朱 晨

(蘇州市吳江區(qū)政府總規(guī)劃師辦公室，江蘇蘇州 215200)

中英住房“限購(gòu)”政策比較研究

朱 晨

(蘇州市吳江區(qū)政府總規(guī)劃師辦公室，江蘇蘇州 215200)

本文采用比較研究的方法分析中英兩國(guó)限購(gòu)政策的異同。文章首先分析了兩國(guó)的政策背景，指出中英兩國(guó)限購(gòu)政策具有共通點(diǎn)和可比性，然后重點(diǎn)從動(dòng)力來(lái)源、管控體制和具體措施等方面對(duì)兩國(guó)限購(gòu)政策進(jìn)行了對(duì)比，最后結(jié)合英國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的住房限購(gòu)政策提出四點(diǎn)建議，力求為我國(guó)住房政策制定、學(xué)術(shù)研究提供參考。

城鄉(xiāng)規(guī)劃;住房;限購(gòu);公共政策;比較研究

一、導(dǎo)言

住房限購(gòu)是政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的一種特殊手段，它通過(guò)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供需關(guān)系，進(jìn)而達(dá)到調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格的目的。2011年我國(guó)頒布了第一個(gè)全國(guó)性的限購(gòu)政策，因其政策特殊性和影響的廣泛性引發(fā)了社會(huì)的持續(xù)熱議。

限購(gòu)政策的特殊首先體現(xiàn)在其形成方式上，以往的調(diào)控措施往往是出于“自上而下”的政策設(shè)計(jì)，即中央調(diào)研醞釀并制定政策，而后交由地方施行或者分步推廣，而限購(gòu)則恰恰相反，是北京等地方政府推出措施后逐步擴(kuò)散，最后納入中央的統(tǒng)一政策，非預(yù)定的“自下而上”特征明顯。此外限購(gòu)的調(diào)控手段也非常特殊，以往的調(diào)控措施往往通過(guò)財(cái)稅、金融等政策引導(dǎo)購(gòu)房意向，進(jìn)而影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，是比較典型的間接調(diào)控方式，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府調(diào)控的一般原則。而限購(gòu)是直接管制，通過(guò)強(qiáng)制性的行政命令約束買賣行為壓制市場(chǎng)供需，其中包含了比較鮮明的政府行政干預(yù)因素，因此也引起了諸多討論，如限購(gòu)是否違背公民權(quán)和平等權(quán)的合法性、行政命令是否超越了公共管理的界限等。然而，限購(gòu)的熱議內(nèi)容主要集中在社會(huì)泛泛而論和法學(xué)探討，公共政策視角的研究幾乎空白，亟待充實(shí)。英國(guó)自上世紀(jì)中期開始實(shí)踐住房限購(gòu)政策，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)英國(guó)也是西方國(guó)家中最重視公共政策和住房調(diào)控的國(guó)家之一，具有比較完備的政策體系，他山之石可以攻玉，這里將著重總結(jié)英國(guó)住房限購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，并將其與我國(guó)政策進(jìn)行比較，以求為政策完善提供參考。

二、中英限購(gòu)政策比較研究

(一)政策背景比較

英國(guó)的住房限購(gòu)政策始于上世紀(jì)中葉，主要針對(duì)郊野度假住宅，或稱為第二住宅(second home)。歐洲地區(qū)自古就有置辦第二住宅的傳統(tǒng)，受物質(zhì)條件限制二戰(zhàn)以前第二住宅的數(shù)量不多，據(jù)統(tǒng)計(jì)1934年英格蘭和威爾士的第二住宅不到一萬(wàn)套。戰(zhàn)后英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，中產(chǎn)階層的數(shù)量和比例不斷增加，在鄉(xiāng)村和旅游勝地購(gòu)置第二住宅成為時(shí)尚，1969年英格蘭和威爾士的第二住宅增長(zhǎng)到20萬(wàn)套，2000年達(dá)到55-60萬(wàn)套，約3%的英國(guó)家庭擁有第二住宅［1］。第二住宅的蓬勃發(fā)展在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的同時(shí)也帶來(lái)了諸多社會(huì)問(wèn)題，由于第二住宅通常向一些特定區(qū)域集中，如澤西島(Jersey)、格恩西島(Guernsey)、南威爾士鄉(xiāng)村等，造成這些區(qū)域的住房供求失衡，某些鄉(xiāng)村第二住宅占當(dāng)?shù)刈》靠偭康谋戎馗哌_(dá)50%以上。市場(chǎng)供求失衡導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格飛漲，相當(dāng)比例的本地住戶無(wú)法承受房?jī)r(jià)和房租而外遷，本地社區(qū)平衡持續(xù)性遭到破壞［2］。為此不少有識(shí)之士開始尋找解決之道，限購(gòu)成為其中最受關(guān)注的措施之一。1945年澤西住房委員會(huì)開始率先提出住房購(gòu)買申請(qǐng)制度，1969年格恩西開始頒布了《住房控制法》(the Housing Control Law)［3］，第一次以立法的形式對(duì)住房購(gòu)買和租用資格進(jìn)行行政許可審核，其它一些地區(qū)也出臺(tái)了類似的限購(gòu)政策。從1945年第一個(gè)限購(gòu)法案出臺(tái)開始，就有批評(píng)家指責(zé)限購(gòu)是對(duì)不同群體的差別歧視政策，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由交易法則和民主社會(huì)居民自由選擇居住的人權(quán)，但更多研究認(rèn)為住房作為一種準(zhǔn)公共物品應(yīng)當(dāng)加以調(diào)控，作為補(bǔ)充一些地方政府開始建立兩套不同住房市場(chǎng)——日常居住的功能性住房和度假使用的非功能性住房，在保障本地居民需求的基礎(chǔ)上為外來(lái)人口提供差別化的消費(fèi)產(chǎn)品，限購(gòu)政策更趨于完備。而我國(guó)限購(gòu)政策來(lái)源于不同的社會(huì)背景。1998年我國(guó)開始住房改革，購(gòu)置商品住房逐漸成為解決住房問(wèn)題的主要途徑，不僅如此房地產(chǎn)還因其保值增值作用成為社會(huì)投資的重要渠道。由于部分大中城市房地產(chǎn)價(jià)格的過(guò)快上漲，抑制房地產(chǎn)投資列入政府的議事日程，2010年4月30日北京在落實(shí)“國(guó)十條”的地方細(xì)則——《北京市人民政府貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲文件的通知》首先提出住房限購(gòu)，之后上海、深圳、寧波等13個(gè)大城市相繼效仿，2011年1月26日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(“新國(guó)八條”)將限購(gòu)正式納入中央政府的住房調(diào)控措施，2013年2月20日頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》(“新國(guó)五條”)進(jìn)一步強(qiáng)化了限購(gòu)要求，限購(gòu)對(duì)象是“擁有1套及以上住房的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、無(wú)法連續(xù)提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァ薄?/p>

如果將兩國(guó)的住房限購(gòu)背景加以比較，可以發(fā)現(xiàn):①兩國(guó)限購(gòu)對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段不同，英國(guó)的限購(gòu)發(fā)生在后城鎮(zhèn)化階段，與逆城市化和鄉(xiāng)村后工業(yè)化具有一定聯(lián)系，人口分布的總體流向是向都市和城鎮(zhèn)外圍遷移，擴(kuò)散過(guò)程中集中在一些點(diǎn)上產(chǎn)生住房問(wèn)題;而我國(guó)發(fā)生在諾瑟姆曲線中的快速城鎮(zhèn)化階段，大量人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚，一些節(jié)點(diǎn)板塊上出現(xiàn)了住房失衡。②限購(gòu)的房產(chǎn)類型不同，英國(guó)的住房問(wèn)題出現(xiàn)在鄉(xiāng)村，所以限購(gòu)政策主要針對(duì)特定的鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是自然景觀資源、歷史文化資源、旅游設(shè)施資源等優(yōu)越的村莊;而我國(guó)住房問(wèn)題更多集中在“直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房?jī)r(jià)過(guò)高、上漲過(guò)快的城市”，或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)活力較高、首位度較高、第二住宅發(fā)育較高的大都市。但是以上兩點(diǎn)可以歸結(jié)為政策具體形式的差別，限購(gòu)的本質(zhì)沒(méi)有區(qū)別——都是抑制社會(huì)商品對(duì)公共物品的侵害。住房具有特殊的雙重屬性，作為日常住所住房是生存必需的物質(zhì)條件，具有“準(zhǔn)公共物品”的特性，而作為投資或休閑使用房屋是一種市場(chǎng)化的物品，具有社會(huì)商品的特性，但是作為公共物品的住房與作為商品的房屋共享同一個(gè)獲取市場(chǎng)，在競(jìng)爭(zhēng)中公共物品處于劣勢(shì)從而產(chǎn)生外部性(externality)，與此同時(shí)由于土地資源、規(guī)劃控制、建設(shè)周期等限制因素，商品房無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而外部性和不充分競(jìng)爭(zhēng)兩大因素決定了住宅市場(chǎng)必然存在市場(chǎng)失靈(market failure)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行政府干預(yù)成為必然選擇，而住房限購(gòu)作為一種直接的調(diào)控手段應(yīng)運(yùn)而生。綜合以上異同，中英兩國(guó)的住房限購(gòu)的本質(zhì)相同，而且英國(guó)所遭遇的住房沖擊更大、相應(yīng)所需的調(diào)控力度更大，加之政策施行時(shí)間較長(zhǎng)，其經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)我國(guó)無(wú)疑具有很好的借鑒價(jià)值。

(二)行政目標(biāo)和動(dòng)力來(lái)源比較

如前面的背景分析，英國(guó)限購(gòu)政策針對(duì)的是都市居民在鄉(xiāng)村購(gòu)置第二住宅所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，具體包括兩方面:①社會(huì)認(rèn)知問(wèn)題。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)人群穩(wěn)定、相互熟識(shí)，具有比大都市更高的和諧親和度，大量外來(lái)人口的遷入和本地居民外遷打破了原有的格局，對(duì)原住居民來(lái)說(shuō)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性和連續(xù)性遭到破壞，社區(qū)的場(chǎng)所寓意形成障礙，對(duì)新遷入居民來(lái)說(shuō)由于業(yè)主不屬于本地常住居民，在很多地區(qū)不享有選舉、決策的民主權(quán)力，因此淪為二等公民，產(chǎn)生另一類型的社會(huì)認(rèn)知問(wèn)題［4］。②文化沖突問(wèn)題。鄉(xiāng)土文化通常具有單純、原生的特征，貫穿于生活習(xí)俗、語(yǔ)言藝術(shù)等諸多方面，第二住宅業(yè)主的都市生活方式勢(shì)必沖擊這些文化，造成文化延續(xù)的斷層，如威爾士限購(gòu)運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要群體是威爾士語(yǔ)言社團(tuán)，其目的是保護(hù)和延續(xù)作為威爾士文化符號(hào)的本地方言。為解決這兩個(gè)社會(huì)問(wèn)題，限購(gòu)的行政目標(biāo)是限制外來(lái)居民大量涌入，破壞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)土文化。值得指出的是，英國(guó)限購(gòu)政策具有很強(qiáng)的地域針對(duì)性，是基于當(dāng)?shù)氐娜丝?、社?huì)結(jié)構(gòu)、房產(chǎn)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際情況做出的政策引導(dǎo)，往往以地方政府主導(dǎo)，以當(dāng)?shù)氐牧夹园l(fā)展作為主要推進(jìn)動(dòng)力，中央政府主要從合法性等方面予以支持，因此英國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的限購(gòu)政策，也不是所有地區(qū)都執(zhí)行限購(gòu)，少數(shù)衰落地區(qū)甚至一度將第二住宅作為經(jīng)濟(jì)復(fù)興的拉動(dòng)力加以扶持。我國(guó)限購(gòu)政策針對(duì)的是日漸突出的城市住房問(wèn)題。近年來(lái)我國(guó)部分地區(qū)和城市房?jī)r(jià)飛漲，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)2011年全國(guó)平均房?jī)r(jià)收入比達(dá)到7.7倍，高于4-6倍的理想?yún)^(qū)間，北京、上海更高達(dá)16倍和12倍，嚴(yán)重脫離了普通居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，作為應(yīng)對(duì)之舉住房限購(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，政策的主要目標(biāo)是抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲、保障基礎(chǔ)民生，或者說(shuō)保障市民享有基本生存的空間和權(quán)利，我國(guó)限購(gòu)政策具有全局特點(diǎn)，中央政府起主導(dǎo)作用，地方政府則是細(xì)化落實(shí)的從屬執(zhí)行角色。

比較中英兩國(guó)的限購(gòu)內(nèi)涵可以看出，我國(guó)限購(gòu)的重點(diǎn)是“限房”，針對(duì)的是房?jī)r(jià)超出社會(huì)承受能力的問(wèn)題，是對(duì)基本物質(zhì)生活條件的關(guān)注，而英國(guó)限購(gòu)重點(diǎn)是“限人”，即著重解決外來(lái)人口對(duì)本地原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)土文化的沖擊，是對(duì)社會(huì)認(rèn)知和精神層面等深層問(wèn)題的關(guān)注，換句話說(shuō)英國(guó)為的是解決更高層次的社會(huì)需求。這種差異源于不同的動(dòng)力來(lái)源，與兩國(guó)房地產(chǎn)稅制的不同有關(guān)。我國(guó)對(duì)住宅房地產(chǎn)征收一次性出讓金，全部由地方留成，但不列入預(yù)算內(nèi)資金，根據(jù)國(guó)土資源部公布的《2011年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》，2011年全國(guó)土地出讓金收入高達(dá)3.15萬(wàn)億元，預(yù)算內(nèi)公共財(cái)政收入不過(guò)10.37萬(wàn)億，加上住宅產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的巨大關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用，推高房地產(chǎn)價(jià)格、擴(kuò)大出讓金基礎(chǔ)成為地方政府提高GDP和地方財(cái)政收入的重要途徑，因此我國(guó)地方政府更注重增量房產(chǎn)，基于地方本位的利益驅(qū)動(dòng)必然使得某些地方政府對(duì)限購(gòu)展開博弈。而英國(guó)是對(duì)保用房產(chǎn)每年征收房產(chǎn)稅(property tax)，作為地方發(fā)展的主要財(cái)政資金來(lái)源，因此地方政府更注重存量房產(chǎn)，通過(guò)限購(gòu)維持社區(qū)的品質(zhì)和獨(dú)特性進(jìn)而擴(kuò)大稅基自然成為地方政府的工作重心。我國(guó)從2011年開始在上海、重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅，并在逐步推廣過(guò)程中，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示房產(chǎn)稅對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府積極性、抑制房?jī)r(jià)具有明顯的作用，房產(chǎn)稅改革符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政調(diào)控原則。但另一方面，房產(chǎn)稅并非萬(wàn)能，限購(gòu)仍然是一種可以利用的住房管控工具，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法依然值得我們研究和借鑒。

(三)管控體系比較

管控體系重點(diǎn)研究公共政策的組織結(jié)構(gòu)，主要包括三大問(wèn)題——法律如何授權(quán)、層級(jí)如何分工和哪個(gè)條線具體管理。英國(guó)限購(gòu)有兩種類型，一種類型是以規(guī)劃限制為基礎(chǔ)，它將居住進(jìn)一步細(xì)分為本地居住和外來(lái)居住，通過(guò)對(duì)土地使用性質(zhì)的管制達(dá)到限制居住和限購(gòu)的目的。在管控體制上首先由國(guó)家層面立法，賦予規(guī)劃在土地轉(zhuǎn)讓和土地用途變更中附加特定要求的權(quán)限，地方規(guī)劃部門據(jù)此可編制相關(guān)規(guī)劃，確定哪些地塊應(yīng)附帶住房限購(gòu)條件并實(shí)施管理。1971年城鄉(xiāng)規(guī)劃法(Town and Country Planning Act)的第 52條——“土地開發(fā)或利用的協(xié)議管理”規(guī)定，規(guī)劃部門可以在土地協(xié)議中附加當(dāng)?shù)厮柘拗频臈l款，上世紀(jì)70年代中期一些地方政府已經(jīng)開始運(yùn)用這一法律彈性限制外來(lái)居住，如湖區(qū)(the Lake District)，到1985超過(guò)20個(gè)地方的結(jié)構(gòu)規(guī)劃提出保障特定本地需求的政策，1990年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法(Town and Country Planning Act)進(jìn)一步完善了有關(guān)條款，其中第106條——“規(guī)劃義務(wù)”中第1款規(guī)定規(guī)劃“可以要求土地用于特定的運(yùn)作方式、特定的活動(dòng)……(或)特定的用途，……這些要求可以是有條件的也可以是無(wú)條件的”［5］，這為規(guī)劃限購(gòu)提供了更堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，因而得到了廣泛的運(yùn)用，如1998年湖泊地區(qū)自然公園管委會(huì)(the Lake District National Park Authority)在地方規(guī)劃中規(guī)定:只有在當(dāng)?shù)毓ぷ骰蛘呔幼〉娜瞬拍茉诒镜刭?gòu)買住宅。錫爾迪金地區(qū)委員會(huì)(Ceredigion District Council)在地方規(guī)劃中規(guī)定:“新建住房包括經(jīng)改造現(xiàn)有房屋的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)限定于以下人群:本地原住居民及其親屬;在Ceredigion或者其邊界25英里以內(nèi)地區(qū)居住5年以上的居民及其親屬?！?。英國(guó)限購(gòu)的另一種類型是以房產(chǎn)登記管控為基礎(chǔ)，規(guī)定申請(qǐng)人在獲取房產(chǎn)前必須進(jìn)行資格審核，達(dá)到當(dāng)?shù)貙?duì)居住和就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)才能購(gòu)買或租有本地的住房。在管控體制上首先由大行政區(qū)立法，規(guī)定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，然后交由地方住房管理部門具體把關(guān)。這種類型適用于地域較小、情況比較單一的地區(qū)，比較典型的是英國(guó)皇家屬地海峽群島(Channel Islands)，早在1945年澤西行政區(qū)(Jersey)住房委員會(huì)就考慮對(duì)所有物業(yè)購(gòu)買和土地性質(zhì)變更進(jìn)行許可管理，1969年格恩西行政區(qū)(Guensy)制定了第一部明確提出限購(gòu)的法律——《住房控制法》(the Housing Control Law)，法案包括4部分內(nèi)容——獲取住所控制，申請(qǐng)居住登記，占用特定住所的特殊許可和更多信息、申訴、犯罪、處罰等，其中第一條就規(guī)定“只有按本法第3部分的相關(guān)條款獲得官方許可后才能在本島獲取住房。”，第3部分第4條第1款規(guī)定了發(fā)放許可所參考的因素，其中首個(gè)因素就是“申請(qǐng)者的職業(yè)是否符合社區(qū)對(duì)資格、技能或者經(jīng)驗(yàn)要求。1975年、1982年和1994年《住房控制法》進(jìn)行了三次修訂，基本延續(xù)了1969年的基本原則，即住房是重要的公共資源，必須對(duì)住房獲取進(jìn)行限制。相對(duì)而言，我國(guó)限購(gòu)的管控體系比較簡(jiǎn)單，主要通過(guò)行政命令的形式發(fā)布，兩個(gè)限購(gòu)文件都是以國(guó)務(wù)院辦公廳通知的形式下發(fā)，地方政府按要求執(zhí)行。

可以看出，中英住房限購(gòu)的管控體制差異很大，首先在授權(quán)方面，英國(guó)具有比較清晰的立法和法律授權(quán)過(guò)程，而我國(guó)的限購(gòu)主要通過(guò)政府的行政命令，這也是限購(gòu)合法性備受爭(zhēng)議的一個(gè)重要原因。其次對(duì)于管控層級(jí)，英國(guó)限購(gòu)與否、具體政策都出于比較小的地域單元，澤西和格恩西雖然具有超出我國(guó)省區(qū)的獨(dú)立立法權(quán)，但其面積僅100平方公里上下，政策的針對(duì)性強(qiáng)、容易實(shí)施，“政策的主要線索應(yīng)當(dāng)是對(duì)預(yù)期的第二住宅區(qū)域、類型和布局進(jìn)行掌控。這種掌控一方面可以通過(guò)中央政府的措施，如旅游發(fā)展法案(Development of Tourism Act)審批等發(fā)揮作用，但是更主要的是重要建議和支持下地方政府的決策。”［6］有學(xué)者更直接指出第二住宅管理是一個(gè)地方政策而不是中央政策的職責(zé)。而我國(guó)限購(gòu)在中央已經(jīng)確定了詳細(xì)要求，地方僅制定操作落實(shí)細(xì)則，同一政策在地域差異很大地區(qū)實(shí)施需要更多的行政協(xié)調(diào)。就管理部門而言，英國(guó)大部分地區(qū)是規(guī)劃約束，即使是房產(chǎn)登記管理其政策也將人口增長(zhǎng)和住房規(guī)劃作為重要的參考內(nèi)容，而我國(guó)主要通過(guò)房產(chǎn)管理部門的強(qiáng)制性規(guī)劃，規(guī)劃部門在限購(gòu)政策制定和實(shí)施中所起的作用十分微弱，換句話說(shuō)限購(gòu)更著眼于當(dāng)前應(yīng)急措施，遠(yuǎn)期發(fā)展趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)變化的因素考慮較少。

(四)具體措施比較

在具體管控措施方面，英國(guó)住房限購(gòu)包括兩方面管控——增量房產(chǎn)管控和存量房產(chǎn)管控。增量房產(chǎn)管控是對(duì)新建房產(chǎn)的開發(fā)和銷售對(duì)象設(shè)定各種條件，在上世紀(jì)六七十年代初步形成，到今天已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的做法，比較典型的是2010年威爾士聯(lián)邦政府頒布的技術(shù)公告六(Technical Advice Note 6)——可持續(xù)鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃(Planning for Sustainable Rural Communities)，其中4.1條明確規(guī)定:“新建永久性房屋只能用于已有鄉(xiāng)村企業(yè)，并滿足以下條件:……住房需求來(lái)自全職工人而非兼職工人，……企業(yè)地塊的其它住所、現(xiàn)有建筑改造或者工人持有的本地住所無(wú)法滿足功能需求?！保?］為確定是否符合條件，必須通過(guò)5項(xiàng)評(píng)測(cè)，即:①確保住房用于正當(dāng)用途的功能評(píng)測(cè)(function test)，②確保面對(duì)全職工人的時(shí)間評(píng)測(cè)(time test)，③確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和業(yè)務(wù)前景的財(cái)務(wù)評(píng)測(cè)(financial test)，④確保沒(méi)有其它住房或住房無(wú)法滿足功能需求的其它住所評(píng)測(cè)(other dwelling test)，⑤其它規(guī)劃所需的評(píng)估(other planning requirements test)。在上世紀(jì)七十年代末期，由于增量住房限購(gòu)購(gòu)房者轉(zhuǎn)而購(gòu)買存量住房，引發(fā)了更大的社會(huì)住房問(wèn)題，存量房產(chǎn)管控繼而納入議事日程。存量房產(chǎn)管控是對(duì)現(xiàn)有房產(chǎn)變更使用性質(zhì)的約束，防止普通住房轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y度假住房。這主要有兩種途徑:一種是對(duì)購(gòu)房進(jìn)行許可資格審批，如前所述的格恩西地區(qū)的住房控制，另一種是通過(guò)細(xì)分土地利用性質(zhì)，將普通住房和投資度假住房明確界定為兩類不同使用性質(zhì)，不得相互轉(zhuǎn)換，特殊情況必須通過(guò)規(guī)劃部門嚴(yán)格的用地性質(zhì)變更審批。這一措施已經(jīng)形成一種重要的動(dòng)向，從上世紀(jì)70年代初開始很多英國(guó)學(xué)者就呼吁將投資度假性的第二住宅劃分為單獨(dú)的一類用地［8］，但是《用途分類標(biāo)準(zhǔn)》(Use Classes Order)必須在國(guó)家層面修訂，由于涉及面廣至今仍未完成，而這一理念已經(jīng)在瑞典、德國(guó)等國(guó)家實(shí)現(xiàn)，它們?cè)谑褂梅诸愔卸加袉为?dú)的第二住宅類別，并進(jìn)行嚴(yán)密的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。我國(guó)現(xiàn)行的限購(gòu)政策相對(duì)比較“粗線條”，主要根據(jù)房產(chǎn)登記信息、戶籍狀況和社保繳納情況進(jìn)行購(gòu)房套數(shù)的限定，限購(gòu)的具體執(zhí)行主要在房產(chǎn)登記環(huán)節(jié)，規(guī)劃對(duì)限購(gòu)的作用還不明顯。

對(duì)兩國(guó)限購(gòu)具體管控措施相比較可以發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)限購(gòu)的覆蓋面相同，不僅針對(duì)增量住房，而且適用于存量住房。不同之處在于英國(guó)較多采用的是土地利用等規(guī)劃管控手段，通過(guò)對(duì)特定用途的界定限制非功能性居住，而我國(guó)采用的主要是市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。究其原因，英國(guó)的政府部門整合度較高，規(guī)劃要求可以落實(shí)在土地出讓、房產(chǎn)登記和買賣轉(zhuǎn)讓等各個(gè)環(huán)節(jié)，且具有統(tǒng)一的用途分類標(biāo)準(zhǔn)——《用途分類標(biāo)準(zhǔn)》，有效保證了實(shí)施效果。而我國(guó)的土地出讓、建房審批和房產(chǎn)登記三個(gè)職能分屬國(guó)土、規(guī)劃、住建三個(gè)不同的部門，行政協(xié)調(diào)的難度較大，而且三個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行不同的使用分類國(guó)標(biāo)——國(guó)土部門執(zhí)行《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 21010-2007)，城市規(guī)劃部門執(zhí)行《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137-2011)，房產(chǎn)部門執(zhí)行《房產(chǎn)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T17986-2000)，同一宗用地可能有若干不同的使用分類界定，落實(shí)規(guī)劃意圖難度很大，推進(jìn)限購(gòu)需要進(jìn)一步理順管理機(jī)制。

三、啟示

英國(guó)住房限購(gòu)對(duì)我國(guó)相關(guān)政策的完善，尤其對(duì)一些根源性問(wèn)題的破解，具有很好的借鑒價(jià)值，從已經(jīng)運(yùn)行兩年多的我國(guó)限購(gòu)政策來(lái)看，主要包括以下幾方面:

(一)加強(qiáng)層級(jí)承接，解決限購(gòu)的合法性問(wèn)題

限購(gòu)是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的直接干預(yù)，觸及到非常敏感的公民權(quán)和公平權(quán)問(wèn)題。我國(guó)限購(gòu)出自政府的行政命令，在相關(guān)法律條款中很難找到有力的支撐，因此自政策頒布之日至今一直受到法學(xué)界的質(zhì)疑和詬病。英國(guó)通過(guò)中央或者大區(qū)域立法，授權(quán)行政部門可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定資格審查或者土地利用附加條件，中央和地方、立法和行政之間權(quán)責(zé)分工非常清晰，不失為有益的借鑒。

(二)優(yōu)選工具，解決政策剛性和彈性適應(yīng)性的平衡問(wèn)題

住房是面向各色社會(huì)群體的物品，情況千差萬(wàn)別，政策工具因此既要保證落實(shí)的力度，又要具有臨機(jī)抉擇彈性，否則會(huì)錯(cuò)殺無(wú)辜群體。我國(guó)目前使用的是市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，換句話說(shuō)是一個(gè)無(wú)甄別的篩濾選擇，而非面對(duì)具體情況的審核選擇，在地域跨度如此大、人群特征如此多樣的情況下政策難免顧此失彼。英國(guó)多數(shù)地區(qū)限購(gòu)采用的是規(guī)劃工具，而且得到了越來(lái)越多的英國(guó)學(xué)者認(rèn)同，其原因在于規(guī)劃的平衡，一方面規(guī)劃可以約束土地開發(fā)和性質(zhì)變更，具有很強(qiáng)的實(shí)施執(zhí)行力度，另一方面規(guī)劃又是因地制宜、量身定做的發(fā)展框架，具有良好的地方適應(yīng)性。事實(shí)上規(guī)劃工具不僅能夠抑制扭曲的住房消費(fèi)，還能通過(guò)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)住房建設(shè)紓解住房問(wèn)題，如英國(guó)的貢獻(xiàn)和義務(wù)機(jī)制(Gain and Obligations Mechanism)要求在房產(chǎn)開發(fā)中必須保留一定比例的經(jīng)濟(jì)住房提供本地居民，特例機(jī)制(Exceptions Mechanism)規(guī)定非建設(shè)用地可在某些情況下可以轉(zhuǎn)化為限定本地居住的建設(shè)用地等［9］。這些經(jīng)驗(yàn)提示規(guī)劃應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用，我國(guó)住房政策應(yīng)當(dāng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)一步結(jié)合，發(fā)揮規(guī)劃在土地利用管理中的突出作用強(qiáng)化房地產(chǎn)調(diào)控的效果。

(三)延伸政策范圍，系統(tǒng)管控的住房市場(chǎng)

住房權(quán)屬包括所有權(quán)和使用權(quán)兩部分，二者密切相聯(lián)、交互作用，具有系統(tǒng)的特征。我國(guó)的限購(gòu)針對(duì)的是所有權(quán)，使用權(quán)尚未納入管控范疇，而功能性的滿足關(guān)鍵在于使用權(quán)，也就是社會(huì)熱議的“居有其所”而非“居者有其屋”，使用權(quán)管控的缺失使得限購(gòu)作用大打折扣。反觀英國(guó)的做法，使用(occupy)和購(gòu)置(purchase)一直緊密相扣、相得益彰，這也提出一個(gè)更深層的思考——我國(guó)的規(guī)劃、國(guó)土、房產(chǎn)條線在管理上和標(biāo)準(zhǔn)上是否需要進(jìn)一步融合。

(四)聚焦措施，解決功能性住房和非功能性住房無(wú)區(qū)分管控的問(wèn)題

限購(gòu)的目標(biāo)是抑制非功能性住房，保障功能性住房，而在物質(zhì)形態(tài)上二者是同一物品，公共物品和社會(huì)商品二重屬性是一個(gè)內(nèi)在的矛盾。我國(guó)的限購(gòu)是整個(gè)住房籠統(tǒng)的“一刀切”，兩類住房在某種程度上形成了同榮共損的局面，影響了政策的實(shí)施效果。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是管控成功與否的關(guān)鍵取決于兩類住房市場(chǎng)的分離程度，通過(guò)住房資格評(píng)測(cè)、細(xì)分土地利用類別等做法可以實(shí)現(xiàn)一定程度的住房細(xì)分，這些思路對(duì)我國(guó)的用地分類、規(guī)劃編制方法等都提出了新的要求。

英國(guó)經(jīng)驗(yàn)為我們提供了一個(gè)參考模式，但更重要的是提出了思考的方向。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看人們的流動(dòng)特征越來(lái)越強(qiáng)，居住模式越來(lái)越復(fù)雜，如1996年的《威爾士鄉(xiāng)村保護(hù)白皮書》(the Conservative Rural White Paper)指出快速交通和家庭遠(yuǎn)程辦公的發(fā)展使人們可能存在兩個(gè)工作地點(diǎn)，一個(gè)在城市一個(gè)在鄉(xiāng)村，對(duì)應(yīng)可能需要兩個(gè)居住空間，功能性居住和非功能性居住的區(qū)分等問(wèn)題越來(lái)越困難，這表示政策還有很多盲點(diǎn)沒(méi)有涉及，即使西方半個(gè)世紀(jì)的學(xué)術(shù)積累限購(gòu)也遠(yuǎn)非是一個(gè)已經(jīng)研究透徹的課題，而將是一個(gè)長(zhǎng)久的焦點(diǎn)，需要各界長(zhǎng)此以往的關(guān)注。

［1］Gallent N，Tewdwr-Jones M.Rural Second Homes in Europe:Examining Housing Supply and Planning Control［M］．Aldershot:Ashgate Publishing Limited，2000.

［2］Tewdwr-Jones M，Gallent N，Mace A.Second and Holiday Homes and the Land Use Planning System Research Reportprepared for the Welsh Assembly Government［EB/OL］．http://www.wales.gov.uk/．

［3］Housing Control Law(1969，1975，1982，1994)［EB/OL］．http://www.gov.gg/Housing.

［4］Hall C M，Müller D K，(ed.).Tourism，Mobility and Second Homes:Between Elite Landscape and Common Ground［M］.Clevedon:Channel View Publication，2004.

［5］Town and Country Planning Act 1990［EB/OL］.http://www.legislation.gov.uk.

［6］Coppock J T.Second Home:Curse or Blessing?［M］．Oxford:Pergamon Press，1977.1-229.

［7］Technical Advice Note［EB/OL］.http://wales.gov.uk/topics/planning/policy/tans/?lang=en.

［8］Gallent N，Tewdwr-Jones M.Second Homes and the UK Planning System［J］.Planning Practice ＆ Research，2001，16(1):59-69.

［9］Gallent N.，Improvement Grants，Second Homes and Planning Control in England and Wales:A Policy Review ［J］．Planning Practice ＆ Research，1997，12(4):401-410.

Comparative Study on the Property Purchase Restriction Policy of UK and PRC

ZHU Chen

(Chief Planner Office，Wujiang District Government，Suzhou215200，China)

The Paper is to launch a comparative study of the property purchase restriction of UK and China.The discussion begins with the analysis of the policy background of the two countries，reveals the common points and comparability.Then the motion，regulation system and particular measures of the property purchase restriction of two countries are introduced and compared.Finally，based on the experience of UK four suggestions are provided，which tries to bring reference to the housing policy making and academic research.

planning;housing;property purchase restriction;public policy;comparative study

F293.31

A

1002-9753(2013)07-0071-06

2012－12－04

2013－03－13

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2013－R2－14)。

朱晨(1971－)，男，江蘇興化人，蘇州市吳江區(qū)政府總規(guī)劃師辦公室總規(guī)劃師，博士，高級(jí)工程師，研究方向:區(qū)域與城市規(guī)劃。

(本文責(zé)編:瑞 源)