■ 方 群

（廣西地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，南寧 530023）

發(fā)揮政府主導(dǎo)作用 推進(jìn)國有地勘單位分類改革

■ 方 群

（廣西地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，南寧 530023）

近幾年，地勘單位有了很大發(fā)展，但從政府、地勘單位和地勘單位職工三個(gè)方面都存在一定問題，改革進(jìn)程基本上是原地踏步。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用推進(jìn)地勘單位分類改革的建議：明確國有地勘單位改革方向；明確地質(zhì)勘查工作內(nèi)容；明確各類地勘單位職責(zé)分工；預(yù)測(cè)各類地質(zhì)勘查工作總體需求；合理設(shè)置地質(zhì)勘查單位；明確改革配套政策；整合隊(duì)伍，就籠裝鳥。

國有地勘單位；分類改革；政府；主導(dǎo)作用

1 國有地勘單位分類改革面臨的幾個(gè)問題

《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）要求對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，國有地勘單位也不例外。實(shí)際上，早在1999年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[1999]37號(hào)）就明確了國有地勘單位改革的方向：“中央和省一級(jí)保留一部分承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務(wù)的骨干力量，將其余地質(zhì)勘查單位逐步改組成按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行和管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，“逐步實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營”。十幾年過去了，地質(zhì)勘查單位有了很大發(fā)展，但改革進(jìn)程基本上是原地踏步。原因何在？筆者認(rèn)為可從政府、地勘單位和地勘單位職工三個(gè)方面查找。

1.1 需要政府解決的問題

就政府方面而言，主要有三個(gè)方面的問題：第一，“逐步實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營”的改革方向過于籠統(tǒng)，不夠清晰明確，既可理解為將地勘單位改革成企業(yè)，又可理解為在事業(yè)性質(zhì)下內(nèi)部實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營管理。第二，沒有完善的政策措施為改革保駕護(hù)航。地勘單位屬地化后，省級(jí)政府和有關(guān)部門基本上沒有出臺(tái)推進(jìn)地勘單位改革的政策文件。第三，各級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)地勘單位主要工作對(duì)象——礦業(yè)權(quán)及其成果的控制，造成地勘單位越來越依賴于政府。

1.2 地勘單位自身存在的體制機(jī)制問題

地勘單位還不完全具備自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我生存的條件，具體表現(xiàn)在：第一，普遍缺乏在市場(chǎng)上的核心競(jìng)爭(zhēng)力，工作（經(jīng)營）領(lǐng)域、資質(zhì)、市場(chǎng)重復(fù)，裝備水平雷同，專業(yè)化、市場(chǎng)化水平不高，可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足。第二，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。二十世紀(jì)七、八十年代過度擴(kuò)張產(chǎn)生的畸形隊(duì)伍結(jié)構(gòu)仍未完全消化，非專業(yè)人員和輔助人員偏多，年齡層次也不合理。第三，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬多。資產(chǎn)規(guī)模僅能維持地質(zhì)勘查工作簡單再生產(chǎn)，普遍不具備擴(kuò)大再生產(chǎn)或“探采一體化”的運(yùn)營能力。第四，由于長期實(shí)行事業(yè)體制，內(nèi)部尚未建立有效的激勵(lì)和淘汰機(jī)制，長期發(fā)展的動(dòng)力不足。

1.3 地勘單位職工意識(shí)問題

地勘單位職工對(duì)改革有顧慮，主要可歸結(jié)為“三怕”：一怕丟事業(yè)身份；二怕退休后不能享受事業(yè)單位職工同等待遇；三怕充當(dāng)改革排頭兵，不僅享受不到改革的優(yōu)惠政策，反而淪為改革的犧牲品。

現(xiàn)在，中央和各級(jí)政府正在統(tǒng)一推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革，在消除地勘單位改革單兵突進(jìn)不利因素的同時(shí)，也決定了地勘單位與其他事業(yè)單位同步改革的命運(yùn)。

2 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用推進(jìn)地勘單位改革的建議

地勘單位改革勢(shì)在必行，如何根據(jù)地勘工作的規(guī)律、特點(diǎn)，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和地勘單位的現(xiàn)狀做好地勘單位分類改革工作呢？筆者認(rèn)為仍然還得依靠政府、地勘單位和地勘單位職工三者協(xié)調(diào)配合，考慮到政府是屬地化國有地勘單位改革的主角，起主導(dǎo)和關(guān)鍵作用。政府不僅有責(zé)任為改革指明方向，同時(shí)也只有政府有能力為地勘單位及其職工排憂解難，為改革開山筑路、保駕護(hù)航。因此，本文僅就政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，提出如下建議。

2.1 明確國有地勘單位改革方向

地質(zhì)勘查工作行業(yè)特點(diǎn)是基礎(chǔ)性、公益性，因此在國家戰(zhàn)略中具有“一馬當(dāng)先”的地位，是長期存續(xù)的行業(yè)，這也決定地勘單位改革的基本方向不是企業(yè)化，而是建立職責(zé)明確、體制優(yōu)良、機(jī)制靈活、功能高效的地質(zhì)勘查隊(duì)伍。作為政府，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)地質(zhì)勘查工作的行業(yè)特點(diǎn)和其在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，明確定位好地勘單位改革的基本方向。

2.2 明確地質(zhì)勘查工作內(nèi)容

根據(jù)地勘工作的戰(zhàn)略地位，結(jié)合地勘工作的范圍，明確基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性、商業(yè)性各類地勘工作的具體內(nèi)容。

基礎(chǔ)性地質(zhì)勘查工作，是指為國家宏觀規(guī)劃和決策提供第一手的、基本的調(diào)查評(píng)價(jià)資料，為其他層次的各項(xiàng)工作提供土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源的地質(zhì)調(diào)查基礎(chǔ)信息，是地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)性工作。包括區(qū)域地質(zhì)、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、地球物理、地球化學(xué)、海洋地質(zhì)和其他專業(yè)國土資源調(diào)查，以及開展若干重大地學(xué)基礎(chǔ)理論和地勘技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)研究?；A(chǔ)性地質(zhì)工作由政府公共財(cái)政出資，是公益性地質(zhì)工作，但為論述方便，本文將其從公益性地質(zhì)工作中單列出來。

公益性地質(zhì)勘查工作不以營利為目的，是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品的工作，由政府公共財(cái)政出資。其成果一部分服務(wù)于政府宏觀調(diào)控，為加強(qiáng)行政管理職責(zé)服務(wù)，一部分為社會(huì)提供地質(zhì)資料的公共服務(wù)。除基礎(chǔ)性地質(zhì)工作內(nèi)容外，主要包括為區(qū)域生產(chǎn)力布局、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及重大工程規(guī)劃開展的前期地質(zhì)調(diào)查以及工程示范、技術(shù)示范和為政府管理服務(wù)的其他地質(zhì)調(diào)查工作；國家重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大基本建設(shè)項(xiàng)目前期的地質(zhì)勘查工作和其他非營利性工作。

戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作是指為提高國家資源基礎(chǔ)保障能力，保證國家資源安全、經(jīng)濟(jì)安全，由政府出資開展的礦業(yè)權(quán)權(quán)益歸國家所有的礦產(chǎn)資源勘查工作。

商業(yè)性地質(zhì)勘查工作是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，由業(yè)主投資，實(shí)行有償服務(wù)和成果有償轉(zhuǎn)讓的地質(zhì)工作。包括礦產(chǎn)資源勘查、水文地質(zhì)勘查、工程地質(zhì)勘查等。

2.3 明確各類地勘單位職責(zé)分工

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求：“按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別”，即公益一類、公益二類和生產(chǎn)經(jīng)營類。具體到地勘單位，其職責(zé)劃分應(yīng)遵循以下原則：

第一，基礎(chǔ)性地質(zhì)勘查工作由公益一類地勘單位承擔(dān)，其需求總量決定公益一類地勘隊(duì)伍的規(guī)模；第二，公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作主要由公益二類地勘單位承擔(dān)，其需求總量決定公益二類地勘隊(duì)伍的規(guī)模；第三，商業(yè)性地質(zhì)勘查工作主要由經(jīng)營類地勘單位承擔(dān)，其市場(chǎng)發(fā)展水平?jīng)Q定經(jīng)營類地勘單位生存空間。

三類地勘單位工作領(lǐng)域可以適當(dāng)交叉，允許逆交叉，即公益一、二類地勘單位可在基礎(chǔ)性地質(zhì)勘查工作和公益性地質(zhì)勘查工作領(lǐng)域交叉，公益二類地勘單位和經(jīng)營類地勘單位可在商業(yè)性地質(zhì)勘查工作交叉，經(jīng)營類地勘單位可以開展所有領(lǐng)域的地質(zhì)勘查工作，但禁止公益一類地勘單位開展商業(yè)性地質(zhì)勘查工作。

2.4 預(yù)測(cè)各類地質(zhì)勘查工作總體需求

根據(jù)國家中長期計(jì)劃和遠(yuǎn)景規(guī)劃分析預(yù)測(cè)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性、商業(yè)性各類地質(zhì)勘查工作的總體需求。根據(jù)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性各類地質(zhì)勘查工作的總體需求和各類地勘隊(duì)伍的職責(zé)分工，分析預(yù)設(shè)公益一類地勘隊(duì)伍、公益二類地勘隊(duì)伍、經(jīng)營類地勘隊(duì)伍的規(guī)模。公益一類和公益二類地勘隊(duì)伍的規(guī)模由政府調(diào)控，經(jīng)營類地勘隊(duì)伍的規(guī)模由市場(chǎng)決定、政府引導(dǎo)。

2.5 合理設(shè)置地質(zhì)勘查單位

根據(jù)各類地勘隊(duì)伍的預(yù)設(shè)規(guī)模合理設(shè)置地質(zhì)勘查單位。按行政效能的原則，根據(jù)公益一類地勘隊(duì)伍的預(yù)設(shè)規(guī)模，分專業(yè)確定公益一類地勘單位。公益一類地質(zhì)勘查單位一般應(yīng)設(shè)置規(guī)劃研究院、區(qū)域地調(diào)院、物化探院、地質(zhì)環(huán)境院、礦產(chǎn)調(diào)查院、水文地質(zhì)院，沿海省份可增設(shè)海洋地調(diào)院。專業(yè)院隊(duì)伍規(guī)模過大不利管理的，可設(shè)若干分院。按效能和效益兼顧的原則，根據(jù)公益二類地勘隊(duì)伍的預(yù)測(cè)規(guī)模，設(shè)置公益二類地勘單位。公益二類地勘單位一般應(yīng)設(shè)有以礦產(chǎn)勘查為主業(yè)的綜合勘查院和以地質(zhì)環(huán)境治理為主業(yè)的綜合性勘查院兩類，若干個(gè)地質(zhì)勘查單位。按照經(jīng)濟(jì)效益的原則，根據(jù)經(jīng)營類地勘隊(duì)伍的預(yù)設(shè)規(guī)模，引導(dǎo)經(jīng)營類地勘單位存、關(guān)、并、轉(zhuǎn)。

2.6 明確改革配套政策

明確改革配套政策和改革后各類單位的分配政策導(dǎo)向。改革的配套政策除事業(yè)單位改革通用政策外，根據(jù)地質(zhì)勘查單位的現(xiàn)狀和發(fā)展的需要，還應(yīng)扶上馬送一程。尤其對(duì)經(jīng)營類地勘單位更應(yīng)給予一些特殊政策，特殊政策的制定原則應(yīng)該是向財(cái)政保障程度低、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大的單位傾斜。比如礦業(yè)權(quán)配備和存量土地處置，應(yīng)該按照如下原則處理：公益一類單位不配礦業(yè)權(quán)，土地處置不予優(yōu)惠；公益二類單位適當(dāng)配備礦業(yè)權(quán)，土地處置適當(dāng)給予優(yōu)惠：經(jīng)營類單位重點(diǎn)配備礦業(yè)權(quán)，土地處置重點(diǎn)給予優(yōu)惠。

改革后各類單位的分配政策導(dǎo)向主要明確兩點(diǎn)：一是單位管理自主權(quán)與財(cái)政保障程度成反比。財(cái)政保障程度越高，單位用人、財(cái)產(chǎn)處置、分配、發(fā)展等自主權(quán)就越低，反之，就越高。二是職工收入控制程度與財(cái)政保障程度成正比，財(cái)政保障程度高，政府對(duì)單位職工收入的控制就越嚴(yán)，反之就越松，同等條件和同等效益情況下，財(cái)政保障程度低、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大的單位職工收入比財(cái)政保障程度高、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小的單位職工收入要高。明確這些政策是為了引導(dǎo)那些類型不夠清晰的地質(zhì)勘查單位及其職工在單位類型和個(gè)人前途選擇上做出既有利于國家又有利于單位和個(gè)人發(fā)展的決定，也鼓勵(lì)基礎(chǔ)條件較好、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、發(fā)展后勁較足的地質(zhì)勘查單位勇敢選擇經(jīng)營類地質(zhì)勘查單位。

2.7 整和隊(duì)伍，就籠裝鳥

全面分析梳理現(xiàn)有地質(zhì)勘查單位的現(xiàn)狀，按照單位同類、專業(yè)相近、公益優(yōu)先原則，通過合并、分拆、調(diào)整等方式將現(xiàn)有地質(zhì)勘查單位改造成改革預(yù)計(jì)的地質(zhì)勘查單位。

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[7]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實(shí)施方案的通知[J].河南政報(bào),2001(3):17-19.

[8]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實(shí)施方案的通知[J].四川政報(bào),2001(5):6-8.

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Exercising the Government Dominant Role and Promoting the Classification Reform of State-owned Geological Exploration Units

FANG Qun
(Guangxi Bureau of Geology and Mineral Prospecting & Exploitation, Nanning 530023, China)

In recent years, the geological exploration units have made significant headway, but there are some problems with regard to the government, geological exploration units and the staff. This paper offers some proposals for promoting the classification reform of geological exploration units with the government's leading role. These are: The direction of the reform, the work for geological exploration, and assignment of responsibility of all kinds of geological exploration units must be given a clear direction; overall demand of all kinds of geological prospecting work will be forecasted; geological prospecting units will be reasonably set up; and supporting policies for reform should be made definite. And finally, we should integrate the geological team according to a certain system and mechanism.

state-owned geological exploration units; classification reform; government; leading role

F407.1

C

1672-6995(2013)12-0038-03

2013-05-30

方群（1974-），女，湖南省益陽市人，經(jīng)濟(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，主要從事對(duì)外礦業(yè)合作工作。