■ 張修玉 李遠(yuǎn) 許振成 彭曉春 張恒軍 曾凡棠

構(gòu)建生態(tài)文明戰(zhàn)略行動框架體系

■ 張修玉 李遠(yuǎn) 許振成 彭曉春 張恒軍 曾凡棠

在系統(tǒng)分析資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境壓力的基礎(chǔ)上，從優(yōu)化國土開發(fā)、促進(jìn)資源節(jié)約、保護(hù)生態(tài)環(huán)境與健全生態(tài)制度等層面，提出生態(tài)文明戰(zhàn)略建設(shè)基礎(chǔ)框架。在戰(zhàn)略框架中，優(yōu)化國土開發(fā)是實現(xiàn)生態(tài)文明的先決條件；促進(jìn)資源節(jié)約是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)；保護(hù)生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)生態(tài)文明的主要陣地；健全生態(tài)制度是實現(xiàn)生態(tài)文明的系統(tǒng)保障。作為一個戰(zhàn)略行動框架體系，框架中各個戰(zhàn)略方向都是相互聯(lián)系，相互依存，協(xié)同作用。

優(yōu)化國土開發(fā)，建設(shè)綠色中國

1.編制發(fā)展規(guī)劃

編制發(fā)展規(guī)劃尤其生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃不只是環(huán)境實現(xiàn)科學(xué)管理的一項基本工作，更是改變國家發(fā)展布局的約束性指導(dǎo)，是實現(xiàn)以生態(tài)環(huán)境引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的最主要舉措。生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃所規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量以維持整體生態(tài)環(huán)境平衡為原則；發(fā)展功能分區(qū)內(nèi)劃定的環(huán)境介質(zhì)質(zhì)量以保障人的健康和滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為原則；編制發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控以國家網(wǎng)點為主，發(fā)展功能區(qū)的質(zhì)量狀況以地方監(jiān)測為主，國家執(zhí)行監(jiān)督與執(zhí)行。

2.主體功能區(qū)劃

主體功能區(qū)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)合理分布的有效途徑，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、提高資源利用率的迫切需求，是堅持以人為本、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的必然要求，是提高區(qū)域調(diào)控水平、增強區(qū)域宏觀調(diào)控有效性的重要措施。按照全國主體功能區(qū)的規(guī)劃，未來國土空間將形成如下戰(zhàn)略格局：“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

3.轉(zhuǎn)變發(fā)展布局

我國歷經(jīng)三十余年改革開放，社會資產(chǎn)已有相當(dāng)規(guī)模后，若仍然維持這種發(fā)展勢態(tài)，各地就很難避免低端產(chǎn)品的重復(fù)生產(chǎn)和對資源環(huán)境的掠奪式開發(fā)。因此，轉(zhuǎn)變發(fā)展布局是優(yōu)化國土開發(fā)的根本，必須采取一切可能的行政、法規(guī)、政策等一切手段，調(diào)整好國家發(fā)展布局，中華民族的生態(tài)環(huán)境才能維護(hù)可持續(xù)利用的平衡。建議：在2020年，全國85%的人口、90%的GDP將聚集在占國土6%的集約發(fā)展區(qū)；引導(dǎo)限制發(fā)展區(qū)占全國土地34%人口與GDP分別為12%和8%，而在不受干擾地區(qū)的人口與GDP將不超過3%和1%占有國土不少于60%。

促進(jìn)資源節(jié)約，建設(shè)低碳中國

1.發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)

“低碳產(chǎn)業(yè)”是以低能耗低污染為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)。在全球氣候變化的背景下，“低碳經(jīng)濟(jì)”、“低碳技術(shù)”日益受到世界各國的關(guān)注。低碳技術(shù)涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部門以及在可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發(fā)、二氧化碳捕獲與埋存等領(lǐng)域開發(fā)的有效控制溫室氣體排放的新技術(shù)。包括能源低碳化、交通低碳化、建筑低碳化、農(nóng)業(yè)低碳化、工業(yè)低碳化、服務(wù)低碳化、消費低碳化。此外，資源能耗低也是關(guān)鍵的選擇條件，目前已經(jīng)將新能源、節(jié)能環(huán)保、電動汽車、新材料、新醫(yī)藥、生物育種和信息產(chǎn)業(yè)作為未來的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，給予重點扶持。企業(yè)需要做好一切準(zhǔn)備迎接這一變化，將低碳經(jīng)濟(jì)納入戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.削減污染物量

以削減污染物的產(chǎn)生與排放量為重要抓手，科學(xué)調(diào)整基數(shù)，將控制面擴大到工、農(nóng)、生活等人類活動，將控制過程重點推到“污染物產(chǎn)生量”的源頭控制，將控制行為分配到發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、城建、工信部等政府部門；謹(jǐn)增全國性控制指標(biāo)，強化區(qū)域性特征指標(biāo)等。

3.循環(huán)使用資源

循環(huán)經(jīng)濟(jì)要達(dá)到較大規(guī)模是生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)之一。但當(dāng)前各行業(yè)在實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)種存在教條主義傾向，或者片面追求工業(yè)產(chǎn)品制造鏈上的不間歇循環(huán)，或者孤立強調(diào)“靜脈產(chǎn)業(yè)”的廢品回收率。其實，循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求高技術(shù)的全面支撐、大資本的高強度投入和密集的市場維持且任一環(huán)節(jié)的因為任一原因而斷鏈，都可能危及整個系統(tǒng)崩潰。

因此，在現(xiàn)階段我國更加應(yīng)該強調(diào)：循環(huán)使用一切可以經(jīng)濟(jì)實用地循環(huán)的資源，要建立、資源循環(huán)使用的消費理念、價值觀念、產(chǎn)品設(shè)計規(guī)范，生產(chǎn)流程與流通規(guī)則，形成國家資源循環(huán)使用體系；系統(tǒng)提高我國各類資源的使用效益；在循環(huán)使用資源中必須同時考慮能源消耗的合理性。

4.創(chuàng)新消費模式

（1）開展落實科學(xué)發(fā)展觀，從樹立生態(tài)文明做起引導(dǎo)人民的活動，正確認(rèn)識和處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高生活水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，逐步形成具有持續(xù)消費特色的中國消費模式。

（2）通過穩(wěn)定政策等限制高物質(zhì)性的“一次性”、“類一次性”、揮霍性、浮華性、鋪張性、闊氣性的消費行為。

（3）立法禁止生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源浪費性消費。在市場條件下，消費是發(fā)展的原動力，消費模式?jīng)Q定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主導(dǎo)著增長方式。因此，創(chuàng)新消費模式是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略。

（4）建立國民素質(zhì)與健康消費體系，普及全體國民素質(zhì)、健康、終生消費，努力提高國內(nèi)消費市場對經(jīng)濟(jì)搖動的比例。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)優(yōu)美中國

1.改善環(huán)境質(zhì)量

建立國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保障行動中長期規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的需求。以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，全面部署發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式，增長方式、國際合作及創(chuàng)新文化技術(shù)的指導(dǎo)性意見與必要的約束性指標(biāo)。如給出開發(fā)國土面積的單位產(chǎn)出值，人均享受資源與環(huán)境損耗值等。同時細(xì)化經(jīng)濟(jì)社會活動在單位空間上所允許的污染物產(chǎn)生量與排放量，以維持環(huán)境單元區(qū)域性生態(tài)穩(wěn)定、完整。系統(tǒng)提出在各種可能的發(fā)展情景下，為達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)采取可持續(xù)利用的污染物削減工程體系，確定實施體系所需要的空間、技術(shù)、資金及實施主體等。

2.保持生態(tài)平衡

人類已經(jīng)經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，從人類文明發(fā)展歷程來看，人類要脫離原始的蒙昧的落后的生存狀態(tài)，就要在一定的程度上奴役和改造自然，這無疑會破壞自然生態(tài)平衡。生態(tài)環(huán)境目前已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾中心，是發(fā)展的最短板塊，而現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)措施不足以支撐國家發(fā)展目標(biāo)，我們迫切需要尋找一種全新的協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的發(fā)展方式，生態(tài)文明建設(shè)則成為我國實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。生態(tài)文明是后人類文明發(fā)展的一個新時期，以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展作為人類活動行為準(zhǔn)則，在改造客觀物質(zhì)世界過程中的同時不斷改變?nèi)说闹饔^世界，從而不斷減少經(jīng)濟(jì)社會活動對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，積極改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，逐步建立起有序的生態(tài)運行機制，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境的永續(xù)發(fā)展，同時，人與自然生態(tài)保持著和諧、共生的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

3.強化風(fēng)險防控

強化環(huán)境風(fēng)險全過程管理。健全完善環(huán)境應(yīng)急管理體系，構(gòu)建環(huán)境應(yīng)急管理機制；建立省、市、縣三級環(huán)境應(yīng)急管理指揮平臺，提高區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控水平；在老少邊窮地區(qū)、重點流域、重點區(qū)域建設(shè)流動環(huán)境應(yīng)急預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)。加強重點環(huán)境風(fēng)險源和環(huán)境敏感點調(diào)查評估，對重大環(huán)境風(fēng)險源進(jìn)行排查，建立環(huán)境風(fēng)險源分類檔案、信息數(shù)據(jù)庫和應(yīng)急專家?guī)?；將環(huán)境風(fēng)險納入環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理體系。

4.應(yīng)對全球變化

全球變化尤其氣候變暖是典型的全球性生態(tài)環(huán)境問題，它關(guān)系到全球經(jīng)濟(jì)和人類社會持續(xù)發(fā)展與平衡穩(wěn)定的全局。一方面，全球氣候變化可能會造成水和糧食等生物質(zhì)資源的短缺。另一方面，氣候問題的日益嚴(yán)重將導(dǎo)致全球生態(tài)失衡，環(huán)境惡化，自然災(zāi)害頻繁。建議：

（1）實施節(jié)能、高效的經(jīng)濟(jì)，可大大減少能源使用強度；

（2）采用清潔能源，包括協(xié)同治理污染和氣候變化；

（3）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，可使能源利用最大化；

（4）利用植樹造林固碳以增加碳匯；

（5）倡導(dǎo)低碳生活。

健全生態(tài)制度，建設(shè)幸福中國

1.樹立核心價值

近200年來工業(yè)革命引領(lǐng)世界發(fā)展的核心價值是物質(zhì)財富，英國人教會了世人將礦物造成各種物品財富，而美國人教會全球以擁有工業(yè)物品為雀躍。當(dāng)前，選擇西方核心價值體系正舶向全球，引發(fā)全球生態(tài)環(huán)境災(zāi)難的正是這種核心價值觀。

復(fù)興的中國該以生態(tài)環(huán)境可持續(xù)利用約束下享受幸福的東方核心價值觀影響全人類，應(yīng)該依“五個文明”方向建立生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)合調(diào)控的“C”模式。

2.建立保護(hù)制度

在環(huán)保制度的建設(shè)中，公民的參與應(yīng)當(dāng)受到足夠的重視，并通過制度和法規(guī)予以保證，如建立公眾聽證制度。凡是涉及生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和開發(fā)項目，都應(yīng)召開公民聽證會或?qū)＜艺撟C會，廣泛聽取非政府組織、專家和民眾的意見。沒有經(jīng)過充分論證的項目，一律不得上馬，以杜絕在發(fā)展的名義下肆意破壞生態(tài)、污染環(huán)境的現(xiàn)象。目前，已經(jīng)提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走出一條具有中國特色的節(jié)約型發(fā)展道路的問題。根據(jù)這個思路，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)充分利用廢水廢氣廢料廢渣的具體制度，把污染環(huán)境的廢物轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)的資源，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。

3.探索制度創(chuàng)新

“十二五”是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，也是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展充滿希望的五年。環(huán)保行政體制改革作為國家行政管理體制改革的重要組成部分，必須始終把握深化行政管理體制改革的原則和總體目標(biāo)，緊緊圍繞服務(wù)探索中國環(huán)保新道路這個工作大局，進(jìn)一步加快改革創(chuàng)新步伐。

（1）完善環(huán)境保護(hù)管理體制。

（2）推進(jìn)環(huán)保行政體制改革。

（3）創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制。

（4） 建立健全全方位多層次環(huán)保協(xié)作機制。

（5）加強環(huán)境管理技術(shù)支撐體系與人才隊伍建設(shè)。

4.加強環(huán)境監(jiān)管

（1）健全組織體制。提高環(huán)境監(jiān)管能力，必須健全“環(huán)保執(zhí)法、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制。一是強化“環(huán)保執(zhí)法”，二是加強“地方監(jiān)管”；三是落實責(zé)任。

（2）完善機制。一是完善綜合決策和協(xié)調(diào)機制；二是完善考核機制；三是完善監(jiān)督機制；四是完善工作機制。

（3）加大環(huán)境執(zhí)法的力度。加大環(huán)境執(zhí)法的力度，使企業(yè)污染治理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，嚴(yán)厲打擊不法排污行為。一是建立對污染源定期和不定期相結(jié)合的檢查制度；二是建立對重點流域、重點區(qū)域的巡查制度；三是利用雙休日、晚上和雨天對環(huán)境敏感、矛盾突出區(qū)域進(jìn)行突擊檢查，從重打擊環(huán)境違法事件。

（4）健全環(huán)境監(jiān)控體系。按照監(jiān)測裝備現(xiàn)代化、機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)測隊伍專業(yè)化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化要求，建立和完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)和應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)；按照國家環(huán)境監(jiān)測能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，加快環(huán)境監(jiān)測站能力建設(shè)步伐；重點加強跨境斷面水質(zhì)監(jiān)測、城市空氣自動監(jiān)測、環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測、重點污染源在線監(jiān)測和生態(tài)監(jiān)測；發(fā)揮環(huán)境監(jiān)控中心環(huán)境監(jiān)控、預(yù)警和社會服務(wù)作用，開展PM2.5監(jiān)測、有機污染物監(jiān)測、重點流域?qū)崟r監(jiān)測和對污染源的監(jiān)督監(jiān)測，提高應(yīng)對和處置環(huán)境突發(fā)事件的能力。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境研究所）