寧波市國土資源局 謝建定 陳葉紅

慈溪市國土資源局 錢 晶

在中國社會經(jīng)濟高速發(fā)展的階段，征地拆遷是城市化進程中不可或缺的內容，特別是城中村拆遷改造的任務非常繁重。近年來，寧波市集體土地房屋拆遷量每年突破500萬平方米。不難看到，這些量大面廣的房屋拆遷為我市社會與經(jīng)濟發(fā)展起到了不可低估的作用，同時也應該看到所帶來的諸多問題與矛盾，表現(xiàn)在城市建設困境越來越突出，房屋拆遷越來越艱難，社會不穩(wěn)定問題日益增多，缺乏公正、公平、公開性，缺乏透明化和陽光化已經(jīng)成為當前集體土地房屋拆遷工作引起的群體上訪、信訪的主要因素。下面就寧波市集體土地上房屋如何走向陽光拆遷的問題進行研究與探索。

一、陽光拆遷的基本含義和現(xiàn)實意義

在素有“天下第一難事”之稱的拆遷工作中，暗箱操作、暴力強拆、補償過低等問題時有發(fā)生，飽受各方詬病。一些地方的拆遷事件已經(jīng)影響了黨和政府在人民群眾中的威信，激化了干群關系，甚至威脅到社會穩(wěn)定。所謂“陽光拆遷”，就是堅持以人為本，以公開、透明的政策、方式、途徑及體現(xiàn)公開、公正的拆遷過程，切實避免拆遷中損害群眾利益問題的發(fā)生?！瓣柟獠疬w”不僅是對拆遷工作方式的改進，更是對拆遷行業(yè)、對人民群眾態(tài)度在思想觀念上的轉變，是拆遷管理從注重依靠行政手段向注重依靠法律手段的根本性轉變。

二、當前寧波市陽光拆遷暴露的突出問題

開展陽光拆遷工作的核心是將被拆遷戶家庭的所有補償安置情況通過一定方式進行公開，以確保拆遷地塊所有家庭的知情權，通過全面了解各自的補償標準和安置情況，起到社會監(jiān)督和相互了解的作用。根據(jù)省國土資源廳以及省、市紀委下發(fā)的文件精神，結合《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》（以下簡稱《條例》）以及《實施細則》的要求，陽光拆遷主要是將拆遷政策與程序、舉報投訴電話、實物數(shù)量、價格標準以及補償安置結果進行公開。從寧波市各地情況來看，普遍存在以下三方面問題。

（一）拆遷程序上不重視陽光

依據(jù)《條例》規(guī)定，房屋拆遷過程中的一個重要環(huán)節(jié)，必須對房屋拆遷實施方案履行聽證程序，通過聽證，可以向被拆遷人宣傳政策和拆遷補償安置情況以及答疑解惑，這對于推進拆遷工作有著一定的推動作用。但從各地情況來看，有的存在聽證程序走過場，怕聽證、被動聽證、回避聽證等的情況，有的存在沒有履行聽證的依法程序，有的即使履行聽證程序，但對聽證程序以及證據(jù)收集存在問題，一旦遇到訴訟、復議將面臨被動的局面?？傮w來看，在履行依法拆遷過程中對陽光要求做得不太到位，存在問題多。

（二）拆遷評估環(huán)節(jié)缺乏陽光

評估環(huán)節(jié)涉及評估項目公告、評估單位選擇及評估價格公示等諸多要求?！稐l例》中明確規(guī)定，拆遷補償評估項目要向社會公告，同時必須通過隨機原則產(chǎn)生評估機構，再是對于評估價格必須按規(guī)定時間地點進行公示。但從各地的情況來看，有的未采用隨機方式，有的未在被拆遷人監(jiān)督下選擇評估單位，有的存在對評估價格公示內容不詳、公示張貼情況不全面、公示內容與補償安置兩張皮等情況，這些問題要占近年來拆遷上訪案例的絕大部分。

（三）補償安置結果未公開情況普遍

補償安置結果公開是對拆遷補償安置協(xié)議所有內容的公開，應該包括房屋權屬以及可補償安置（一般指合法建筑）面積，可安置面積、房屋裝修補償費、附屬物補償費、臨時過渡費、獎勵費等情況。從全市共計67個拆遷項目中，將每戶補償安置協(xié)議情況進行公示的項目比例很少，絕大多數(shù)拆遷項目存在對權屬、可補償安置面積、可安置面積、實際安置面積以及補償情況的部分內容公開?？傊c陽光拆遷的要求存在很大差距。

三、陽光拆遷難原因及剖析

集體土地房屋陽光拆遷為何存在諸多問題與困難，需要剖析存在的問題與原因，主要有以下五個方面。

（一）房屋權屬錯亂情況突出

房屋權屬清楚是開展陽光拆遷工作的最基本要求。全市各地長期以來由于農村土地與房屋登記管理工作滯后，大量農村集體土地與房產(chǎn)未登記、漏登記、錯登記等情況普遍，住宅與非住宅、住宅與附屬用房混淆不清，有的土地已經(jīng)登記但仍將土地登記證放在村里，登記行為失去意義。如通過依法程序糾正錯發(fā)、漏發(fā)產(chǎn)權證所需時間長、難度大，涉及復雜拆遷情況等，已成為影響陽光拆遷工作難度的一個重要因素。

（二）各自為政情況較為普遍

統(tǒng)一政策是開展陽光拆遷工作的基礎。寧波市征收集體土地上房屋拆遷條例三次調整，直到目前為止實施時間已經(jīng)十幾年。但一直以來拆遷管理工作滯后，加上《條例》賦予各縣（市）區(qū)人民政府在補償標準上具有較大調整空間的權限，更是對擅自提高補償標準缺乏約束措施，導致了住房低限標準、房屋基本造價、調產(chǎn)安置中的擴戶與差價、裝飾等補償標準各縣（市）區(qū)之間存在較大差異。更是有的縣（市）、區(qū)在同一個鎮(zhèn)（街道）內和同村內的項目之間存在較大差異。各自為政情況問題嚴重影響到陽光拆遷工作的有力開展。

（三）拆遷基層化操作模式影響

集體土地上房屋拆遷多數(shù)通過感情式化解拆遷問題。從拆遷主體來看，一般為鎮(zhèn)（街道）或村兩種類型，從各地實際操作情況來看，后者占較大比例。拆遷的全過程基本上是由村干部實施，在化解拆遷問題上，相對力度大、效果明顯。我市各地拆遷歷史普遍將近二十年左右，長期以來多數(shù)村干部已經(jīng)形成了“眼前利益重于遠期利益”和“政策加人為”的“袋子政策”，很多地方已經(jīng)形成了會鬧多得、晚拆多得、釘子戶多得的不良現(xiàn)象。從全市部分鎮(zhèn)村基層干部進行抽樣調查數(shù)據(jù)反映出，在112個基層干部當中，理解陽光拆遷占11%左右，反對陽光拆遷做法的占80%左右，持觀望態(tài)度的占9%?？梢哉f，一直以來的傳統(tǒng)與習慣做法，需要一個較長的過程才可以扭轉。

（四）農村歷史遺留問題積累嚴重

集體土地房屋拆遷的全過程，必須要解決一攬子歷史遺留問題，如農民因多年來宅基地嚴控的建房政策享受問題，一般拆遷時先解決享受宅基地政策，再是履行拆遷，否則將拒絕簽訂協(xié)議。此外，還要對假離婚、分家析產(chǎn)、歷史上房屋買賣等問題的的處理。再是，要消化歷史上征地、計劃生育、家庭矛盾糾紛、干群矛盾利益問題。這些問題的解決唯一辦法就是增加安置面積或補償金。但一旦“開口子”來滿足部分群眾要求，勢必對其他群眾帶來不公，使陽光拆遷工作陷入困境。

（五）未批先拆和政策缺陷問題難以改變

全市省、市重點工程、土地儲備、城市城鎮(zhèn)建設改造以及新農村建房的拆遷，其中未批先拆（包括未辦理征地先予拆遷和未辦理依法拆遷手續(xù)先予拆遷兩種情況）量要占大多數(shù)。有的地方依法拆遷與未辦理依法拆遷項目存在補償政策標準的差異，再加上一般的拆遷項目完成時間在幾年以上或更長，期間又會發(fā)生政策多變，所產(chǎn)生的補償標準差異性會更大。再是，有的縣（市）、區(qū)多年以來一直形成了原來的習慣性操作模式，所制定的規(guī)范性政策沒有嚴格做到與上位法相符，規(guī)范性文件與政策不能上臺面、更不能見陽光，一旦采用陽光拆遷，將會帶來前后拆遷補償安置政策的不平衡問題，陽光拆遷會引發(fā)新的社會不穩(wěn)定因素。

四、陽光拆遷問題的探索

陽光拆遷是拆遷工作進入一定階段的必然產(chǎn)物。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展速度加快，拆遷過程中各方利益的博弈，更多群眾對政府和拆遷工作人員失去信任度。由此，實施陽光拆遷是勢在必行。如何開展與推進陽光拆遷工作，其前提是確保社會穩(wěn)定與發(fā)展，結合寧波市實際情況，以“穩(wěn)步推進”的策略為妥，需要從以下四方面加以探索。

（一）強化基層干部的觀念轉變

觀念決定一切，從觀念上改變是做好陽光拆遷工作的基礎。陽光拆遷工作的最大阻力來自于部分從事拆遷工作的人員，尤其是村級干部。要切實轉變他們的思想，需要從“宣傳教育先行”上下工夫。要使基層干部樹立正確的思想觀，堅持以人為本、執(zhí)政為民，實行陽光拆遷、和諧拆遷、利民拆遷、公平拆遷、文明拆遷、依法拆遷、廉潔拆遷是當前開展群眾路線實踐教育活動與實際工作的最佳結合。要通過多種渠道，采取多種形式，加強對拆遷工作人員，重點是對村級干部的宣傳與教育，使更多的基層干部逐漸接受“陽光”理念，變被動陽光拆遷為主動要求陽光拆遷。

（二）開展陽光拆遷網(wǎng)上簽約試點

房屋拆遷網(wǎng)上簽約是指通過應用信息網(wǎng)絡管理軟件，將被拆遷項目的基本情況、拆遷政策、補償安置標準、所有被拆遷人補償安置信息進行公開，被拆遷人不但可以實現(xiàn)網(wǎng)上或現(xiàn)場簽訂拆遷協(xié)議，同時可以在拆遷現(xiàn)場互相查閱補償安置結果情況。借鑒寧波市國有土地上房屋“陽光征收”網(wǎng)上簽約的成功經(jīng)驗，作為集體土地上房屋拆遷，可以采用“先試點，后推行，先易后難，穩(wěn)步推進”以點帶面的做法，選擇歷史問題少、村班子力量強的村或拆遷項目作為試點，為全面推開拆遷網(wǎng)上簽約工作打基礎。

（三）多方聯(lián)動推進陽光拆遷

陽光拆遷工作是一個系統(tǒng)工程，必須堅持多方聯(lián)動，才能形成工作合力。首先是確保各級政府領導的高度重視，無論是人、財、物等方面得到應有的保障，同時應得到紀委監(jiān)察部門的監(jiān)督，得到相關部門支持與配合。其次是市及縣（市）、區(qū)相關部門要加強政策與業(yè)務的指導與培訓，統(tǒng)一政策與操作程序、規(guī)范拆遷文本、開發(fā)編制陽光拆遷網(wǎng)上簽約網(wǎng)絡管理軟件。再是各縣（市）區(qū)可以建立多部門聯(lián)席會議制度，強化統(tǒng)籌協(xié)調特殊、疑難問題的處理，確保陽光拆遷工作的有力推進。

（四）強化依法拆遷與監(jiān)管

建立考核制度、規(guī)范各地的拆遷操作，更有利于陽光拆遷工作的開展。首先是科學制訂拆遷計劃，合理控制拆遷規(guī)模，嚴格執(zhí)行拆遷計劃。嚴把依法拆遷關，及時清理未辦理過依法拆遷手續(xù)的項目，將依法拆遷作為拆遷工作的主要考核指標，對于新拆遷項目一律辦理依法審批手續(xù)。再是強化考核與監(jiān)管制度。上級政府對下級政府及相關部門應建立陽光拆遷工作的考核和監(jiān)督機制，細化具體措施與規(guī)定，進行必要督查與檢查。同時可以通過建立信息網(wǎng)絡監(jiān)管系統(tǒng)，上級政府對下級政府以及每個拆遷地塊項目進展與實施以及陽光拆遷全過程進行跟蹤與監(jiān)管。