孫廣遠(yuǎn) 尹霞 徐璐璐

運(yùn)用多種手段對互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施必要的管理，是目前各國通行的做法。尤其是近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)衍生的問題趨于復(fù)雜化，各國政府對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管越來越嚴(yán)格。其中，不少經(jīng)驗(yàn)與做法值得我們借鑒。

構(gòu)建立體監(jiān)管體系

政府在管理中擔(dān)當(dāng)起重要職責(zé)，在突出運(yùn)用法律手段和必要的行政手段的同時，注重發(fā)揮行業(yè)組織、社會監(jiān)督、技術(shù)防范等方方面面的作用，強(qiáng)調(diào)多管齊下、“軟硬兼施”、綜合治理，是各國網(wǎng)絡(luò)管理共同的“基本法則”。

（一）加強(qiáng)立法，強(qiáng)調(diào)以法律為依據(jù)主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)管理

自1978年以來，美國政府各部門先后通過了130多項(xiàng)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)管理的法案，這些法律涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)管理的方方面面，法律條款都非常具體，對觸犯法律者的處罰也非常嚴(yán)厲。比如，美國26個州制定了《反垃圾郵件法》，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)接入商有權(quán)起訴濫發(fā)郵件者，索賠金額可超過100萬美元。英國《調(diào)查權(quán)法案》、日本《犯罪搜查通信監(jiān)聽法》、澳大利亞《聯(lián)邦政府互聯(lián)網(wǎng)審查法》等均授權(quán)本國調(diào)查機(jī)關(guān)必要時可對互聯(lián)網(wǎng)信息進(jìn)行公開或秘密的監(jiān)控等。俄羅斯出臺法律要求本國互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商安裝網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控設(shè)備，為聯(lián)邦安全局的工作人員設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控后門。德國2009年出臺了反兒童色情法案《阻礙網(wǎng)頁登錄法》，規(guī)定建立封鎖網(wǎng)站列表并每日進(jìn)行更新。此外，法國、芬蘭、韓國、印度、新加坡、意大利、以色列等國都對互聯(lián)網(wǎng)的管理制定了一系列的法律法規(guī)。

（二）成立專門網(wǎng)監(jiān)機(jī)構(gòu)

美國聯(lián)邦調(diào)查局下屬的網(wǎng)絡(luò)安全局、英國政府的通信辦公室、澳大利亞的通信與媒體管理局、新加坡的媒體發(fā)展管理局、瑞典的社會保護(hù)和應(yīng)急署與國家警察署、韓國的互聯(lián)網(wǎng)安全委員會等，都是專門的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)主管部門。其中，尤以美俄兩國的相關(guān)機(jī)構(gòu)分工最細(xì)。美國的聯(lián)邦通信委員會是對包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的通訊產(chǎn)業(yè)最具影響力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時，司法、軍方和情報部門均有專門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)各司其職，共同形成監(jiān)控體系。俄羅斯在俄聯(lián)邦安全總局、俄內(nèi)務(wù)部和俄聯(lián)邦媒體與文化管理局分別設(shè)立了側(cè)重點(diǎn)不同的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（三）注重發(fā)揮行業(yè)自律和公眾監(jiān)督的作用

在美國，有9個著名的互聯(lián)網(wǎng)信息安全行業(yè)組織，分別從信息安全的技術(shù)、教育培訓(xùn)、信息交流、從業(yè)資質(zhì)認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急響應(yīng)、從業(yè)人員社會責(zé)任等方面制定了許多詳細(xì)的職業(yè)道德規(guī)范。在法國，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)先后成立了“法國域名注冊協(xié)會”、“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)護(hù)會”、“互聯(lián)網(wǎng)用戶協(xié)會”和“互聯(lián)網(wǎng)理事會”等機(jī)構(gòu)。英國“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)看基金會”最具世界聲譽(yù)。亞洲國家中，日本的行業(yè)自律體系最為完善。歐盟設(shè)立的“歐盟網(wǎng)絡(luò)熱線”，在各成員國已得到了較好的執(zhí)行，覆蓋24個歐盟國家，并吸引澳大利亞、韓國、日本、美國、南非等非歐盟國家加入。

（四）過濾封堵不良網(wǎng)絡(luò)信息

“網(wǎng)絡(luò)巡邏”是美國過濾軟件的典型代表，它的主要功能包括：限制每天訪問網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)，每天、每周上網(wǎng)的時間，限制使用不良網(wǎng)站和某些特定網(wǎng)站的內(nèi)容。法國規(guī)定網(wǎng)絡(luò)新用戶在登記和安裝上網(wǎng)設(shè)施時，必須確認(rèn)是否安裝免費(fèi)兒童上網(wǎng)保護(hù)軟件及其理由，否則不得上網(wǎng)，并規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商有義務(wù)向用戶推薦“家長監(jiān)督器”等兒童上網(wǎng)保護(hù)軟件。這類軟件分別針對不同年齡層的未成年人，可屏蔽掉90%以上的不良網(wǎng)站。澳大利亞互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會也要求，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商要向用戶提供必要的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容過濾軟件。意大利、加拿大、印度尼西亞等國都通過采用微軟互聯(lián)網(wǎng)兒童色情屏蔽系統(tǒng)，把對網(wǎng)絡(luò)色情案的調(diào)查效率提高了80％。此外，新加坡、日本等國也都制定了嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級制度。

（五）推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制

韓國是世界上首個強(qiáng)行實(shí)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的國家。隨著要求實(shí)名登錄的“臉譜”社交網(wǎng)站的發(fā)展勢頭加快，日本用戶開始從排斥網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制到逐漸接受實(shí)名制轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制管理在澳大利亞得到社會輿論和民眾的支持和擁護(hù)。為確保網(wǎng)絡(luò)安全，2011年奧巴馬政府責(zé)成美國商務(wù)部就如何妥善地建立一套“網(wǎng)絡(luò)身份證”制度盡快制定出解決方案，使每個美國公民都在網(wǎng)絡(luò)上有一個獨(dú)立的身份。在德國，只有2%的社交網(wǎng)絡(luò)用戶使用的是虛假身份，58%使用的是完整姓名。奧斯陸槍擊案發(fā)生后，挪威對實(shí)行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的呼聲也不斷高漲。

突出重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容

各國的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管不是漫無邊際、泛泛而管，而是依據(jù)法律設(shè)定底線和邊界，對觸犯本國法律、威脅國家安全以及有違公序良俗的行為和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容嚴(yán)加管控與限制。

（一）嚴(yán)格管控政治性網(wǎng)站及網(wǎng)上政治性言論

美國國防部多年前就成立了“黑客”部隊(duì)和第67網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)大隊(duì)，2006年又組建了一支網(wǎng)絡(luò)媒體戰(zhàn)部隊(duì)，全天候監(jiān)控網(wǎng)上輿論，“力爭糾正錯誤信息”，引導(dǎo)利己報道，對抗反美宣傳。德國法律規(guī)定，在網(wǎng)上傳播惡意言論、謠言，宣揚(yáng)種族主義均為非法行為，嚴(yán)厲禁止利用互聯(lián)網(wǎng)傳播納粹言論、思想和圖片。2005年，17歲的新加坡中學(xué)生顏懷旭以“極端種族主義者”自居，在自己的博客中表示仇恨馬來人和穆斯林，叫囂要“用狙擊步槍暗殺部分政治人物”，結(jié)果于同年11月被新加坡法院依照《煽動法令》判處緩刑監(jiān)視2年，并從事180個小時的社區(qū)服務(wù)。西方主要國家的媒體網(wǎng)站很少開設(shè)論壇和新聞跟帖，基本不向普通網(wǎng)民提供博客服務(wù)，且開設(shè)論壇的網(wǎng)站都有嚴(yán)格的監(jiān)管制度，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這些空間極易使涉及敏感話題的不當(dāng)言論泛濫和發(fā)酵。

（二）依法嚴(yán)懲網(wǎng)絡(luò)暴力和色情犯罪

澳大利亞法律規(guī)定，在網(wǎng)上傳播淫穢色情和極端暴力，最高可罰款11萬澳元和入獄5年。美國《兒童在線隱私保護(hù)法》規(guī)定，任何提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和產(chǎn)品的組織與個人，不得通過電子郵件、聊天等辦法，搜集13歲以下兒童的姓名、家庭住址、電子郵件地址、電話號碼或兒童父母的個人信息等，違者將依法嚴(yán)懲。美國司法部還專門成立了打擊兒童網(wǎng)絡(luò)犯罪的特種部隊(duì)。美國聯(lián)邦調(diào)查局也成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辨認(rèn)、調(diào)查網(wǎng)上發(fā)布的兒童色情圖像，搜尋不法分子，對其進(jìn)行法律制裁。德國“聯(lián)邦危害青少年媒體檢查處”將5400家媒體列為“青少年不宜接觸媒體”，要求服務(wù)商不得鏈接或在搜索引擎中出現(xiàn)。在希臘，網(wǎng)民進(jìn)行網(wǎng)上兒童色情犯罪，最高判刑達(dá)到13年。

（三）嚴(yán)格控制網(wǎng)絡(luò)謠言

2012年1月1日，美國加利福尼亞州正式生效的一項(xiàng)新法規(guī)定，學(xué)校有權(quán)將利用互聯(lián)網(wǎng)散布謠言等“欺凌行為”的學(xué)生罰以停學(xué)或開除。對于滿天飛的網(wǎng)絡(luò)謠言，美國網(wǎng)絡(luò)安保部門的應(yīng)對之策不是簡單的“刪帖”，而是盡快披露真相以正視聽。日本發(fā)生大地震后，各種謠言盛行，超過90%來自網(wǎng)絡(luò)。日本警察廳責(zé)令互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)運(yùn)營商直接刪除虛假信息，并且在警察廳的官方網(wǎng)站上公示網(wǎng)絡(luò)流言。此外，他們還進(jìn)一步委托民間互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商加強(qiáng)對震后網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管，對特別惡劣的信息進(jìn)行強(qiáng)制刪除。韓國法律規(guī)定，以危害公共利益為目的，利用電子通訊設(shè)備公然散播虛假信息者，將被處以5年以下有期徒刑，并繳納5000萬韓元以下罰款。墨西哥部分州2011年出臺新的《動亂法》，規(guī)定在互聯(lián)網(wǎng)上制造和發(fā)布假新聞的行為構(gòu)成“破壞社會穩(wěn)定罪”，將依法追究刑事責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者可最高量刑4年。針對各種謠言，法國的一些網(wǎng)民和記者自發(fā)成立了“停止傳謠”等辟謠網(wǎng)站。

（四）禁止散布和泄露個人信息及隱私

2010年初，美國賓夕法尼亞州費(fèi)城兩名中學(xué)生將其就讀的下馬里昂學(xué)區(qū)告上法庭，指控學(xué)區(qū)利用安裝在電腦里的內(nèi)置攝像頭和遠(yuǎn)程追蹤技術(shù)對他們進(jìn)行偷拍。10月，美國司法部門認(rèn)定下馬里昂學(xué)區(qū)當(dāng)局違犯了相關(guān)法律，該學(xué)區(qū)除必須停止偷拍外，還被判罰賠償61萬美元。為了保護(hù)個人信息及隱私，早在2001年，新加坡政府和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商就制定了一套行業(yè)自律規(guī)范《行業(yè)內(nèi)容操作守則》，2012年新加坡國會又通過了《個人信息保護(hù)法案》，進(jìn)一步保護(hù)個人信息不被盜用或?yàn)E用于市場營銷等用途。美、英、日、德、俄等西方國家都把網(wǎng)絡(luò)時代保護(hù)個人隱私權(quán)放在突出位置，在個人信息保護(hù)方面制定了專門的信息數(shù)據(jù)保護(hù)法。美、日還在綜合性的機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門或?qū)ｉT設(shè)立隱私專員，對涉及個人信息和隱私的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行管理處置。

（五）嚴(yán)厲打擊網(wǎng)上商業(yè)欺詐行為

日前，兩名20多歲的青年男女因涉嫌利用互聯(lián)網(wǎng)詐騙，被韓國警方抓獲。2012年12月10日，韓國公平交易委員會宣布，2013年起將實(shí)施網(wǎng)上交易“臨時終止制度”，即網(wǎng)絡(luò)交易中一旦發(fā)現(xiàn)有網(wǎng)站存在欺瞞消費(fèi)者或有可能給消費(fèi)者帶來巨大損失的行為，公平交易委員會將暫停該網(wǎng)站的網(wǎng)上交易或關(guān)閉網(wǎng)站，直至問題得到解決。歐洲許多國家以立法形式授權(quán)警察和安全部門秘密監(jiān)控各種網(wǎng)站和電子郵件，要求對包括涉及商業(yè)欺詐的多種行為，一律追究刑事責(zé)任。

幾點(diǎn)啟示

諸多網(wǎng)絡(luò)亂象，歸根結(jié)底在于缺乏網(wǎng)絡(luò)規(guī)則法度，缺乏法律授權(quán)下的強(qiáng)力監(jiān)管。綜觀世界各國，那些網(wǎng)絡(luò)空間由亂而治、治理由寬而嚴(yán)，能夠在監(jiān)管中尋求到自由與管控相平衡的國家，無不是在監(jiān)管上下了大功夫，其經(jīng)驗(yàn)與做法對正處于不斷摸索與完善階段的我國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管不無啟示。

一是網(wǎng)絡(luò)管理必須上升到國家戰(zhàn)略層面。網(wǎng)絡(luò)管理事關(guān)國家安全、社會穩(wěn)定，事關(guān)國家核心利益，必須從戰(zhàn)略層面加以謀劃。奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)不久就成立了白宮網(wǎng)絡(luò)安全辦公室、全國通訊與網(wǎng)絡(luò)安全控制聯(lián)合協(xié)調(diào)中心，提交國會的一部法案甚至授權(quán)總統(tǒng)可以宣布“信息空間的緊急狀態(tài)”。2012年7月，法國參議院公布伯克勒報告，將網(wǎng)絡(luò)安全稱為“世界的重大挑戰(zhàn)，國家的優(yōu)先問題”。凡此種種，都是從國家最高層面維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略考量。只有從戰(zhàn)略層面著手，才能立足于全局，立足于高端，以國家力量管好網(wǎng)絡(luò)。

二是依法管理才具有權(quán)威性。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域早已是各國立法的重點(diǎn)，相比之下，中國互聯(lián)網(wǎng)的立法亟待補(bǔ)課。不論是在網(wǎng)絡(luò)立法特別是高等級的立法方面還是執(zhí)法力度方面，都有很大的提升空間。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)立法與其他立法一樣，本意并不在于“限權(quán)”、“管控”，而在于引導(dǎo)公眾更有序、更規(guī)范、更合法地享有自由權(quán)益，從而避免誤傷、防患于未然。因此，從長遠(yuǎn)計，為彰顯并激活互聯(lián)網(wǎng)的正能量，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)成為“法治中國”的表率。

三是多法并舉、多管齊下，綜合監(jiān)管才會更有效。綜合各國經(jīng)驗(yàn)來看，互聯(lián)網(wǎng)管理要取得成效，就必須從政府監(jiān)管到社會監(jiān)督、企業(yè)自律，各方聯(lián)手，齊抓共管，才管得住，管得好。目前，我國的網(wǎng)絡(luò)管理不僅法律相對滯后、政府嚴(yán)重缺位，社會監(jiān)督也很薄弱，行業(yè)自律差得更遠(yuǎn)，技術(shù)手段也趕不上西方國家。面對日益龐大的網(wǎng)絡(luò)群體和紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)聲音，管好用好網(wǎng)絡(luò)，減少和杜絕網(wǎng)絡(luò)不法行為，急需綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，實(shí)施綜合治理，形成立法部門、政府、行業(yè)和民眾等協(xié)調(diào)合作、相互補(bǔ)充的監(jiān)管機(jī)制。

四是突出重點(diǎn)，收放適度，力求管而不死，活而不亂。網(wǎng)絡(luò)需要開放，又必須管住。網(wǎng)絡(luò)世界無所不有，什么都管，不現(xiàn)實(shí)也沒必要，管理策略應(yīng)該是抓重點(diǎn)，抓要害，特別是對那些危害國家核心利益、危害社會穩(wěn)定、危害民族團(tuán)結(jié)、危害青少年身心健康、危害經(jīng)濟(jì)秩序、危害他人利益的內(nèi)容，一定要鐵腕整治，決不手軟。在嚴(yán)管的同時，該放的也要放，做到管而不死，活而不亂。

責(zé)任編輯：李艷玲