涵外延、科學(xué)界分的歸類法則等方面看，文物更側(cè)重與人類活動(dòng)或文明的相關(guān)性，屬于考古學(xué)的范疇，而古生物化石多誕生于人類出現(xiàn)前的漫長(zhǎng)的地質(zhì)歷史中，屬于古生物學(xué)范疇[2]?！币虼?，《文物保護(hù)法》并非真正意義上保護(hù)古生物化石的專門性法律。

第二，就法律內(nèi)容而言，目前各種古生物化石保護(hù)法律法規(guī)中的法律責(zé)任部分需要進(jìn)一步加強(qiáng)。各種破壞、盜掘、倒賣、走私古生物化石的行為之所以猖獗，很大程度上在于缺乏行之有效的法律責(zé)任。古人云：治亂世，用重典。目前針對(duì)古生物化石的各種違法犯罪行為的法律責(zé)任相對(duì)較輕，不能很好地起到威懾作用。罰款是常見的方式，但就罰款的數(shù)額來說，應(yīng)與違法活動(dòng)的獲益掛鉤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法活動(dòng)獲益，體現(xiàn)出懲罰性。

第三，立法存在空白。以刑法為例，在刑法領(lǐng)域并未針對(duì)古生物化石的犯罪行為單獨(dú)定罪量刑，而是將古脊椎動(dòng)物化石作為文物進(jìn)行刑法保護(hù)，然而并不是所有的古生物化石都適用刑法有關(guān)文物的規(guī)定，只有古脊椎動(dòng)物化石、古人類化石才能視同文物適用刑法的相關(guān)規(guī)定。其他古生物化石，即便這些古生物化石可能更為珍貴，科學(xué)研究?jī)r(jià)值可能更高，但是也得不到刑法的保護(hù)。

第四，現(xiàn)有法律規(guī)定不明確，銜接不緊密，甚至出現(xiàn)沖突。其一，《古生物化石保護(hù)條例》 “法律責(zé)任”部分的每一個(gè)條款均指出“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但何種情況下才構(gòu)成犯罪以及構(gòu)成何罪，都缺乏相應(yīng)的刑法規(guī)定。其二，《文物保護(hù)法》中明確指出“具有科學(xué)價(jià)值的古脊椎動(dòng)物化石和古人類化石同文物一樣受國(guó)家保護(hù)”，但是在其配套法規(guī)《文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》中則規(guī)定 “古脊椎動(dòng)物化石和古人類化石的保護(hù)辦法以及歷史文化名城的保護(hù)管理辦法，另行制定?！边@就等于完全排除了該細(xì)則對(duì)古生物化石保護(hù)的適用，前后不一致。

5 小結(jié)

不可否認(rèn)，運(yùn)用法律對(duì)古生物化石進(jìn)行保護(hù)是非常有效的方法，在制止、打擊亂采濫挖和倒賣走私方面，法律有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但目前立法上的不完善在一定程度上影響了法律功能的有效發(fā)揮，為此，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)的古生物化石保護(hù)法律體系，明確古生物化石的法律地位界定，完善各項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)古生物化石的保護(hù)，并協(xié)同一致各種規(guī)定，避免執(zhí)法中的混亂。

[1]鄒海林.臨夏立法保護(hù)古生物化石資源[EB/OL].http:∥gansu.gansudaily.com.cn/system/2006/11/09/010179258.shtml

[2]李曉琦.走私古生物化石行為的刑法解釋立場(chǎng)[EB/OL].http:∥www.gdzf.org.cn/gdfxh/gdfx/zt141q/201104/t20110406_150947.htm)

Theresearchonthefossilprotectionlegislationofourcountry

ZHANG Jian-hong

(North China Institute of Science and Technology,Beijing101601，China)

The fossil protection litigation in our country is late,and there have become the fossil protection legal system whose main is the fossil protection ordinance since1990s.The legal system has regulated important issues about the fossil such as exploration,collection,circulation,entry and exit,and legal responsibility.However,the legal provisions are insufficient in suppressing,punishing and stopping all kinds of Illegal and criminal behaviors for fossils.the deficiency and leak in legislation have resulted in lawless,so it is very important to improve and perfect the fossil protection legislation.

fossils;legislation;the fossil protection ordinance

D922.16

A

1004-4051(2013)06-0022-03

2013-01-20

張劍虹(1979-)，女，山東臨沭人，法學(xué)博士，現(xiàn)任華北科技學(xué)院副教授。E-mail：jianhongzhang@126.com。