喻文莉

（紹興文理學(xué)院， 浙江 紹興 312000）

宅基地使用權(quán)制度是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ)，以限制城鄉(xiāng)人口流動為初衷，以宅基地的生存保障為惟一功能而作出的一種制度。在經(jīng)濟社會發(fā)生轉(zhuǎn)型時期，原有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與當(dāng)前經(jīng)濟和社會現(xiàn)實發(fā)生了嚴(yán)重的沖突，遭遇到在社會常態(tài)下無法比擬的難題與挑戰(zhàn)，表露出與轉(zhuǎn)型社會不相吻合的制度性缺陷，并引發(fā)了宅基地擴張與閑置、福利屬性與資產(chǎn)屬性等諸多矛盾。這些沖突和矛盾折射出宅基地使用權(quán)在制度安排上的缺陷。顯然，宏觀社會大背景的變化動搖了無流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)制度基礎(chǔ)，該制度已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏，亟需改革。

1 矛盾與沖突：宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)的制度困境

1.1 宅基地資產(chǎn)價值彰顯與宅基地限制流轉(zhuǎn)的矛盾

宅基地使用權(quán)制度的誕生是對農(nóng)村社會保障供給機制不足的一種補充，這就注定了其固有的福利品格，同時也隱含了對商品和資產(chǎn)屬性的否定。盡管如此，中國宅基地使用權(quán)的福利品格始終無法改變被古今中外的社會實踐所證明的土地資產(chǎn)屬性。

土地作為萬物之源和人類的生存之本，歷來就與財富聯(lián)系在一起，歷史的演進進一步張揚了其財富屬性。當(dāng)前，中國農(nóng)村土地正處于從社會保障屬性向資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。盡管土地保障在農(nóng)村仍然發(fā)揮著巨大的作用，是農(nóng)村社會保障體系的主色調(diào)，但農(nóng)村剩余勞動力的逐步轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)就業(yè)的非農(nóng)化和兼業(yè)化趨勢、非農(nóng)收入的逐年增長和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的啟動等因素致使土地保障功能不斷弱化，其地位和重要性持續(xù)下降，而城市化的快速推進和城市房地產(chǎn)價格的飆升促使宅基地的潛在資產(chǎn)價值逐步顯露。戶籍制度的逐步放開、人口流動的日益頻繁為宅基地使用權(quán)市場的建立提供了契機。

雖然農(nóng)村宅基地有著進入更廣泛流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的強烈利益沖動和迫切需求，但是法律對宅基地保障功能的不懈追求最終導(dǎo)致對宅基地使用權(quán)流通性的嚴(yán)格限制。較之于土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到的法律限制顯然更大，這表現(xiàn)在：（1）宅基地使用權(quán)不能單獨轉(zhuǎn)讓；（2）具有明顯的地域剛性，其轉(zhuǎn)讓僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部；（3）農(nóng)民無權(quán)以宅基地和房屋為擔(dān)保向金融機構(gòu)獲得融資。

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，一項財產(chǎn)只有在充分交易和自由競爭的情況下才能顯示其真實市場價值即交易價值，正如厲以寧教授所言：“受限制的私人產(chǎn)權(quán)不是完整意義上的私人產(chǎn)權(quán)。”[1]由于宅基地使用權(quán)難以進入市場，即便進入也是在封閉的交易范圍之內(nèi)，因此其真實交易價值無法得到充分體現(xiàn)。土地價格的嚴(yán)重扭曲使農(nóng)民難以分享工業(yè)化、城市化帶來的成果。顯然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是國有土地使用權(quán)有償使用之后，土地的巨大價值突然迸發(fā)出來，對宅基地使用權(quán)產(chǎn)生了極大沖擊。在戶籍制度開始松動、二元結(jié)構(gòu)趨于解體的背景下，宅基地的非交易性特征制約了宅基地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，阻隔了農(nóng)民的致富道路，阻滯了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，成為破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和推進城市化進程的障礙。有學(xué)者認為，宅基地使用權(quán)的社會福利和社會保障品格已經(jīng)抹殺了其財產(chǎn)權(quán)屬性。那么，事實果真如此嗎？考察西方國家關(guān)于政府福利和救濟物品的屬性變遷，有助于這一問題的解答。

在20世紀(jì)60年代以前，西方學(xué)術(shù)界將政府授予個人和團體的福利和救濟僅僅視為一種恩賜，而非權(quán)利，其結(jié)果是這種權(quán)利得不到可靠的保障。如今這種觀念已經(jīng)受到廣泛批評，如美國著名憲法學(xué)者伯納德·施瓦茨指出：“如果政府的優(yōu)惠真的僅僅是一種‘賞賜’或‘特權(quán)’，那么便是可以隨意確認或撤銷的，不必遵守其他的要求，即正當(dāng)法律程序要求的程序上的保障?！边@無異于那些握有公權(quán)力者一種壓制大多數(shù)人權(quán)利的有效手段[2]?！敖袢眨鼮閷嶋H的是，應(yīng)將福利視為一種‘財產(chǎn)’而非‘賞賜’?！@種利益對于有資格獲取者說來就有一種法律權(quán)力的性質(zhì)?！盵3]在美國，受這種觀點的影響，法律已將上述福利和救濟視為新的權(quán)利，國家本身成為一種“新權(quán)利”的來源，并且新權(quán)利享有與傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)同等的法律保護，以維護這些公共福利和授權(quán)的權(quán)利屬性[4]。顯然，政府的福利或救濟或許具有社會保障色彩，但是一旦授予給個人和團體便取得財產(chǎn)屬性。惟其如此，才能真正體現(xiàn)對救濟對象的利益保護。

考察西方國家關(guān)于政府福利和救濟物品屬性的認識變遷對審視中國宅基地使用權(quán)品格的變化不無意義。中國農(nóng)村土地制度的沿革歷史決定了農(nóng)村土地的雙重屬性——社會保障屬性和資產(chǎn)屬性，土地既具有強大的社會保障功能，同時也具有資產(chǎn)價值，且資產(chǎn)價值日益凸顯，宅基地也不例外。宅基地在無償取得環(huán)節(jié)就已經(jīng)完成了社會保障功能，如果將宅基地的社會保障性定位在宅基地的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，必將使農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)陷于僵死狀態(tài)。因此，在強調(diào)土地的社會保障屬性的同時，不能抹殺土地的資產(chǎn)屬性。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的背景下，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)立法對宅基地資產(chǎn)屬性的否定已經(jīng)衍生了其社會保障屬性與資產(chǎn)屬性的沖突和矛盾，嚴(yán)重損害了農(nóng)民的利益，亟需改革。

1.2 宅基地閑置與宅基地流轉(zhuǎn)限制的矛盾

改革開放之前，農(nóng)民生活水平落后，經(jīng)濟承受能力單薄，因此建新房對大數(shù)人而言僅僅是鏡花水月。改革開放以后，改善住房條件和擴大住房面積成為逐漸富裕起來的農(nóng)民的一大愿望，宅基地初始取得的無償性和回收制度的缺失恰好契合了這種訴求，各地農(nóng)民對住宅建設(shè)的熱情得到極度激發(fā)，宅基地呈現(xiàn)出無序擴張的趨勢。

當(dāng)下，中國社會正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會邁進的時期，農(nóng)民開始走出世代耕作的田野，自由地跨越地域和身份的界限，向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)流動。近幾年，戶籍制度的逐步放開進一步降低了農(nóng)民流動的門檻，新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)調(diào)推進使得農(nóng)村推力和城市拉力交互作用，加快了農(nóng)民流動的速度。在轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的全部農(nóng)村勞動力中，已經(jīng)有接近40%的人常年在外從事非農(nóng)業(yè)，特別是西部地區(qū)，常年外出的勞動力已經(jīng)有1/3實現(xiàn)了舉家外出，越來越多的農(nóng)村勞動力由城鄉(xiāng)雙向流動向融入城市轉(zhuǎn)變，在城市定居的農(nóng)民工逐漸增多[5]。部分進城農(nóng)民經(jīng)過若干年的奮斗，在城鎮(zhèn)購置了房產(chǎn)。但是，宅基地交易的嚴(yán)格限制使這些農(nóng)民無法放棄家鄉(xiāng)的房屋與土地，成為兩棲居民，造成離鄉(xiāng)不離土的局面，影響了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

改革開放以后，方興未艾的建房潮驅(qū)使不少村莊的規(guī)模迅速向外擴展，住宅空間結(jié)構(gòu)布局外移，新建住宅大多分布在交通條件便利、區(qū)位條件較好的村莊外圍。宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制導(dǎo)致位于村莊中心的老村區(qū)保留了大量基本無人居住的破舊房屋，呈現(xiàn)出外延內(nèi)空，村莊內(nèi)部衰敗，外圍擴展無序的“空心村”跡象。這樣的村莊是一個自然的地域空間和松散的社會空間，在改革初期的珠江三角洲到處可見[6]。調(diào)查顯示，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積占10%。存量宅基地資源沒有盤活無疑加劇了宅基地增量的快速增長，以致于出現(xiàn)宅基地閑置與無序擴張并存的格局，危及生態(tài)安全和人類的生存利益。無怪乎英國諾丁漢大學(xué)當(dāng)代中國研究所的薩吉森博士在研究中國農(nóng)村建房問題時不禁要發(fā)問：為什么在中國人口稠密的農(nóng)業(yè)高產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民使用原本稀缺的耕地來建造住宅？為什么曾經(jīng)為確保國家食物安全而立法保護耕地的中國政府卻難以控制農(nóng)村建房的擴張態(tài)勢？這一問題頗值深思。

財產(chǎn)變革通常與身份變革聯(lián)袂而行，這兩者構(gòu)成了近代變革的主旋律[7]。財產(chǎn)的獨立和自由是農(nóng)民身份解放運動的延伸，也是農(nóng)民的根本利益訴求。當(dāng)前中國的社會轉(zhuǎn)型引致的農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、土地保障功能的弱化和土地資產(chǎn)屬性的強化為宅基地使用權(quán)制度改革提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，而戶籍制度改革和農(nóng)村社會保障制度的推進為宅基地使用權(quán)進入流轉(zhuǎn)領(lǐng)域提供了現(xiàn)實可能。

2 宅基地使用權(quán)的性質(zhì)：具有公權(quán)色彩的私權(quán)

宅基地使用權(quán)究竟屬于公權(quán)還是私權(quán)，抑或是公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)？對此，學(xué)界觀點紛呈。這一問題的破解直接影響宅基地應(yīng)否進入流轉(zhuǎn)的問題。所謂私權(quán)是指私法主體依法享有的依其意思可以自主行使與處分的權(quán)利，它是私法主體遂行自治、實現(xiàn)自決的法理基礎(chǔ)。而公權(quán)是與私權(quán)相對應(yīng)的一個概念，可以表述為國家在公法上的權(quán)利，它是國家為了實現(xiàn)國家利益、公共利益而借助于立法特別賦予國家機關(guān)行使的權(quán)力。在西方學(xué)者視野中，私權(quán)是一座防御公權(quán)恣意侵犯、捍衛(wèi)私人自由的堡壘，而公權(quán)是為了公共利益需要對私權(quán)進行限制的一把利劍。

宅基地使用權(quán)揭示了權(quán)利人在宅基地之上享有營造建筑物及其附屬設(shè)施并取得所有權(quán)這種個人利益的地位。毋庸置疑，房屋作為純粹由私人支配的財產(chǎn)，其私人利益色彩恐怕在所有的私產(chǎn)中最為濃厚。從制度發(fā)生學(xué)的視角而言，真正的私有財產(chǎn)體現(xiàn)為土地的分裂，而土地的最初私有則起源于宅地的分配[8]。由于房屋與宅基地不可分離，因此，宅基地使用權(quán)屬于私權(quán)乃不爭的事實，排他性、支配性和對世性是其固有的品格。惟宅基地使用權(quán)作為土地利用權(quán)之一，其取得與行使皆受公權(quán)力制約。那么，是否可以藉此得出宅基地使用權(quán)為公權(quán)的結(jié)論呢？回答這一問題尚需考察宅基地使用權(quán)的核心屬性。

在當(dāng)代社會中，原本屬于私權(quán)自治的領(lǐng)域也基于維護公共利益的需要，呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的公權(quán)干預(yù)趨勢。公權(quán)在宅基地使用權(quán)領(lǐng)域具體化為行政權(quán)，主要是指行政許可權(quán)。行政許可權(quán)是基于公民申請而對公民是否符合權(quán)利行使條件的審核，以一般限制為前提。行政許可決定一旦做出，意味著權(quán)利人可以跨越禁止進入的門檻，獲得了某種行為的自由。

土地利用不僅是自然經(jīng)濟和社會經(jīng)濟問題，而且也會因為影響資源利用和環(huán)境保護而成為社會問題，西方國家無不通過土地利用規(guī)劃、土地利用分區(qū)、土地用途管制等行政手段加強對土地利用的管制，使土地利用始終置于行政權(quán)力管轄之下，以防止負面效應(yīng)的產(chǎn)生。顯然，土地利用早已不再是單純的私法問題，而是涉及社會公共利益的問題。“當(dāng)私益和公益的沖突無法通過現(xiàn)有的規(guī)則解決，而讓當(dāng)事人自主行使權(quán)利可能給公共利益、社會秩序、生態(tài)環(huán)境造成無法挽回的損失時，就需要通過設(shè)定行政許可來解決?！盵9]這便不難理解：宅基地使用權(quán)申請人須依照法律預(yù)先設(shè)定的條件和程序向土地管理部門提出申請，表明申請的目的與原因，接受審查，在獲得批準(zhǔn)或許可以后方取得權(quán)利。

既然宅基地使用權(quán)的取得以土地管理部門的行政程序即行政許可為必要，那么經(jīng)過公權(quán)力塑造和認可的權(quán)利是否就必然屬于公權(quán)力了呢？筆者的回答是否定的。事實上，公權(quán)對于私人權(quán)利的塑造和界定滿足不了社會經(jīng)濟生活中的私人利益訴求。在公法上，權(quán)利的自治性會受到極大的抑制，只有借助于意思自治實現(xiàn)理性選擇才能達到私人利益的最大化?？梢姡┯性谒椒ǖ恼Z境下，權(quán)利的自治性才能得到充分張揚。

顯然，即便通過行政許可這樣的行政程序而取得的權(quán)利要真正獲得權(quán)利的內(nèi)涵，實現(xiàn)意思自治，仍對私法有特別的依賴。這樣就不難解釋宅基地使用權(quán)的取得固然需要行政許可程序，但其權(quán)利內(nèi)容的界定任務(wù)仍由民法（主要是物權(quán)法）來承擔(dān)這一問題。由是觀之，縱然宅基地使用權(quán)的取得打上了行政權(quán)的烙印，權(quán)利具有公權(quán)色彩，但這終究還是抹殺不了其核心性質(zhì)的私權(quán)屬性，宅基地使用權(quán)的本質(zhì)應(yīng)是帶有公權(quán)色彩的私權(quán)。

3 農(nóng)民理性：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的邏輯起點

理性人假設(shè)作為經(jīng)濟學(xué)中的經(jīng)典假設(shè)是現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密提出來的。按照“理性人”的假設(shè)，每個人都是自身利益的最佳判斷者，在市場經(jīng)濟中皆會按照利潤最大化或趨利避害的原則盡顯逐利本能，沒有人比他自己更清楚自己需要什么。因此，理性人不僅在身體上自由，而且在精神上也是可以完全自由的，即可以實現(xiàn)完全的意志自治。斯密的自由主義理念雖然值得推敲，但是其對理性人趨利避害本性的考量不無道理。

在私法自治中，一個最重要的基礎(chǔ)就是作為能夠認識自己私權(quán)利的人即理性人的存在[10]。私法自治的核心是尊重當(dāng)事人的選擇，它賦予人們最大限度地追求自己利益的自由，通過利益的追求促進了社會利益乃至社會的進步。毋庸置疑，“理性人假設(shè)”與私法自治理論存在內(nèi)在的耦合。由此可見，在處理個人利益和社會利益的關(guān)系上，不僅不能壓制人內(nèi)在的理性，相反，需要建立一個良好的機制以實現(xiàn)人的利己理性，賦予人們充分的自主權(quán)利以自由轉(zhuǎn)讓其財產(chǎn)，實現(xiàn)其利益的最大化。反映在政府與私人之間的互動關(guān)系上，要求盡量防止政府突破私法的制度藩籬直接干預(yù)私人意志，否則，立法完全否認民事主體的理性和自治權(quán)的結(jié)果往往與其立法初衷背道而馳。

嚴(yán)格限制宅基地轉(zhuǎn)讓，確保其社會保障功能的發(fā)揮的制度設(shè)計，是以農(nóng)民理性的欠缺為邏輯起點的。事實上，農(nóng)民總是最理性的經(jīng)濟人，如美國經(jīng)濟學(xué)家W·舒爾茨所言：“全世界的農(nóng)民都在與成本、利潤和風(fēng)險打交道，他們都是時刻計算個人收益的經(jīng)濟人，在自己那個小小的個人資源分配的領(lǐng)域里，這些農(nóng)民都是企業(yè)家。他們總是那么敏銳地適應(yīng)經(jīng)濟形勢，使得許多專家都無法了解這些人是多么有效率。盡管由于教育、健康和個人經(jīng)歷等方面的原因，農(nóng)民在對新知識的接受、理解和采取適當(dāng)行動的能力方面尚有差距，但是他們卻都具有企業(yè)家的最本質(zhì)的素質(zhì)?！边@就是著名的“理性農(nóng)民假說”。

那么，又如何解釋農(nóng)民的一些貌似非理性的行為呢？在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民理性主要適用于生存的需要。因為無論勢單力薄的農(nóng)民遭遇哪一種風(fēng)險，都可能使他們受到沉重打擊，乃至摧毀其生產(chǎn)經(jīng)營能力。于此情形，維系生存、保障安全成為農(nóng)民抉擇的惟一原則。因此，在生存理性的訴求下，許多農(nóng)民最終選擇安全、放棄利潤的保守行為，選擇“代價最小化”。著名社會學(xué)家韋伯曾經(jīng)指出，處于“傳統(tǒng)主義”下的農(nóng)民，其追求的并不是得到最多，而只是追求“得到夠用而付出最少”。由此看來，那些明顯有悖于經(jīng)濟學(xué)“常理”的行為，常?？梢詮纳胬硇缘囊曇跋碌玫胶侠淼脑忈?。許多認為農(nóng)民非理性的判斷實際上是具有城市偏向的人在對農(nóng)民的成本—收益結(jié)構(gòu)以及約束條件缺乏足夠了解情況下所做出的主觀論斷[11]。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的過程中，農(nóng)民的生存需要得到了充分的滿足。改革開放后，中國走向工商業(yè)社會，農(nóng)民理性在這一起承轉(zhuǎn)合的歷史關(guān)節(jié)點上得以擴張，由生存理性擴展為發(fā)展理性[12]。中國農(nóng)民理性的嬗變左右著農(nóng)民在現(xiàn)實生活中的行動邏輯，現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的農(nóng)民的種種改革與創(chuàng)新足以證明這一點。中國部分地區(qū)出現(xiàn)的宅基地抵押、流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象實際上已經(jīng)折射出農(nóng)民理性變遷的跡象。

當(dāng)今社會，廣大農(nóng)民經(jīng)受了社會轉(zhuǎn)型帶來的種種沖擊和考驗，經(jīng)過社會磨礪和文化知識普及的農(nóng)民，在經(jīng)濟發(fā)展過程中已經(jīng)成為具有獨立利益、自我管理能力的理性農(nóng)民，也就是現(xiàn)代公民。任何改革的設(shè)計者和領(lǐng)路人，如果不尊重農(nóng)民自身的利益需求，把用“理性”建構(gòu)出來的政策和意志強加給農(nóng)民，是難免要失敗的[13]。因此，宅基地是否予以流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何，農(nóng)民自有考量，立法勿需直接干預(yù)。

鑒于宅基地的多維屬性和承載的多元價值功能，法律不得不對權(quán)利作出必要且合理的限制。惟其如此，才能符合社會公共福祉。但是，在權(quán)利的自由與限制兩者的關(guān)系上，自由是原則，限制僅僅是例外。宅基地使用權(quán)乃具有公權(quán)色彩的私權(quán)，在不損及公共利益的前提下弘揚宅基地私權(quán)理念，擴張權(quán)利的自由空間，實現(xiàn)權(quán)利自由與限制的適度平衡應(yīng)是宅基地使用權(quán)制度改革的價值取向。農(nóng)村宅基地的隱形入市充分表達了農(nóng)民的利益需求和理性選擇，部分地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革創(chuàng)新昭示了農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的走向。

4 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：利益衡量和價值選擇的結(jié)果

農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地以后是否會果真如學(xué)者們擔(dān)憂的那樣，陷入流離失所的境地呢？在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國，農(nóng)村土地承載了太重的負荷，它是農(nóng)民財富的重要來源，是農(nóng)民生存的重要保障，是農(nóng)民精神的重要寄托。農(nóng)民放棄“生于斯，長于斯”的土地?zé)o異于成為一個一無所有的乞丐。在這種背景下，農(nóng)民一旦失去宅基地和住房，便意味著遭受生存危機的襲擊。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)的推行為農(nóng)民提供了制度上的生存空間，農(nóng)民在獲得土地的同時獲得了人身自由，為農(nóng)民在農(nóng)業(yè)以外提供了重新?lián)駱I(yè)和改變身份的機會，土地的社會保障功能持續(xù)弱化，特別是在經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，土地收入在總收入中的比重日趨下降。與此同時，改革開放以來，中國農(nóng)村居民人均純收入持續(xù)增長，農(nóng)村居民的收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，收入來源日益多元化，工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民增加收入的重要來源。

筆者認為，社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)的變化使得農(nóng)民對土地的情感由依賴轉(zhuǎn)變?yōu)橐缿?，而對農(nóng)耕以外的收入寄予更多的厚望。改革開放30年后的今日農(nóng)村與宅基地使用權(quán)發(fā)軔時期農(nóng)村的經(jīng)濟社會狀況已不可同日而語，農(nóng)村的巨大變化足以消解一些不必要的顧慮。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和住房后離開農(nóng)村，在絕大多數(shù)情況下并不會構(gòu)成對農(nóng)民生存的威脅。當(dāng)然這并不意味著宅基地流轉(zhuǎn)以后，個別農(nóng)民流離失所的可能性完全不存在?？梢?，是否允許宅基地進入流轉(zhuǎn)將會涉及多數(shù)人的生存利益與少數(shù)人的生存利益之間的利益衡量和價值判斷問題。本文認為，面對利益沖突，人類不能在議會的無休止?fàn)幾h中滅亡，就必須確定一個規(guī)則，這個規(guī)則便是少數(shù)人利益服從多數(shù)人利益的規(guī)則，立法的公利性要求立法以絕大多數(shù)人的利益為原則。惟其如此，才能促進“最大多數(shù)人的最大幸?！?，才能談得上公平與正義。

綜上所述，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)彰顯了農(nóng)民的土地財產(chǎn)價值，有助于耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)，有利于解放農(nóng)村勞動力，也有助于農(nóng)村盡早擺脫貧困，因此，宜優(yōu)先保護。至于少數(shù)貧困農(nóng)民在宅基地轉(zhuǎn)讓以后面臨的居住問題，乃是社會法所要解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過社會保障體系的完善予以解決。

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