文◎項(xiàng) 谷 張 菁

加強(qiáng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的思考

文◎項(xiàng) 谷*張 菁*

*上海市人民檢察院第一分院［200052］

檢察委員會(huì)（下稱檢委會(huì)）是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容和鮮明特色。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)（下稱辦事機(jī)構(gòu)）作為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)檢委會(huì)日常工作的法定機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行議題審查、會(huì)務(wù)服務(wù)、督辦落實(shí)、總結(jié)指導(dǎo)等職責(zé)，全程參與、服務(wù)檢委會(huì)決策過程，在檢委會(huì)工作中處于樞紐地位。充分發(fā)揮辦事機(jī)構(gòu)的橋梁紐帶作用，是加強(qiáng)和改進(jìn)檢委會(huì)工作的重要保障。本文試在現(xiàn)行檢委會(huì)制度體系的框架內(nèi)，圍繞辦事機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)，探索進(jìn)一步拓展和完善履職的方法和途徑，以期通過加強(qiáng)辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)檢委會(huì)提高議事質(zhì)量和效率。

一、加強(qiáng)議題審查，嚴(yán)把程序關(guān)口

議題審查是辦事機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)基本職責(zé)。《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》（下稱《組織條例》）第17條規(guī)定了辦事機(jī)構(gòu)對(duì)提交檢委會(huì)討論的案件或事項(xiàng)材料是否符合要求進(jìn)行審核。雖然議題審查屬于受理環(huán)節(jié)的程序性審查范疇，但作為一種前置程序，既能夠?yàn)V除不屬于或不需要檢委會(huì)討論的案件或事項(xiàng)，使檢委會(huì)能夠集中精力審議重大議題，又能夠確保提交的議題達(dá)到主題明確、內(nèi)容清楚、材料齊備的要求。

一般來說，辦事機(jī)構(gòu)可從以下方面加強(qiáng)對(duì)議題材料的審查：

一是審查議題內(nèi)容是否符合檢委會(huì)的議事范圍。高檢院 《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》（下稱《議事和工作規(guī)則》）第3條詳細(xì)規(guī)定了檢委會(huì)審議議題的范圍，辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照范圍要求審查議題，認(rèn)為不屬于議題范圍的，要及時(shí)向檢察長(zhǎng)報(bào)告。

二是審查議題的提請(qǐng)及審批程序是否符合規(guī)定。承辦部門提請(qǐng)檢委會(huì)審議事項(xiàng)或案件，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“三級(jí)審批制”，即承辦人提出辦理意見，承辦部門負(fù)責(zé)人簽署明確意見，分管檢察長(zhǎng)審核。辦事機(jī)構(gòu)受理審查認(rèn)為議題符合議事范圍及報(bào)批程序的，應(yīng)當(dāng)填寫《安排檢委會(huì)會(huì)議申請(qǐng)表》，報(bào)檢察長(zhǎng)決定是否提請(qǐng)檢委會(huì)審議。如議題系檢委會(huì)委員提出的，也應(yīng)報(bào)檢察長(zhǎng)同意方可提請(qǐng)。

三是審查議題材料是否符合議題標(biāo)準(zhǔn)。辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行高檢院 《人民檢察院檢察委員會(huì)議題標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（下稱《議題標(biāo)準(zhǔn)》），認(rèn)真審核承辦部門提交的議題材料，并根據(jù)議題的具體類型審查是否符合相應(yīng)的議題報(bào)告格式和主要內(nèi)容、附件及議題制作要求等技術(shù)性規(guī)范。對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)的議題要及時(shí)向承辦部門提出修改補(bǔ)充的意見和建議。同時(shí)還要加強(qiáng)與承辦部門、承辦人的溝通，加強(qiáng)引導(dǎo)和幫助，共同做好議題準(zhǔn)備等基礎(chǔ)性工作。

二、規(guī)范文書制作，確保議事質(zhì)量

檢察文書是實(shí)現(xiàn)檢察職能的重要工具，也是檢驗(yàn)檢察工作質(zhì)量的重要標(biāo)尺。檢委會(huì)在審議決定案件過程中形成的一系列工作文書，大致可分為表格式和敘述式兩大類，其中：檢委會(huì)決定事項(xiàng)通知書和檢委會(huì)決定事項(xiàng)執(zhí)行情況反饋表屬于表格式文書，一般根據(jù)實(shí)際情況填寫即可；議題報(bào)告和會(huì)議紀(jì)要?jiǎng)t屬于敘述式文書，不僅其格式與要素必須符合既定的形式要件，而且需要精心制作確保其實(shí)體質(zhì)量。辦事機(jī)構(gòu)是起草檢委會(huì)工作文書的責(zé)任主體之一，規(guī)范制作檢委會(huì)工作文書，應(yīng)當(dāng)作為辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)中的工作重點(diǎn)。

一是突出案件類議題報(bào)告的針對(duì)性。案件類議題報(bào)告，實(shí)踐中也稱為提請(qǐng)檢委會(huì)討論案件報(bào)告，是由承辦人根據(jù)高檢院議題標(biāo)準(zhǔn)要求，圍繞提請(qǐng)檢委會(huì)討論案件的請(qǐng)示問題，客觀全面反映相關(guān)事實(shí)證據(jù)、背景情況和審查意見等內(nèi)容而制作的請(qǐng)示性報(bào)告，經(jīng)承辦部門負(fù)責(zé)人審核、分管檢察長(zhǎng)簽署意見，供檢委會(huì)委員審案議案所用。議題報(bào)告是檢委會(huì)據(jù)以審議案件的基礎(chǔ)，辦事機(jī)構(gòu)負(fù)有審核的重要職責(zé)。由于檢委會(huì)議事決策的非親歷性特征，使檢委會(huì)委員對(duì)議題報(bào)告的依賴性較大。但實(shí)踐中，議題報(bào)告直接照搬照抄案件審結(jié)報(bào)告的現(xiàn)象較為普遍，換個(gè)標(biāo)題、加個(gè)封面，“案件審結(jié)報(bào)告”就變身為 “議題報(bào)告”，既使議題報(bào)告篇幅冗長(zhǎng)，也使議題報(bào)告重點(diǎn)不明，嚴(yán)重影響檢委會(huì)決策的質(zhì)量和效率。因此，當(dāng)前議題報(bào)告首先要強(qiáng)調(diào)突出重點(diǎn)，案件審結(jié)報(bào)告是議題報(bào)告的重要基礎(chǔ)但不是全部。議題報(bào)告要緊緊圍繞請(qǐng)示問題展開闡述，可以借鑒案件審結(jié)報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行取舍和重組。與議題有關(guān)的事實(shí)要全面客觀表述，無關(guān)的內(nèi)容則可刪減；對(duì)其他犯罪情節(jié)、案件背景等情況也不需要面面俱到，只要敘述與請(qǐng)示問題有關(guān)的內(nèi)容即可。值得指出的是，根據(jù)高檢院《議題標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，提請(qǐng)檢委會(huì)審議的案件，應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，或者符合規(guī)定的條件，議題材料齊備。檢委會(huì)審議案件時(shí)大多討論法律適用問題，一般不討論事實(shí)證據(jù)認(rèn)定問題?；诔修k人、承辦部門對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定負(fù)責(zé)的原則，對(duì)于檢委會(huì)討論不涉及認(rèn)定事實(shí)爭(zhēng)議的案件，證據(jù)部分表述可概括簡(jiǎn)寫甚至省略；對(duì)于檢委會(huì)討論認(rèn)定事實(shí)爭(zhēng)議如抗訴事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、下級(jí)院請(qǐng)示事實(shí)認(rèn)定疑難的案件，則也要緊緊圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)開展事實(shí)、證據(jù)的分析論證。需要補(bǔ)充的是，為使檢委會(huì)委員能夠全面客觀了解掌握案件事實(shí)全貌，可以在會(huì)前將案件審結(jié)報(bào)告作為附件通過辦案內(nèi)網(wǎng)或書面形式，與議題報(bào)告一并發(fā)給委員審閱，供決策時(shí)參考。

二是增強(qiáng)檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要的說理性。檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要［4］是由辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制作的用于記載和傳達(dá)檢委會(huì)會(huì)議情況及議定事項(xiàng)的工作文書。過去實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢委會(huì)決定事項(xiàng)文書普遍使用 “檢委會(huì)決定”，在高檢院下發(fā)《議題標(biāo)準(zhǔn)》后，統(tǒng)一以“檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要”取代“檢委會(huì)決定”。檢委會(huì)決定是“一案一決定”，即會(huì)議審議幾個(gè)議題，就有相應(yīng)的幾份決定文書。而檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要?jiǎng)t是“一會(huì)一紀(jì)要”，即一份會(huì)議紀(jì)要記載本次會(huì)議上所有議題的審議決定事項(xiàng)。從高檢院《議題標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)會(huì)議紀(jì)要的制作要求來看，無論是文件類議題還是案件類議題，涵蓋的內(nèi)容均非常全面。但目前實(shí)踐中大多數(shù)檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要制作中都存在“只寫結(jié)論性意見和決定，不寫決定依據(jù)或理由”的傾向，而承辦部門或下級(jí)檢察院根據(jù)檢委會(huì)決定事項(xiàng)制作法律文書時(shí)，往往無法直接引用或說明檢委會(huì)決定的理由和依據(jù)，且將檢委會(huì)一次會(huì)議討論的不同案件和不同事項(xiàng)綜合在一起的會(huì)議紀(jì)要，也不宜在辦案過程中隨案移送。我們認(rèn)為，這種“條目化、捆綁式”相對(duì)簡(jiǎn)單的文書制作方法，既不符合高檢院《議題標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)范要求，也不具備法律文書的功能作用，更不能適應(yīng)執(zhí)法辦案需要。為此，首先，建議分類撰寫會(huì)議紀(jì)要。根據(jù)所決定的案件、事項(xiàng)是否涉密而分別制作會(huì)議紀(jì)要，凡需要全院或下級(jí)檢察院統(tǒng)一遵照?qǐng)?zhí)行的執(zhí)法辦案規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布會(huì)議紀(jì)要；凡需要訴訟階段保密的在辦案件，則可以單獨(dú)制作會(huì)議紀(jì)要并隨案移送。其次，增強(qiáng)會(huì)議紀(jì)要的法律屬性。會(huì)議紀(jì)要表述案件決定事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)突出辦案法律文書的基本特征和制作重點(diǎn)，具備辦案文書的基本內(nèi)容和要素，如包括簡(jiǎn)要案情、訴訟經(jīng)過及會(huì)議決定理由等。再次，強(qiáng)化會(huì)議紀(jì)要的說理性。會(huì)議紀(jì)要要在明確檢委會(huì)審查意見的基礎(chǔ)上，針對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)重點(diǎn)闡明相關(guān)事實(shí)、法律、法理依據(jù)，便于承辦部門或者下級(jí)檢察院能夠全面準(zhǔn)確理解和執(zhí)行檢委會(huì)決定。

三是提升匯報(bào)案件的質(zhì)量。目前，檢委會(huì)審議議題的主要方式還是看材料、聽匯報(bào)。因此，除了要確保議題報(bào)告的制作質(zhì)量外，承辦人的匯報(bào)方式和匯報(bào)質(zhì)量也非常重要。實(shí)踐中，承辦人在會(huì)上往往照本宣科通讀一遍議題報(bào)告，由于議題報(bào)告已在會(huì)前分送檢委會(huì)委員審閱，上會(huì)再宣讀一遍，尤其是對(duì)一些案情疑難復(fù)雜且議題報(bào)告篇幅較長(zhǎng)的案件，既占用會(huì)議較長(zhǎng)時(shí)間又無必要，匯報(bào)效果也不佳。為此，我們建議采用書面報(bào)告與口頭匯報(bào)相結(jié)合的方式。檢委會(huì)委員會(huì)前側(cè)重于審查議題報(bào)告，會(huì)上側(cè)重于聽取承辦人口頭匯報(bào)案件。具體而言，承辦人在會(huì)前準(zhǔn)備一份匯報(bào)提綱，列明匯報(bào)的重點(diǎn)，并預(yù)測(cè)檢委會(huì)委員可能提問的相關(guān)問題。開會(huì)時(shí)，先由承辦人匯報(bào)請(qǐng)示問題、基本案情、爭(zhēng)議焦點(diǎn)，以及承辦人的意見或觀點(diǎn)，力求做到敘述事實(shí)到位、列舉證據(jù)到位、論述分歧到位、闡明觀點(diǎn)到位、分析法理到位。之后，可由檢委會(huì)委員針對(duì)案件提問或質(zhì)詢、承辦人答辯，這樣有助于檢委會(huì)委員深入了解掌握案件情況和議題內(nèi)容，為檢委會(huì)科學(xué)、高效地作出決策奠定基礎(chǔ)。

三、強(qiáng)化督辦落實(shí)，維護(hù)檢委會(huì)權(quán)威

根據(jù)高檢院《議事和工作規(guī)則》規(guī)定，辦事機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著督辦落實(shí)檢委會(huì)決定的職責(zé)。檢委會(huì)審議議題作出決定后，先由辦事機(jī)構(gòu)起草檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要和檢委會(huì)決定事項(xiàng)通知書，其中會(huì)議紀(jì)要報(bào)檢察長(zhǎng)或者受委托主持會(huì)議的副檢察長(zhǎng)審批，并印發(fā)各委員及報(bào)備上一級(jí)辦事機(jī)構(gòu)。檢委會(huì)決定事項(xiàng)通知書則以本院名義印發(fā)本院承辦部門和有關(guān)下級(jí)檢察院。檢委會(huì)作出的決定具有法律效力，承辦部門和有關(guān)的下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。為保證檢委會(huì)決定得到及時(shí)全面正確地執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)檢委會(huì)的權(quán)威，辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)決定的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤督辦。

一是實(shí)行檢委會(huì)決定事項(xiàng)執(zhí)行情況二次反饋機(jī)制。辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)向本院承辦部門一并送達(dá)檢委會(huì)決定事項(xiàng)通知書和檢委會(huì)決定事項(xiàng)執(zhí)行反饋表（下稱反饋表）。承辦部門在決定事項(xiàng)執(zhí)行完畢后五日內(nèi)填寫反饋表，連同反映執(zhí)行情況的相關(guān)材料（包括印發(fā)的相關(guān)文件原件或者訴訟、工作文書復(fù)印件等）送辦事機(jī)構(gòu)。如果議題所涉事項(xiàng)或者案件系由下級(jí)檢察院具體承辦的，下級(jí)檢察院有關(guān)部門應(yīng)將執(zhí)行情況層報(bào)上級(jí)檢察院議題提請(qǐng)部門，再由議題提請(qǐng)部門填寫反饋表送辦事機(jī)構(gòu)。這就是決定事項(xiàng)執(zhí)行情況的第一次反饋，其中不起訴或撤銷案件、不支持抗訴、不提請(qǐng)抗訴等案件，一般只需一次反饋即可。而對(duì)于提起公訴、提出抗訴、支持抗訴、提請(qǐng)抗訴等案件，辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同類型案件的辦理期限，適時(shí)向承辦部門或督促其向相關(guān)辦案單位了解案件的進(jìn)展階段。當(dāng)案件有了最終處理結(jié)果后，承辦部門應(yīng)再次填寫反饋表，連同反映案件最終處理結(jié)果的相關(guān)材料送辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)置執(zhí)行檢委會(huì)決定情況二次反饋機(jī)制，不僅保證了檢委會(huì)決定得到及時(shí)正確地貫徹執(zhí)行，也通過全面了解案件的最終處理結(jié)果，進(jìn)一步檢驗(yàn)和提高檢委會(huì)決策的科學(xué)性。

二是加大對(duì)檢委會(huì)原則通過議題執(zhí)行情況的跟蹤力度。檢委會(huì)審議規(guī)范性文件或工作報(bào)告等事項(xiàng)后，在大多數(shù)情況下會(huì)作出原則通過的決定。原則通過的議題在執(zhí)行時(shí)有一個(gè)延遲性，即承辦部門要根據(jù)委員提出的審議意見對(duì)規(guī)范性文件或工作報(bào)告等進(jìn)行補(bǔ)充和修改，必要時(shí)還要與有關(guān)方面進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，之后才能正式發(fā)文。因此，辦事機(jī)構(gòu)對(duì)于原則通過的議題，不能坐等承辦部門反饋，而應(yīng)及時(shí)向承辦部門了解審議意見被采納的情況以及補(bǔ)充修改情況。如果檢委會(huì)提出的重要審議意見不被采納，還應(yīng)當(dāng)要求承辦部門書面報(bào)告分管檢察長(zhǎng)審核后，再上報(bào)檢察長(zhǎng)。

三是堅(jiān)持檢委會(huì)決定事項(xiàng)執(zhí)行情況定期報(bào)告制度。辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解承辦部門或有關(guān)下級(jí)檢察院執(zhí)行檢委會(huì)決定的情況，并將有關(guān)執(zhí)行情況形成書面材料定期向檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)報(bào)告，這樣能使檢委會(huì)及時(shí)了解掌握決策的科學(xué)化程度，有針對(duì)性地采取加強(qiáng)和改進(jìn)檢委會(huì)工作的措施，從而進(jìn)一步提高檢委會(huì)決策的科學(xué)性。辦事機(jī)構(gòu)在報(bào)告執(zhí)行情況時(shí)要注意內(nèi)容的全面性，即報(bào)告不僅要包括案件的處理情況，對(duì)承辦部門因特殊原因不能及時(shí)執(zhí)行檢委會(huì)決定的有關(guān)情況和理由，也應(yīng)列入報(bào)告內(nèi)容。如果檢委會(huì)審議通過的是規(guī)范性文件等事項(xiàng)，辦事機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)了解承辦部門對(duì)規(guī)范性文件的檢查執(zhí)行情況，以及對(duì)執(zhí)行中存在問題的解決情況，并在報(bào)告中寫入相關(guān)內(nèi)容。