□ 丁友良

舟山群島新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新
——基于國家級新區(qū)行政管理體制的比較研究

□ 丁友良

上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)的行政管理體制，均有各自特殊的改革經(jīng)歷又有共性的發(fā)展趨勢。它們給舟山群島新區(qū)行政管理體制改革帶來的啟示是：創(chuàng)新行政管理體制，須充分把握新區(qū)自身的特殊性、深刻認(rèn)識體制改革的漸進(jìn)性、始終關(guān)注體制運(yùn)行的高效性、重點(diǎn)抓好行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性。具體在操作上，舟山群島新區(qū)行政管理體制改革必須遵循漸進(jìn)推進(jìn)的原則，分步實(shí)施，即根據(jù)舟山群島新區(qū)發(fā)展的不同階段，來分階段搞好機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置，打造一個適合新區(qū)不同發(fā)展階段需要的職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

舟山群島；新區(qū)；體制創(chuàng)新

2011年6月30日國務(wù)院以國函［2011］77號文件批復(fù)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，2013年1月17日國務(wù)院又以國函［2013］15號文件正式批復(fù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。而新區(qū)行政管理體制作為新區(qū)發(fā)展的重要組成部分，其重要性也毋庸置疑。管理體制如果沒能適應(yīng)或順應(yīng)新區(qū)發(fā)展的變化，則它很可能成為阻礙新區(qū)發(fā)展的“制度瓶頸”。當(dāng)然體制問題很復(fù)雜，受到外界眾多主客觀因素的影響，但我們可以從其它國家級新區(qū)行政管理體制變遷發(fā)展的一般趨勢中，找出一些方向性的規(guī)律，從而為未來舟山群島新區(qū)體制創(chuàng)新提供理論參考。

一、國家級新區(qū)行政管理體制變遷發(fā)展的一般趨勢

目前先于舟山群島新區(qū)成立的國家級新區(qū)按時(shí)間排序分別為上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)與重慶兩江新區(qū)。重慶兩江新區(qū)設(shè)立時(shí)間較晚，在行政管理體制上尚有待進(jìn)一步改革，而上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)自成立以來行政管理體制已作了幾次大的變革與調(diào)整。通過深入研究，可以發(fā)現(xiàn)其他新區(qū)行政管理體制變遷發(fā)展的一般趨勢，即新區(qū)行政管理體制自新區(qū)成立直至未來開發(fā)成熟，大致須經(jīng)歷三個階段，作出三次大的調(diào)整。

（一）開發(fā)啟動階段——新區(qū)尚未成為獨(dú)立行政區(qū)①行政區(qū)也可稱為行政區(qū)劃，即為行政區(qū)域的劃分，是指國家為了便于實(shí)現(xiàn)行政管理，把自己的領(lǐng)土依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族狀況及地理歷史條件的不同，劃分成若干大小不同、層次不同的區(qū)域，建立相應(yīng)地政權(quán)機(jī)關(guān)。

從上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)與重慶兩江新區(qū)來看，新區(qū)范圍的劃定起初均非獨(dú)立的行政區(qū)。上海市政府于1990年5月3日設(shè)立浦東開發(fā)辦公室。并設(shè)立了四個開發(fā)公司①這四個公司分別是：張江科技園區(qū)開發(fā)公司、外高橋保稅區(qū)開發(fā)公司、金橋出口加工區(qū)開發(fā)公司和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司。，負(fù)責(zé)各自區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和招商引資工作；天津市于1994年3月設(shè)立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組。并于1995年6月成立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組專職辦公室，到2000年9月成立濱海新區(qū)黨工委和管委會以取代濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室；重慶兩江新區(qū)也采用管委會模式，只是在之上的市級層面還設(shè)有“兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由重慶市主要領(lǐng)導(dǎo)組成，以加強(qiáng)在宏觀層面對新區(qū)建設(shè)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

但是以上三大新區(qū)在初期的具體運(yùn)作模式上各有特點(diǎn)：

1、上海浦東新區(qū)在開發(fā)區(qū)管理體制上呈現(xiàn)出“政企合一”的特點(diǎn)。即通過四大開發(fā)公司來推動浦東四大開發(fā)區(qū)的開發(fā)運(yùn)作。開發(fā)公司作為開發(fā)主體，在開發(fā)之余還要承擔(dān)市政設(shè)施建設(shè)和開發(fā)區(qū)內(nèi)行政與社會管理職能。當(dāng)然政府也會給其一定的政策與資金上的支持。

2、天津?yàn)I海新區(qū)在開發(fā)區(qū)管理體制上突出上級政府的集權(quán)。天津?yàn)I海新區(qū)主要涵蓋三個功能區(qū)和三個行政區(qū)②即塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個行政區(qū)和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、天津港區(qū)三個功能區(qū)。此外還涉及東麗區(qū)的無瑕街、津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)兩個部分。，雖然通過成立濱海新區(qū)黨工委和管委會，來協(xié)調(diào)新區(qū)內(nèi)各行政區(qū)和功能區(qū)的各項(xiàng)工作及跨行政區(qū)和功能區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目。但濱海新區(qū)管委會并非領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，很難有效發(fā)揮指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能。新區(qū)內(nèi)各個行政區(qū)和功能區(qū)③功能區(qū)是指以某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會功能為主建立的區(qū)域單元，一般具有較強(qiáng)的集聚擴(kuò)散效應(yīng)、社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等特點(diǎn)。功能區(qū)一般分為非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是指行政區(qū)、居住區(qū)等與產(chǎn)業(yè)活動無直接關(guān)系的聚集區(qū)域。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)一般是指經(jīng)過國家（省級以上政府或國家有關(guān)部門）批準(zhǔn)，在特定地域范圍內(nèi)、具有特定功能目標(biāo)并享受特殊優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，一般包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等多種形式。在行政上都直接對天津市人民政府負(fù)責(zé)，濱海新區(qū)管委會的行政管理權(quán)限也都集中在天津市人民政府。

3、重慶兩江新區(qū)管理體制“以原有行政區(qū)劃和功能區(qū)為基礎(chǔ)、以代管或直管為形式，以開發(fā)公司為紐帶”?！耙栽行姓^(qū)劃和功能區(qū)為基礎(chǔ)、以代管或直管為形式”表現(xiàn)為“1＋3”、“3托1”的管理模式。④“1＋3”是指兩江新區(qū)管理委員會（黨工委）規(guī)劃統(tǒng)籌北碚區(qū)部分地域、渝北區(qū)部分地域和江北區(qū)部分地域。“3托1”則是指兩江新區(qū)管理委員會（黨工委）受市政府委托代管北部新區(qū)管委會和兩路寸灘保稅港區(qū)管委會，并直接負(fù)責(zé)魚石片區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以三個區(qū)域的現(xiàn)有基礎(chǔ)為支撐，推動整個新區(qū)的發(fā)展?！耙蚤_發(fā)公司為紐帶”表現(xiàn)為在片區(qū)開發(fā)與建設(shè)上，成立由兩江新區(qū)管委會控股、各行政區(qū)參股的“重慶兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司”。開發(fā)新片區(qū)時(shí)，重慶兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司與區(qū)里合資成立控股公司進(jìn)行開發(fā)。由所在地的一名區(qū)委常委擔(dān)任公司總經(jīng)理，與兩江新區(qū)任命的董事長一道領(lǐng)導(dǎo)公司負(fù)責(zé)片區(qū)的開發(fā)。通過以開發(fā)公司為紐帶，實(shí)現(xiàn)開發(fā)成果共享以調(diào)動各方積極性。

（二）全面建設(shè)階段——新區(qū)整合為獨(dú)立的行政區(qū)，但各開發(fā)（功能）區(qū)尚未獨(dú)立

由于新區(qū)的開發(fā)管理涉及到直轄市內(nèi)不同的行政區(qū)域，鑒于自身利益考量，當(dāng)新區(qū)發(fā)展到一定階段，不同行政區(qū)域之間終將產(chǎn)生大量的矛盾。為了便于統(tǒng)一管理，消除和融合矛盾，這一階段新區(qū)整合為獨(dú)立的行政區(qū)。與此同時(shí)，管理體制上的矛盾下移，焦點(diǎn)則是新區(qū)下各開發(fā)（功能）區(qū)和各行政區(qū)之間的管理體制問題。

1.新區(qū)整合為獨(dú)立的行政區(qū)

（1）上海浦東新區(qū)的整合經(jīng)歷。在浦東開發(fā)的起步和準(zhǔn)備階段，上海市雖然設(shè)立浦東開發(fā)辦公室來協(xié)調(diào)上海市、各開發(fā)公司和“三區(qū)兩縣”開發(fā)區(qū)工作事宜。但在浦東開發(fā)的問題上“三區(qū)兩縣”有著自身的不同利益，浦東開發(fā)辦協(xié)調(diào)困難。這迫使上海市下決心調(diào)整浦東新區(qū)的行政區(qū)劃，一是撤消了川沙縣和上海縣的行政建制，二是將黃浦區(qū)、南市區(qū)和楊浦區(qū)中屬于浦東規(guī)劃的區(qū)域完全劃歸浦東新區(qū)管轄，并于1993年1月1日正式成立上海市浦東新區(qū)黨工委和管委會，對浦東新區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理。在此基礎(chǔ)上于2000年8月6日，浦東新區(qū)正式成立浦東新區(qū)政府，明確了法律地位，徹底消除了新區(qū)與所涉不同行政區(qū)各自為政、相互扯皮的現(xiàn)象。

（2）天津?yàn)I海新區(qū)的整合經(jīng)歷。濱海新區(qū)管委會是在新區(qū)尚未整合之前設(shè)立的，作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，職能很多而權(quán)力不足。它與所轄行政區(qū)都是同級別，沒有實(shí)施區(qū)域管理所必需的人事任免權(quán)、財(cái)政調(diào)配權(quán)和土地管理權(quán)等，難以改變在利益驅(qū)動下各功能區(qū)自行其是、各行政區(qū)各自為政的狀態(tài)。為此，2009年10月21日國務(wù)院批復(fù)同意天津市調(diào)整濱海新區(qū)行政區(qū)劃。濱海新區(qū)管理體制改革的主要內(nèi)容包括：撤銷原先的濱海新區(qū)工委和管委會這個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；撤銷塘沽、漢沽、大港三個區(qū)級行政建制，其全境劃歸新成立的濱海新區(qū)行政區(qū)管轄。組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，即城區(qū)管理機(jī)構(gòu)和功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。城區(qū)管理機(jī)構(gòu)為塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能。功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)為九個功能區(qū)黨組和管委會，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。這樣從根本上消除了新區(qū)與所涉不同行政區(qū)的矛盾。

2.新區(qū)整合后的體制改革重點(diǎn)

新區(qū)整合為獨(dú)立的行政區(qū)后，新區(qū)與功能區(qū)（開發(fā)區(qū)）的協(xié)調(diào)問題還沒有解決。如何解決新區(qū)及次級行政區(qū)與開發(fā)（功能）區(qū)的矛盾，這已成為管理體制改革的重點(diǎn)。這方面最典型的是上海浦東新區(qū)。

2000年浦東新區(qū)政府正式成立后，在新區(qū)下面次級體制調(diào)整上先后走了三步。第一步，成立開發(fā)區(qū)管委會，實(shí)行政企分離。開發(fā)公司逐漸實(shí)施市場化運(yùn)作，不再承擔(dān)行政與社會管理職能。四大開發(fā)區(qū)的一些管理職能或上收到新區(qū)政府，或交由新成立的開發(fā)區(qū)管委會①2000年成立了張江開發(fā)區(qū)管委會，2002年5月31日，上海金橋出口加工區(qū)（南區(qū)）管委會和浦東海關(guān)駐金橋出口加工區(qū)辦事處也正式掛牌；陸家嘴開發(fā)區(qū)管委會盡管當(dāng)時(shí)未成立，但也進(jìn)入了籌備狀態(tài)。承擔(dān)。這一體制持續(xù)到2005年前后。第二步，成立功能區(qū)管委會。將各開發(fā)區(qū)管委會與鄰近街鎮(zhèn)組合，陸續(xù)設(shè)立陸家嘴、張江、外高橋、金橋、川沙、三林六大功能區(qū)。目的是通過強(qiáng)化“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”，來加大開發(fā)區(qū)對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。新區(qū)委托功能區(qū)管委會對鄰近街鎮(zhèn)履行相應(yīng)的行政管理職能。第三步，自2010年南匯區(qū)并入浦東新區(qū)之后，浦東新區(qū)取消了功能區(qū)管委會，重回開發(fā)區(qū)管委會體制，打造“7＋1”②“7”為上海綜合保稅區(qū)板塊、上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)板塊、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)板塊、張江高科技園區(qū)板塊、金橋出口加工區(qū)板塊、臨港主城區(qū)板塊、國際旅游度假區(qū)板塊，“1”為后世博板塊產(chǎn)業(yè)布局，讓開發(fā)區(qū)專心搞開發(fā)。同時(shí)基于扁平化管理理念對38個街鎮(zhèn)下放財(cái)權(quán)、事權(quán)，由新區(qū)政府直接管轄領(lǐng)導(dǎo)，與開發(fā)區(qū)互不隸屬。各開發(fā)區(qū)管委會主任均由分管副區(qū)長兼任，以密切開發(fā)區(qū)管委會與新區(qū)政府的聯(lián)系，更好地協(xié)調(diào)管委會下各開發(fā)公司的統(tǒng)一運(yùn)作。

（三）成熟運(yùn)行階段——各開發(fā)（功能）區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立行政區(qū)

從上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)的行政管理體制變遷來看，當(dāng)初整個浦東新區(qū)和濱海新區(qū)就是一個經(jīng)濟(jì)開發(fā)（功能）區(qū)，而這個經(jīng)濟(jì)開發(fā)（功能）區(qū)又分屬于不同行政區(qū)，使得各自為政不可避免。為此上海和天津都采取了同一方法，即整合行政區(qū)劃，使新區(qū)成為獨(dú)立行政區(qū)。但新區(qū)內(nèi)也存在次級的行政區(qū)與開發(fā)（功能）區(qū)問題。并且，隨著各開發(fā)（功能）區(qū)開發(fā)任務(wù)的完成，次級經(jīng)濟(jì)開發(fā)（功能）區(qū)的管委會很難勝任愈加繁重的社會管理任務(wù)，于是次級經(jīng)濟(jì)開發(fā)（功能）區(qū)的管委會轉(zhuǎn)變?yōu)橐患壵?、次級?jīng)濟(jì)開發(fā)（功能）區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)勢所必然。因此，當(dāng)新區(qū)進(jìn)入成熟時(shí)期，新區(qū)內(nèi)各開發(fā)（功能）區(qū)及管委會也將完成歷史使命、退出歷史舞臺。新區(qū)內(nèi)原開發(fā)（功能）區(qū)層面的行政機(jī)構(gòu)的功能定位也將從原來的重經(jīng)濟(jì)開發(fā)向重社會管理與公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

二、國家級新區(qū)體制變遷對舟山群島新區(qū)體制創(chuàng)新的啟示

上海浦東新區(qū)等國家級新區(qū)的行政管理體制變遷，給舟山群島新區(qū)創(chuàng)新行政管理體制具有重要的啟示意義。

（一）創(chuàng)新行政管理體制應(yīng)體現(xiàn)新區(qū)自身的特殊性

從其他新區(qū)來看，沒有哪個新區(qū)的管理體制是完全相同的，這是因?yàn)槊總€新區(qū)的歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、行政區(qū)域構(gòu)成以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面都存在諸多不同。即每個新區(qū)行政管理體制的改革必須要考慮其自身的特殊性。就舟山群島新區(qū)而言，其特殊性主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.全域型。舟山群島新區(qū)的范圍涵蓋舟山整個行政區(qū)域，這是與其它國家級新區(qū)的最大不同。其它新區(qū)無論是上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)還是重慶兩江新區(qū)，在其設(shè)立之初，新區(qū)范圍的劃定并未完全按照行政區(qū)劃來，新區(qū)的開發(fā)管理涉及到直轄市內(nèi)不同的區(qū)級政府。從新區(qū)行政管理體制變遷發(fā)展的三個階段來看，舟山群島新區(qū)的全域性特點(diǎn)意味著舟山群島新區(qū)行政管理體制構(gòu)建可以省去第一個階段，直接進(jìn)入第二個階段。即行政管理體制改革重在調(diào)整新區(qū)內(nèi)的次級管理體制。

2.群島型。舟山群島新區(qū)是依群島而設(shè)的新區(qū)，轄內(nèi)涵蓋1390個島嶼及其臨近海域，且島嶼分散，陸地面積狹小。這一區(qū)域特征造成功能區(qū)劃分困難，也很難形成大規(guī)模、集中性的開發(fā)功能園區(qū)。此外，寬廣的海域加上眾多分散的離島，給新區(qū)管理增加難度，難以大幅度精簡機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)扁平化管理。

3.后發(fā)型。舟山群島新區(qū)是繼上海浦東、天津?yàn)I海、重慶兩江之后設(shè)立的第四個國家級新區(qū)。作為后發(fā)型新區(qū)，一方面，舟山群島新區(qū)可以借鑒其它新區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，少走彎路，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢；另一方面，舟山群島新區(qū)是首個以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國家級新區(qū)，沒有現(xiàn)成的管理模式可借鑒，行政管理體制創(chuàng)新的難度更大。

4.省轄型。與其它三個新區(qū)都是直轄市內(nèi)設(shè)立的新區(qū)不同，舟山群島新區(qū)是首個在省轄地級市層面設(shè)立的新區(qū)。這就賦予舟山群島新區(qū)特殊的歷史使命，其在土地、財(cái)稅、規(guī)劃等方面的行政管理體制及其優(yōu)惠政策等方面，將為省轄型新區(qū)提供參照樣本，起到示范和導(dǎo)向作用。

（二）創(chuàng)新行政管理體制應(yīng)認(rèn)識體制改革的漸進(jìn)性

沒有哪個新區(qū)的管理體制是一步到位、一成不變的。浦東新區(qū)從“開發(fā)辦——管委會——新區(qū)政府”的演變過程歷時(shí)10年①從1990年國家批準(zhǔn)開發(fā)到2000年新區(qū)政府成立。；濱海新區(qū)從“開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組——管委會——新區(qū)政府”的演變過程歷時(shí)15年②從1994年天津成立濱海新區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，到2000年新區(qū)成立管委會，再到2006年被中央批準(zhǔn)為國家級綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，最后到2009年11月份組建濱海新區(qū)政府。。之后它們在新區(qū)次級層面的管理體制變革一直持續(xù)至今。無論是上海浦東新區(qū)還是天津?yàn)I海新區(qū)，目前運(yùn)行的行政管理體制還是存在一些問題，有待在實(shí)踐中不斷探索完善。新區(qū)行政管理體制構(gòu)建的漸進(jìn)性特點(diǎn)十分明顯。

1.新區(qū)的不同發(fā)展階段對政府職能有不同要求。通常在新區(qū)建設(shè)啟動初期，更多地依賴政府在土地、資金及政策上的扶持，從而推動新區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)程。而當(dāng)新區(qū)發(fā)展日益成熟時(shí)，政府的職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到保障市場主體有序競爭和社會管理上。而新區(qū)政府職能重心的轉(zhuǎn)移必然要求行政管理體制做出相應(yīng)的調(diào)整。

2.最佳的管理幅度與管理層級需要在實(shí)踐中逐步探尋。雖然行政體制改革的總體方向是大部門、扁平化。但是在新區(qū)的不同發(fā)展階段，如何把握好“度”以發(fā)揮最佳行政效能，這需要在新區(qū)的管理實(shí)踐中不斷探索。

3.不同發(fā)展階段的開發(fā)模式對新區(qū)管理體制有不同要求。在新區(qū)開發(fā)建設(shè)早中期，通常采用“政企合一”的開發(fā)模式，上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)都是如此。但當(dāng)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)入相對成熟階段，政企分開是必然，政府的全資開發(fā)公司也必須轉(zhuǎn)型，從而促使政府調(diào)整行政體制重新分配管理職能。

此外，新區(qū)行政體制改革過程中對行政區(qū)和功能區(qū)的調(diào)整與整合也會受到舊有體制機(jī)制的困擾，使得行政管理體制改革更加復(fù)雜，更需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，分階段逐步推進(jìn)，在不同發(fā)展階段采取不同體制?？傊聟^(qū)管理體制只有在經(jīng)歷漸進(jìn)改革、不斷調(diào)整之后，才會逐漸趨于合理。

（三）創(chuàng)新行政管理體制應(yīng)尋求體制運(yùn)行的高效性

高效運(yùn)行的管理體制是推動新區(qū)又好又快發(fā)展的重要保障。從各大新區(qū)的改革實(shí)踐來看，都非常注重新區(qū)管理體制的運(yùn)行效率，突出地表現(xiàn)為“少機(jī)構(gòu)、大部門、扁平化、高服務(wù)”上。

1.少機(jī)構(gòu)。即機(jī)構(gòu)設(shè)置少而精。浦東新區(qū)在1992年設(shè)立黨工委、管委會后，總共只設(shè)立10個部門，卻涵蓋了黨委和政府主要的工作領(lǐng)域。濱海新區(qū)區(qū)域面積2270平方公里，行政區(qū)域面積大且區(qū)域構(gòu)成情況復(fù)雜，但濱海新區(qū)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也只有19個。

2.大部門。即推行大部門體制，將職能相近、交叉的部門加以優(yōu)化組合。浦東新區(qū)自1992年設(shè)立管委會時(shí)就嘗試實(shí)行大部門管理體制。如社會發(fā)展局，就囊括了新區(qū)科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、民政等領(lǐng)域的管理服務(wù)工作；辦公室的職能則涵蓋了外事、宣傳、檔案、對外接待、統(tǒng)戰(zhàn)等職能范圍。這樣既避免了部門間權(quán)責(zé)不清、相互扯皮的現(xiàn)象，同時(shí)有利于精簡行政審批流程，節(jié)約行政成本。

3.扁平化。即減少層級，向下放權(quán)。扁平化管理是新區(qū)行政體制的共同特點(diǎn)。如浦東新區(qū)盡管內(nèi)部體制多變，但在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上基本維持“新區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）”的二級權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，開發(fā)區(qū)與街鎮(zhèn)平級互不隸屬，都直接接受新區(qū)政府管轄領(lǐng)導(dǎo)。此外與浦東新區(qū)對下面街鎮(zhèn)放權(quán)類似，濱海新區(qū)也向下放權(quán)，讓城區(qū)管委會和功能區(qū)管委會享有“擴(kuò)大的區(qū)級權(quán)限”。通過放權(quán)來實(shí)現(xiàn)扁平化管理，提高行政效能。

4.高服務(wù)。即提供高檔次、高水準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，使新區(qū)成為服務(wù)型政府的典范。如浦東新區(qū)建立了覆蓋全區(qū)的區(qū)級市民中心、功能區(qū)事務(wù)辦理服務(wù)中心和街道社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，形成了便民高效的不同層級的公共服務(wù)平臺。同時(shí)充分發(fā)揮社會潛力，利用社會組織承擔(dān)了大量原本屬于政府的職能。如新區(qū)的經(jīng)濟(jì)法律咨詢服務(wù)中心、稅務(wù)咨詢事務(wù)所、環(huán)保科技咨詢事務(wù)所、報(bào)關(guān)中心、勞務(wù)中心、人才交流中心等社會組織提供咨詢媒介服務(wù)，起到了很好的作用。

（四）創(chuàng)新行政管理體制須重點(diǎn)抓好行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性

行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性是舟山群島新區(qū)管理體制設(shè)計(jì)所必須重點(diǎn)考慮的因素。因?yàn)檎缜懊嫠岬降摹靶姓^(qū)與開發(fā)（功能）區(qū)的不斷轉(zhuǎn)換是新區(qū)行政管理體制改革的一大特點(diǎn)和趨勢”。而行政區(qū)與開發(fā)（功能）區(qū)的轉(zhuǎn)換背后就涉及到行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性問題。這也是目前其它國家級新區(qū)體制變革所經(jīng)歷的兩大階段中所要解決的核心問題。而且是到目前為止仍沒有完全解決好的一大難題。上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)都是如此。

上海浦東新區(qū)一直試圖協(xié)調(diào)好新區(qū)與新區(qū)轄內(nèi)兩個層面行政區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系。新區(qū)設(shè)立之初，為消除“三區(qū)兩縣”在浦東開發(fā)的問題上的利益分歧，新區(qū)整合成獨(dú)立行政區(qū)，并正式成立上海市浦東新區(qū)黨工委、管委會，全面履行浦東新區(qū)的開發(fā)建設(shè)和社會管理職能。避免了各自為政、相互扯皮的現(xiàn)象。但是由于管委會法律地位不明確，在行使權(quán)力的時(shí)受到一定的制約。為此于2000年8月6日，浦東新區(qū)正式成立浦東新區(qū)政府。浦東新區(qū)政府正式成立，雖在新區(qū)層面解決了行政區(qū)與功能區(qū)的不協(xié)調(diào)問題，但是在新區(qū)之下的次級層面的行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性并沒有解決。因此浦東新區(qū)政府成立之后，協(xié)調(diào)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向新區(qū)之下的次級層面行政區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系。為此于2004年9月開始陸續(xù)設(shè)立六大功能區(qū)，通過“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”，發(fā)揮功能區(qū)的輻射作用，推動地區(qū)平衡發(fā)展。此后產(chǎn)生了開發(fā)區(qū)與周邊街鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，新區(qū)對38個街鎮(zhèn)下放財(cái)權(quán)事權(quán)、開發(fā)區(qū)和街鎮(zhèn)互不隸屬，這都隱含著38個街鎮(zhèn)與功能（開發(fā)區(qū)）之間的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭的可能，所以如何理順街鎮(zhèn)與功能區(qū)的競合關(guān)系，成為浦東新區(qū)管理體制改革完善的一大課題。

作為天津市政府派出機(jī)構(gòu)的濱海新區(qū)管理委員會由于行政級別不夠，缺乏足夠授權(quán)，難以發(fā)揮“協(xié)調(diào)”功能。從而導(dǎo)致新區(qū)內(nèi)行政區(qū)和功能區(qū)基于自身利益在發(fā)展中各自為政、盲目競爭和無序開發(fā)。為此2009年之后天津?yàn)I海新區(qū)整合為一級政府，管理體制變革的核心是組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。一類是城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，主要行使社會管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能。一類是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。這樣做隱含著兩大問題：一是城區(qū)管委會也保留有經(jīng)濟(jì)管理的職能，在具體的運(yùn)作中仍存在著與功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能產(chǎn)生一定沖突的可能。二是兩類管理職能機(jī)構(gòu)并行運(yùn)轉(zhuǎn)、互相配合，仍然存在一定程度的協(xié)調(diào)問題。并且從長遠(yuǎn)來看，功能區(qū)與行政區(qū)的融合是趨勢，兩類管理職能機(jī)構(gòu)并行運(yùn)作只是作為過渡的權(quán)宜之策，但卻可能會為新區(qū)未來的后續(xù)改革增加難度。

綜上所述，行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性是新區(qū)管理體制建設(shè)的重點(diǎn)。要在體制設(shè)計(jì)上能確保在共同發(fā)展的前提下各有側(cè)重，即行政區(qū)重在加強(qiáng)社會管理、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，功能區(qū)要加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域融合發(fā)展。

三、舟山群島新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的基本思路

基于前面分析，筆者認(rèn)為舟山群島新區(qū)行政管理體制改革必須遵循漸進(jìn)原則，分步實(shí)施，即根據(jù)舟山群島新區(qū)發(fā)展的不同階段，來分階段搞好機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置，打造一個適合新區(qū)不同發(fā)展階段需要的職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

（一）開發(fā)啟動階段：布局產(chǎn)業(yè)功能區(qū)域

鑒于舟山群島新區(qū)的全域型特點(diǎn)，無須象其它國家級新區(qū)那樣過多地考慮新區(qū)層面的架構(gòu)。在開發(fā)啟動階段，新區(qū)層面的組織架構(gòu)只需一套班子兩塊牌子就行，即在舟山市委市政府的基礎(chǔ)上多掛個“浙江舟山群島新區(qū)黨工委和管委會”牌子，不必另行增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)人員與機(jī)構(gòu)。此階段新區(qū)的工作重心是盡快搞好開發(fā)工作，制定近期行動計(jì)劃，逐步把新區(qū)規(guī)劃付諸實(shí)施。相應(yīng)地行政管理體制改革重在調(diào)整新區(qū)內(nèi)的次級管理體制，即布局好產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，并理順各產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系。

1、爭取獲得省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限

在新區(qū)層面充分利用好“浙江舟山群島新區(qū)黨工委和管委會”牌子，盡快爭取到省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。同時(shí)強(qiáng)化管委會在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及協(xié)調(diào)處理重大問題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，實(shí)現(xiàn)“管委會”體制的高效性與現(xiàn)有管理體制決策、執(zhí)行、監(jiān)督合理分工的科學(xué)性有機(jī)統(tǒng)一。

2、設(shè)置若干開發(fā)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)

在新區(qū)次級層面按照“一體一圈五島群”總體開發(fā)格局，設(shè)置若干開發(fā)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，作為新區(qū)開發(fā)的主體。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的設(shè)立要體現(xiàn)四大原則，即符合《浙江舟山群島新區(qū)規(guī)劃》，尊重既有開發(fā)現(xiàn)狀，有利于功能培育和集聚效應(yīng)發(fā)揮和便于實(shí)際管理。按照《浙江舟山群島新區(qū)規(guī)劃》中提到的五大功能島群可以設(shè)立六橫臨港產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、金塘港航物流功能區(qū)、普陀國際旅游島群功能區(qū)、嵊泗漁業(yè)和旅游島群功能區(qū)等；按舟山本島主體“南生活、中生態(tài)、北生產(chǎn)”的發(fā)展格局，可設(shè)立舟山南部金融商貿(mào)功能區(qū)和舟山北部海洋新興產(chǎn)業(yè)帶功能區(qū)；按照全力打造港航物流核心圈的規(guī)劃可設(shè)立岱山港航物流核心圈功能區(qū)；此外還有基于提升對外開放層次需要而正在建設(shè)的舟山港綜合保稅區(qū)等。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)要成立黨工委和管委會，作為舟山群島新區(qū)黨工委和管委會的派出機(jī)構(gòu)，并合理劃分新區(qū)管委會與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之間的職能范圍。同時(shí)要引入市場機(jī)制，設(shè)立實(shí)體性的投資開發(fā)公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，負(fù)責(zé)各功能區(qū)的開發(fā)投資和招商等工作。

3、處理好各產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系

要理順新區(qū)不同層面的關(guān)系，盡量減少摩擦。尤其是要處理好各產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系。因?yàn)楣δ軈^(qū)與所在行政區(qū)的矛盾是其它國家級新區(qū)在體制變遷過程中一直存在且較難解決的一個問題。所以在開發(fā)啟動階段我們不能奢望一下子從根本上徹底理順兩者之間的關(guān)系，而是基于新區(qū)開發(fā)的需要先搭起各功能區(qū)的架子并初步理順和規(guī)范與行政區(qū)的關(guān)系。功能區(qū)與所在行政區(qū)的矛盾，說到底其問題的根源在于功能區(qū)的管轄權(quán)是否屬于所在的行政區(qū)及跨行政區(qū)的功能區(qū)的利益協(xié)調(diào)問題。因此解決的初步辦法有兩個：單一行政區(qū)內(nèi)的功能區(qū)由所在行政區(qū)管轄或代管。比如六橫臨港產(chǎn)業(yè)功能區(qū)由普陀區(qū)管轄或代管、金塘港航物流功能區(qū)由定海區(qū)管轄或代管。這樣做的好處是發(fā)揮所在行政區(qū)政府的積極性，避免所在行政區(qū)政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而另搞一套與功能區(qū)惡性競爭。而跨行政區(qū)的功能區(qū)由各行政區(qū)的共同上級政府管轄，比如跨縣區(qū)的舟山北部海洋新興產(chǎn)業(yè)帶功能區(qū)、舟山南部金融商貿(mào)功能區(qū)由新區(qū)管委會和市政府管轄，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的嵊泗漁業(yè)和旅游島群功能區(qū)由嵊泗縣政府管轄。但各行政區(qū)可參照重慶兩江新區(qū)模式共同組建開發(fā)投資公司，在利益共享基礎(chǔ)上初步形成各層級共同搞好功能區(qū)的合力。各功能區(qū)重點(diǎn)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)職責(zé)，轄區(qū)政府配合搞好包括功能區(qū)在內(nèi)的社會管理和公共服務(wù)工作。

（二）全面建設(shè)階段：調(diào)整行政區(qū)劃層級

隨著新區(qū)開發(fā)的全面推進(jìn)，調(diào)整行政區(qū)劃、實(shí)現(xiàn)扁平化管理就成為勢在必然。

1、所有跨行政區(qū)的功能區(qū)全部變?yōu)槿蛐凸δ軈^(qū)

功能區(qū)與行政區(qū)的矛盾，多源于功能區(qū)的跨行政區(qū)設(shè)立而引發(fā)的。調(diào)整行政區(qū)劃，其目的就是要調(diào)整和整合行政區(qū)，使所有功能區(qū)不再跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、跨縣（區(qū)）。為此首先要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)域，功能區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）其行政區(qū)域不得延伸到功能區(qū)之外，使功能區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完全從屬于功能區(qū)。其次對于跨縣（區(qū)）的功能區(qū)要獨(dú)立于所跨縣（區(qū)），為第二步裁撤縣（區(qū)）作準(zhǔn)備。

2、以功能區(qū)取代縣（區(qū)）成為市（新區(qū)）的直接所屬的區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)

功能區(qū)管理所轄區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化與社會事務(wù)，重點(diǎn)是搞好開發(fā)工作。對于區(qū)域范圍較大的功能區(qū)（可定為正處級），之下可設(shè)立若干街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的職能重心是搞好基層文化建設(shè)和社會管理與服務(wù)工作。對于區(qū)域范圍較小的功能區(qū)（可定為副處級），之下可不設(shè)立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），直接管理下屬各社區(qū)。功能區(qū)與行政區(qū)的合一，可徹底消除兩者之間的利益沖突。對于裁撤縣（區(qū)）后不在任何功能區(qū)內(nèi)的少數(shù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）則可由就近功能區(qū)進(jìn)行托管。對于個別不在任何功能區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）則可以提升其規(guī)格（或與就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行整合后再提升其規(guī)格，享有副處級別），賦予其更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。也就是說裁撤縣（區(qū)）后，市（新區(qū)）的直接下屬區(qū)域性的管理組織為“功能區(qū)＋強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”。在縱向?qū)蛹壣?，“市（新區(qū)）——強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”與“市（新區(qū)）——功能區(qū)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”兩種模式并存，這樣既努力實(shí)現(xiàn)扁平化管理，又不搞一刀切，從而建立起“與舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)，與行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)精簡、職能綜合、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)作高效的行政管理體制”①見《浙江舟山群島新區(qū)規(guī)劃》，第41頁。。

3、下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系

在縱向上理順市（新區(qū)）、功能區(qū)和強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系。完善財(cái)政管理體制，同時(shí)將政府的職能重心下移，擴(kuò)大功能區(qū)和強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。深化行政審批制度改革，按照“審批向中心集中、服務(wù)向基層延伸”的思路，探索“一級”審批管理服務(wù)模式，提高行政效能。即將行政許可類事項(xiàng)統(tǒng)籌到市級審批辦證服務(wù)中心，將便民類審批服務(wù)事項(xiàng)下放至各功能區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的服務(wù)中心。在橫向上理順政府、市場與社會的關(guān)系，激發(fā)全社會創(chuàng)造活力，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的管理格局。為此政府職能要突出“創(chuàng)造良好的新區(qū)發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)”上，減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場的力量與競爭機(jī)制的作用。這是實(shí)現(xiàn)新區(qū)“小政府”的前提。此外“小政府”離不開健全發(fā)達(dá)的社會組織來承載接府卸載的職能，政府還必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，積極培育社會中介組織，鼓勵其他各類社會組織的發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織在社會服務(wù)性和事務(wù)性工作中的作用。

（三）成熟運(yùn)行階段：回歸常態(tài)行政管理

所謂的成熟運(yùn)行階段可以從兩個方面來理解，一是基本實(shí)現(xiàn)了國家對舟山群島新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)；二是舟山群島新區(qū)自身的港口、岸線、土地等資源已近開發(fā)極限，要再想進(jìn)行持續(xù)性地大規(guī)模開發(fā)已不可能。這兩點(diǎn)歸結(jié)為一點(diǎn)就是舟山群島新區(qū)已經(jīng)完成了開發(fā)使命，之后的工作重心是維持新區(qū)的日常運(yùn)作，強(qiáng)化社會管理與公共服務(wù)，保障群眾的民主權(quán)利，促進(jìn)社會的公平正義等，這些只有一級完整的政府才能勝任，而原來功能區(qū)管委會體制設(shè)計(jì)的初衷重在開發(fā)，將難以適應(yīng)新區(qū)開發(fā)使命完成后工作重心的轉(zhuǎn)移，所以改革管委會體制，重新建立了一級政府、回歸常態(tài)行政管理勢所必然。

1、成立舟山群島新區(qū)政府

撤銷原來的舟山群島新區(qū)管委會及舟山市政府幾套班子，成立舟山群島新區(qū)政府，包括新區(qū)人大及政協(xié)等幾套班子；提升新區(qū)級別，使之享有副省級級別，具有一定的制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章的權(quán)限，便于舟山群島新區(qū)從自身實(shí)際出發(fā)更好地管理新區(qū)。

2、新區(qū)下屬的功能區(qū)統(tǒng)一改為“區(qū)”

撤銷原來新區(qū)所屬的各功能區(qū)管委會（舟山港綜合保稅區(qū)管委會除外，因?yàn)橹凵礁劬C合保稅區(qū)有可能發(fā)展為舟山自由貿(mào)易區(qū)或舟山自由港區(qū)），原來新區(qū)下屬的“功能區(qū)＋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”統(tǒng)一改為“區(qū)”，提升其級別，使之享有副廳級級別。成立區(qū)政府及區(qū)人大、政協(xié)等幾套班子，綜合管理所屬區(qū)域范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會事務(wù)。

3、對于“區(qū)”政府之下是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可靈活處置

基于偏平化管理及提高行政效率的考量，對于“區(qū)”政府之下是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可靈活處置。對于區(qū)域范圍大的“區(qū)”，可根據(jù)情況設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），對于區(qū)域范圍不太大的“區(qū)”，可不設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），而直接管理下面各社區(qū)機(jī)構(gòu)。上面不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化其力量，增配人員、增撥經(jīng)費(fèi)。

總之，在成熟運(yùn)行階段需要建立完整的管理體系，回歸常態(tài)化的行政管理，這既有利于政府職能的實(shí)現(xiàn)，也有利于新區(qū)群眾通過制度化的渠道來參政議政，從而密切新區(qū)政府與群眾的聯(lián)系，為新區(qū)發(fā)展?fàn)I造和諧、穩(wěn)定、公平、公正的行政環(huán)境?！?/p>

（責(zé)任編輯：吳錦良）

D523.5

A

1007－9092（2013）05－0043－07

丁友良，中共舟山市委黨校經(jīng)濟(jì)與行政管理教研室主任、副教授，主要研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>