陳美球， 劉桃菊

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心/江西省鄱陽(yáng)湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)工程技術(shù)研究中心，江西 南昌 330045）

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化目標(biāo)下的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新思考

陳美球， 劉桃菊

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心/江西省鄱陽(yáng)湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)工程技術(shù)研究中心，江西 南昌 330045）

研究目的：針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略目標(biāo)，探討農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新對(duì)策。研究方法：綜合分析法。研究結(jié)果：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化對(duì)農(nóng)村土地資源的供給需求主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：不斷提高糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)提供必要的建設(shè)用地保障，為城鄉(xiāng)居民的生活與生產(chǎn)提供良好的生態(tài)環(huán)境保障。研究結(jié)論：針對(duì)當(dāng)前制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的農(nóng)村土地主要問(wèn)題，提出從以下幾個(gè)方面進(jìn)行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新：（1）完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)方式，優(yōu)化耕地流轉(zhuǎn)環(huán)境，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提供良好的土地條件；（2）改革農(nóng)村建設(shè)用地使用制度，提升節(jié)約集約利用水平；（3）改革土地征收制度，完善城鎮(zhèn)化土地資源的配置機(jī)制；（4）完善土地利用總體規(guī)劃?rùn)C(jī)制，真正發(fā)揮區(qū)域土地利用的宏觀管制作用；（5）創(chuàng)新農(nóng)村土地整治機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的土地綜合整治。

土地制度；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；農(nóng)村土地制度；創(chuàng)新

黨的十八大明確指出：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化客觀要求土地、資金、勞動(dòng)力等社會(huì)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。中國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)有和農(nóng)村集體所有二類(lèi)，承擔(dān)著不同的社會(huì)發(fā)展責(zé)任，并形成了相應(yīng)的土地使用與管理制度，其城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特色鮮明。如何通過(guò)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的內(nèi)在需求，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要課題。

1 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化對(duì)農(nóng)村土地資源供給需求的主要表現(xiàn)

1.1 不斷提高糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力

“民以食為先，土為農(nóng)之本”，作為一個(gè)人口大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題，確保糧食安全，始終是治國(guó)安邦、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的前提，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必要基礎(chǔ)。伴隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的不斷提高和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進(jìn)速度的加快，社會(huì)對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的需求也在快速增長(zhǎng)。

“人均耕地占有量低、耕地后備資源少”是中國(guó)耕地資源的基本國(guó)情。要滿足人們不斷增長(zhǎng)的糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品需求，不可能依賴增加耕地?cái)?shù)量來(lái)解決，也不可能單純依賴增加化肥等物質(zhì)要素投入來(lái)提高產(chǎn)出，必須走發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力之路。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，離不開(kāi)土地經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模。必須在堅(jiān)持長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，依法保障農(nóng)民對(duì)土地承包各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取各種方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供土地資源保障。

1.2 為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)提供必要的建設(shè)用地保障

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)來(lái)提高城鄉(xiāng)人民的生活水平、推動(dòng)人類(lèi)文明進(jìn)步。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，不僅新農(nóng)村建設(shè)要使用農(nóng)村集體土地，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所需要的新增建設(shè)用地，同樣應(yīng)通過(guò)土地征收，把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后，才能提供保障。

城鄉(xiāng)發(fā)展各項(xiàng)建設(shè)用地的新增，必然伴隨著大量農(nóng)村集體用地的減少，導(dǎo)致農(nóng)村土地?cái)?shù)量的減少。由于不同類(lèi)型農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力相差甚遠(yuǎn)，在為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)提供必要的建設(shè)用地保障時(shí)，應(yīng)科學(xué)協(xié)調(diào)好“建設(shè)用地保障”與“主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障”的關(guān)系，既要嚴(yán)格控制用地量，促進(jìn)新增建設(shè)用地的集約節(jié)約利用，更要合理布局，盡量占用未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地，避免對(duì)優(yōu)質(zhì)良田的占用。

1.3 為城鄉(xiāng)居民的生活與生產(chǎn)提供良好的生態(tài)環(huán)境保障

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化離不開(kāi)良好的生態(tài)環(huán)境，“建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，必須有良好的生態(tài)環(huán)境來(lái)提供基本保障。

雖然城市中也有一定數(shù)量的公園、綠地等生態(tài)用地，但對(duì)于整個(gè)城鄉(xiāng)社會(huì)良好生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，這些土地只是杯水車(chē)薪，真正的生態(tài)環(huán)境支撐是廣闊的農(nóng)村土地：大片的森林、草原和農(nóng)田，是這些農(nóng)村土地在保持著水土、凈化著水和空氣、降解著各類(lèi)固體污染物，為城鄉(xiāng)居民的生活與生產(chǎn)提供新鮮的空氣和干凈的水源。

生態(tài)用地具有典型的正經(jīng)濟(jì)外部性，農(nóng)村大片的天然濕地、各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、流域源頭保護(hù)區(qū)，在為全社會(huì)提供良好生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，卻不得不放棄土地開(kāi)發(fā)利用的機(jī)會(huì)，尤其是非農(nóng)化的發(fā)展機(jī)會(huì)，忍受著貧窮與落后。因此，要保障這些農(nóng)村土地的生態(tài)功能維持供給，必須加大生態(tài)補(bǔ)償力度，給予農(nóng)民必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這也是維護(hù)社會(huì)公平正義的內(nèi)在要求。

2 制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的農(nóng)村土地主要問(wèn)題

2.1 耕地資源保護(hù)效果不佳，耕地流轉(zhuǎn)內(nèi)在機(jī)制尚未形成，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐緩慢

努力提高農(nóng)產(chǎn)品供給能力，一直是國(guó)家的重大戰(zhàn)略，“切實(shí)保護(hù)耕地”是中國(guó)的基本國(guó)策，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也多年來(lái)成為中國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要方向，但效果卻不容樂(lè)觀。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)先后提出基本農(nóng)田保護(hù)制度、“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”等重要耕地保護(hù)政策，對(duì)遏制耕地銳減態(tài)勢(shì)發(fā)揮了相應(yīng)的作用，但是由于缺乏真正的耕地保護(hù)執(zhí)行主體和耕地保護(hù)的外部性未得到社會(huì)廣泛認(rèn)可，耕地保護(hù)效果不盡人意，尤其是“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致耕地質(zhì)量出現(xiàn)了總體下降[1-2]。

雖然多年以來(lái)，國(guó)家一直鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)耕地經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模，但由于外出打工農(nóng)民未能真正實(shí)現(xiàn)市民化而存在后顧之憂，同時(shí)耕地經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益普遍偏低，缺乏耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育明顯滯后，導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)制難以形成，不能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提供必要的土地規(guī)模基礎(chǔ)。另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)機(jī)制不夠健全。各部門(mén)都在參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，如國(guó)土部門(mén)的“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”、農(nóng)業(yè)部門(mén)的“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”，發(fā)改委的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目”、“商品糧基地”、“優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程”，等等但部門(mén)之間尚未形成良好的默契，協(xié)作機(jī)制不夠健全，甚至出現(xiàn)過(guò)程性浪費(fèi)或重復(fù)建設(shè)，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到1 + 1 ＞ 2的效果。

2.2 新增建設(shè)用地低效粗放利用較為普遍

“重平面擴(kuò)張、輕內(nèi)部挖潛”是地方政府在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中普遍采用的土地配置觀，政府通過(guò)征收農(nóng)村集體的土地來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)在地域上的擴(kuò)張和工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，但由于缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制，大量土地“征而不用”，普遍存在新增建設(shè)用地低效粗放利用的問(wèn)題。

地方政府之所以熱衷于平面擴(kuò)張，與中國(guó)征收農(nóng)村集體土地的政策密切相關(guān)。在現(xiàn)行法律體系下，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性和公益性土地，都要使用國(guó)有土地，這與僅用于“公益性建設(shè)用地”的土地征收政策存在明顯沖突。當(dāng)然，地方政府的土地財(cái)政現(xiàn)狀也促使了征地行為的發(fā)生?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)新增建設(shè)用地閑置不用有明確的處置規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)情況非常復(fù)雜，真正能按規(guī)定處置的案例很少，這也是造成大量被征土地閑置的原因之一。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，直接導(dǎo)致了土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從1980年到2010年，中國(guó)城市建成區(qū)面積由0.5萬(wàn)km2上升到4.6萬(wàn)km2，城鎮(zhèn)常住人口僅從19140萬(wàn)人增加到67113萬(wàn)人，30年間，城市建成區(qū)擴(kuò)大了8.2倍，城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍[3]。學(xué)術(shù)界常用城市用地規(guī)模彈性系數(shù)，即城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比，來(lái)衡量城市用地?cái)U(kuò)張與城市人口增長(zhǎng)是否同步，并提出1.12的經(jīng)驗(yàn)合理水平。安乾等以城市建成區(qū)（城區(qū)）為例，計(jì)算出1990—1999年的城市用地規(guī)模彈性系數(shù)為1.538，1999—2009年的城市用地規(guī)模彈性系數(shù)為2.25[4]。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地閑置或低效利用問(wèn)題突出

理論上分析，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)土地集約利用的過(guò)程，因?yàn)槌擎?zhèn)人均建設(shè)用地要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村?，F(xiàn)實(shí)卻是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村人均宅基地總量不降反升。原因很簡(jiǎn)單：農(nóng)民進(jìn)城了或重新選址建房，原有的宅基地得不到盤(pán)活。雖然國(guó)家有“一戶一宅”的政策規(guī)定，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”卻沒(méi)有配套措施，如農(nóng)戶在“一戶一宅”上有什么法律責(zé)任和義務(wù)，舊宅基地如何處置，等等。農(nóng)村宅基地是一種資源，也是一種資產(chǎn)，但現(xiàn)行的政策規(guī)定宅基地不能買(mǎi)賣(mài)，如果放棄，得不到補(bǔ)償，不如保留，也就形成了“寧愿閑置，也不給別人利用的局面。

農(nóng)村建設(shè)用地閑置或低效利用的另一個(gè)重要原因就是大量“兩棲居民”的存在，這些“兩棲居民”常年進(jìn)城打工經(jīng)商，在農(nóng)忙季節(jié)或春節(jié)時(shí)間才回家住上幾天。在外賺錢(qián)后，又不斷在農(nóng)村新建住房，形成新的低效建設(shè)用地?！皟蓷用瘛钡拇嬖?，根源是城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的社會(huì)管理制度：就業(yè)、住房、子女教育、社會(huì)保障等一系列差別化的城鄉(xiāng)公民待遇，把大量的進(jìn)城打工、經(jīng)商的農(nóng)民們拒之于市民化之外。

2.4 農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到很好保障

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資源，也是農(nóng)民維持生計(jì)的最根本保障。然而，在農(nóng)民失去土地的同時(shí)，他們的土地權(quán)益并沒(méi)有得到有效保障，特別是因土地征收的補(bǔ)償機(jī)制不夠完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，國(guó)家每年從農(nóng)村征收幾百萬(wàn)畝土地，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款一般就夠3—5年的生活成本。類(lèi)似的農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)象，還有近幾年一些地方在實(shí)施“增減掛鉤”試點(diǎn)中盲目擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，出現(xiàn)了部分農(nóng)民“被上樓”。土地權(quán)益難以得到保障的問(wèn)題已逐漸成為了社會(huì)不穩(wěn)定的最大威脅因素，成為了當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中最不和諧的音符之一。

完善土地征收制度、確保農(nóng)民土地權(quán)益的社會(huì)呼聲多年來(lái)一直非常高漲，但進(jìn)展卻比較緩慢，其原因是多方面的。值得欣慰的是，近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保障力度的加大，地方政府對(duì)農(nóng)村的征地拆遷投入迅速增高。2009年，全國(guó)征地拆遷成本占土地出讓金的37.10%，2011年快速上升到71.25%[3]，地方政府“以地生財(cái)”的征地沖動(dòng)，會(huì)越來(lái)越受到抑制。

3 基于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化目標(biāo)的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新建議

3.1 完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)方式，優(yōu)化耕地流轉(zhuǎn)環(huán)境，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提供良好土地條件

要提高全社會(huì)特別是農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的積極性，必須確保耕地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益，這離不開(kāi)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持。實(shí)際上，由于耕地為公眾提供了大量的、具有強(qiáng)烈外部性的非生產(chǎn)性功能，耕地保護(hù)作為一個(gè)公眾目標(biāo)已得到世界各地的普遍認(rèn)可[5]，對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行社會(huì)化扶持也成為了國(guó)際慣例[6]。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等一系列扶農(nóng)惠農(nóng)政策，在提高國(guó)家糧食安全保障方面已表現(xiàn)出積極效果。在進(jìn)一步加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度的同時(shí)，還要改進(jìn)方式，改變福利式的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度[7]，把資金集中用于解決制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題上，重點(diǎn)調(diào)動(dòng)農(nóng)戶耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和耕地質(zhì)量保護(hù)投入的積極性，優(yōu)化耕地流轉(zhuǎn)環(huán)境，促進(jìn)耕地的流轉(zhuǎn)，切實(shí)提升耕地質(zhì)量保護(hù)效果。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是應(yīng)對(duì)以“高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)”為特色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然選擇，而完備的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要條件。要以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為抓手，匯集各類(lèi)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備，加快大中型灌區(qū)配套改造、灌排泵站更新改造、中小河流治理、農(nóng)田灌排設(shè)施建設(shè)，提高防汛抗旱減災(zāi)能力；加強(qiáng)機(jī)耕道路建設(shè)，改善農(nóng)機(jī)作業(yè)、通行條件，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

3.2 改革農(nóng)村建設(shè)用地使用制度，提升節(jié)約集約利用水平

促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地、提升節(jié)約集約利用水平的必然途徑。首先， 各省要制定“農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’管理實(shí)施細(xì)則”，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供政策驅(qū)動(dòng)力。第二，在法律政策層面逐步允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。要盡快制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理細(xì)則，對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和條件、形式、審批程序、管理作出具體規(guī)范。第三，積極探索有償收回農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)的制度?？山梃b城市國(guó)有土地的儲(chǔ)備制度，由村集體有償收回農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)，對(duì)放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，然后把宅基地重新分配給其他農(nóng)戶使用或用于村公共建設(shè)。第四，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨村小組（村）使用制度，為農(nóng)村人口向中心村聚集、遷村并點(diǎn)發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)提供住房用地保障。

3.3 改革土地征收制度，完善城鎮(zhèn)化土地資源的配置機(jī)制

應(yīng)堅(jiān)持土地征收制度改革方向不動(dòng)搖，規(guī)范土地征收制度的公益性行為，提高土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地利益。在有效控制土地過(guò)快城鎮(zhèn)化的同時(shí)，優(yōu)化人口城鎮(zhèn)化環(huán)境，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化速度。

積極探索多元化的農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地資源配置新機(jī)制。以小城鎮(zhèn)為載體的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要組成部分[8]，雖然單個(gè)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的吸納能力不強(qiáng)，但中國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，又處于廣大農(nóng)村地域之中，其在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中的作用不容忽視。要針對(duì)小城鎮(zhèn)集體土地和國(guó)有土地豐富交融的基本特點(diǎn)建立多元化的小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)，即在土地使用權(quán)與所有權(quán)分離的基礎(chǔ)上，既包括國(guó)有土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)也包括集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在土地市場(chǎng)內(nèi)容形式上，既有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，也應(yīng)有土地整治市場(chǎng)。允許農(nóng)村建設(shè)用地依法入市，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)方向，而突出土地整治市場(chǎng)，是因?yàn)榇笈r(nóng)民在進(jìn)入小城鎮(zhèn)生活的同時(shí)，宅基地大量閑置，這些閑置的農(nóng)村宅基地要得到及時(shí)地復(fù)墾利用，建立土地整治市場(chǎng)是行之有效的措施。

3.4 完善土地利用總體規(guī)劃?rùn)C(jī)制，真正發(fā)揮區(qū)域土地利用的宏觀管制作用

土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域土地利用的藍(lán)圖，是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)，決定著各類(lèi)農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、生態(tài)用地的布局，其宏觀管制作用非常明顯，也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化土地資源空間配置的依據(jù)，無(wú)論是新增建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的占用，還是將來(lái)試行的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都離不開(kāi)規(guī)劃的約束，如對(duì)于閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，哪些必須復(fù)墾，哪些又可以流轉(zhuǎn)給其他符合條件的使用者繼續(xù)作為建設(shè)用地的，都必須依據(jù)規(guī)劃。

從目前的土地利用總體規(guī)劃的實(shí)際效力看，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃難以真正勝任宏觀管制作用：土地利用總體規(guī)劃方案缺乏可操作性，不能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求。其原因是多方面的，既有地方政府決策的調(diào)整，也有規(guī)劃技術(shù)手段的不足，但最主要的是土地利用總體規(guī)劃編制機(jī)制的不完善，特別是缺乏廣泛的公眾參與，大多是“領(lǐng)導(dǎo)”+“專家”的模式完成的，加上編制時(shí)間緊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清，必然會(huì)造成方案難以得到實(shí)施。因此，必須完善土地利用總體規(guī)劃?rùn)C(jī)制，確保規(guī)劃方案的科學(xué)可行。

3.5 創(chuàng)新農(nóng)村土地整治機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的土地綜合整治

土地整治作為當(dāng)前落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度、促進(jìn)區(qū)域用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展用地保障的戰(zhàn)略部署，已成為保發(fā)展、保紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和基礎(chǔ)平臺(tái)。土地整治著眼于區(qū)域整體土地資源的優(yōu)化配置，是對(duì)區(qū)域“田、水、路、林、村、城”的統(tǒng)籌布局，提升土地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的供給能力，江蘇省實(shí)施的“萬(wàn)頃良田工程”就是一個(gè)成功的典范[9]。要?jiǎng)?chuàng)新土地整治機(jī)制，改變“各自為戰(zhàn)的局面[10]，按照“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、公眾參與”的要求，遵循“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、歸口申報(bào)、各司其職”的原則，聚合各部門(mén)管理的項(xiàng)目資金，形成合力。

（References）：

［1］ 韓雄.“占一補(bǔ)一”政策應(yīng)調(diào)整［J］ .中國(guó)土地，2010，（1）：60.

［2］ 陳美球，劉桃菊，周丙娟，等.我國(guó)耕地保護(hù)的效果與其提升對(duì)策探討［J］ .中州學(xué)刊，2012，（1）：45-49.

［3］ 陳錫文.農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展：形勢(shì)與問(wèn)題［J］ .南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，13（1）：1-10.

［4］ 安乾，李小建，呂可文.中國(guó)城市建成區(qū)擴(kuò)張的空間格局及效率分析（1990—2009）［J］ . 經(jīng)濟(jì)地理，2012，32（6）：37-45.

［5］ OECD. Adjustment in OECD Agriculture: Reforming Farmland Policies［R］ . Paris， France: OECD， 1998.

［6］ 陳美球，魏曉華，劉桃菊.海外耕地保護(hù)的社會(huì)化扶持對(duì)策及其啟示［J］ . 中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2007，（3）：70-74.

［7］ 杜輝，張美文，陳池波.中國(guó)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的困惑與出路：六年實(shí)踐的理性反思［J］ .中國(guó)軟科學(xué)，2010，（7）：1-7.

［8］ 陳美球.小城鎮(zhèn)道路是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必不可少的重要途徑［J］ . 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003，（1）：72-74.

［9］ 趙立群.實(shí)施萬(wàn)頃良田建設(shè)工程 加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［N］ .新華日?qǐng)?bào)，2013 - 1 - 22（8）.

［10］ 陳美球，鄧愛(ài)珍，林建平.我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)地整理［J］ .江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，5（1）：9 - 11.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Rural-Land Institutional Innovation in the Context of Integrated Urban and Rural Development

CHEN Mei-qiu, LIU Tao-ju
（ MPA Education Center, Jiangxi Agricultural University/Jiangxi Provincial Research Center for Agricultural Ecology of Poyang Lake Watershed, Nanchang 330045, China）

The purpose of this paper is to explore the rural-land institutional reform and innovation for the strategic goal of the integrated urban and rural development. Research method of comprehensive analysis was employed. The results showed that the demands on rural land for integrated urban and rural development mainly include three aspects i.e., 1) improving the supply ability of grain and other major agricultural products, 2) providing the necessary land for urbanization, industrialization and new rural construction, and 3) providing a good ecological environment for the production and living of urban and rural residents. The conclusion is that some rural land system innovation should be carried out according to the rural land main problems in the integrated urban and rural development, such as 1 ameliorating agricultural support policy and providing qualified land condition for modern agriculture; 2) reforming the rural construction land use system and enhancing the level of intensive utilization; 3) reforming land expropriation system and improving land resources allocation mechanism for urbanization; 4) improving land utilization overall planningmechanism and making sure the role of macro control of regional land use; 5) the innovation of rural land mechanism and promoting integrated consolidation of urban and rural land.

land institution; integrated urban and rural development; rural land system; innovation

F301.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1001-8158（2013）04-0003-05

2013-02-20

2013-03-20

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71163022）；江西省軟科學(xué)項(xiàng)目（20121BBA10029）。

陳美球（1967-），男，江西石城人，博士,教授。主要研究方向土地資源管理。E-mail: cmq12@263.net

劉桃菊（1965-），女，江西湖口人，教授。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)。E-mail: ltj06@163.com