孫訓華

(鄭州航空工業(yè)管理學院 思想政治理論教學部，河南 鄭州450015)

1928—1937 年，河南省災荒發(fā)生的頻率及其所造成影響，達到了歷史上的頂峰。盡管國民政府的救災工作相對前清而言，無論是其重視程度還是動員力度，都有明顯的增強，但由于社會動蕩、經(jīng)濟衰敗等諸多因素，災荒救助工作并未取得預想效果。作為近代災荒最為頻發(fā)的地區(qū)，河南省的情況是國民政府災荒救助的一個縮影。目前學術界對此問題的研究，大多集中于災荒的成因及其影響層次，而對于地方災荒救助體系尚缺乏深入的研究。本文擬通過分析1928—1937 年間河南省政府災荒救助體系的框架及存在問題，深入了解民國時期地方災荒救助體系的特點及成效，以期為今后的救災工作提供參考。

一、河南省政府的災荒救助體系與運作

1.構建救災組織體系

(1)建立救災組織機構

為應對日益頻繁的災害，更好發(fā)揮政府對于災荒救助影響，河南省政府奉命于1929 年4 月成立河南省省賑務會，隸屬于省政府，“蓋合省政府委員二人，省黨部委員二人，民眾團體五人組織”。［1］(P560)賑務會成立以后，成績顯著，3 個月時間，各種捐助及中央、地方所籌集的賑款已達275 850 元。大部分用于散放各縣急賑，部分款項用于辦理工賑和平糶。1935 年，成立河南省水災救濟總會，主要辦理急賑、工賑、收容等事宜，并且在各縣設水災救濟分會共計35 處。河南省政府設立的賑災機構，多為臨時籌設性質(zhì)，由于政府財政?？畹闹С?，賑災工作取得了較好的效果，通過發(fā)放急賑、設粥廠、工賑等措施，災民生活得到了一定程度的救助。

(2)制定救災運作規(guī)范

面對嚴重的自然災害，河南省政府陸續(xù)制定、頒布了一系列救災法規(guī)和辦法，以規(guī)范救災工作的各種機制。在全省范圍內(nèi)籌集平糶基金，針對災荒期間省內(nèi)受災地區(qū)缺糧的現(xiàn)狀，先后頒布了《籌購款糧及運輸辦法》《以富養(yǎng)貧辦法》等，以穩(wěn)定市場糧食供給，后又陸續(xù)制定了《緊急救災實施辦法》《獎勵各縣紳商富戶自動救濟災貧辦法》《調(diào)劑民食辦法》《節(jié)食救災辦法》《收養(yǎng)災童辦法》《牲畜保育辦法》《開倉貸谷及散放辦法》《專員、縣長辦理救災獎懲辦法》等規(guī)定。上述種種救濟措施，采用中央賑災與地方自救相結(jié)合的救災模式，在一定程度上減輕了自然災害對于社會民生的破壞。

2.積極開展防災減災工作

(1)大力整頓倉儲

河南省作為人口大省，積谷備荒顯得尤為重要。早在清朝乾隆時期，全省常平倉、義倉、社倉，貯谷256 萬石有余，勸捐民社倉貯谷73 萬石有余［1］(P552)。倉儲量相當可觀，有效地發(fā)揮了防災備荒的功效。但近代以來，積谷量逐年下降。民國初年，倉儲制度幾近廢弛，“清時雖不時開倉賑濟，然猶時借時還，倉儲常滿。自民國以來，民乏隔歲之糧，官無期年之任。倉政廢弛，只有支出，未有償還，早已一粒無存。”［2］南京政府成立后，政治形勢漸趨穩(wěn)定，政府開始重建倉儲。河南省政府要求各地嚴格整頓倉儲，“由廳規(guī)定查報二麥收數(shù)、秋禾收數(shù)、谷價并舊倉狀況，及新倉籌設情形，印成表冊，交由查禁煙苗委員，附帶查報，以為責成之標準，而杜藉詞延宕之弊”［3］。1933 年，鑒于各縣整頓倉儲未能劃一，河南省政府提出了具體的倉儲整頓辦法大綱，要求“于最短期間，以最低限度，將縣倉區(qū)倉分別成立，一面督飭區(qū)保甲長宣傳倉儲必要，俾各協(xié)力舉辦義倉，即以辦理倉儲為各該縣長之考成。自經(jīng)通令之后，本廳當隨時派員考查，倘仍有玩忽情事，一經(jīng)查明，定行嚴懲不貸”［4］。據(jù)統(tǒng)計，1932 年河南省全省倉儲糧為1.1 萬石左右，經(jīng)過數(shù)年的整頓，1935 年全省積谷已達29 413 石，連同舊谷共45 816 石。［5］(P331)

(2)開展植樹造林

為進一步加強防災減災體系建設，河南省政府制訂了一系列防災造林的制度，并出臺許多植樹綠化措施，積極開展各種造林活動。1927 年10 月，河南省政府將原北洋軍閥時期所設的林務監(jiān)督改為森林辦事處，加強對全省林業(yè)建設的管理，全省林務開始有了統(tǒng)一管轄機關。1928 年5 月，省政府公布《承領荒地造林暫行條例》，又連續(xù)出臺了一系列加強植樹造林的法規(guī)條例，如《擬定林業(yè)合作社規(guī)則》《訂定強制人民造林條例》《訂定各級林務行政人員獎懲條例》等。在這些法令條例的指導下，河南省先后組織營造了中山紀念林、各縣模范林等，進行河岸造林、墳地種樹，用法律和行政的手段強制人民造林。經(jīng)過一個時期的努力，人工林面積較以往有了明顯的增長。據(jù)當時的河南省政府統(tǒng)計，1929 年，全省共植樹3 469 964 株，1930 年為3 879 102 株，1931 年更是達到5 330 551 株，三年合計全省共植樹造林12 679 617 株。［6］可見，河南省當時的森林覆蓋面積有了較大的提升，對防災減災起到了非常積極的作用。

(3)重組水利機關，興建水利設施

河南省水利管理機關早在民國初年就已設立，卻因經(jīng)費欠缺、政局動蕩，純屬有名無實，水利設施已逐年老化，“河渠蓄泄無度，以致旱則赤地千里，潦則汪洋一片”，尤其是民元以來，戰(zhàn)亂頻仍，水利建設已經(jīng)嚴重滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，以至于“十年之內(nèi)，旱者七，潦者二，年谷順成者，不過十一耳。欲救濟之，水利自不可緩也。”［1］(P687)1928 年1 月，河南省政府按照河流大小、水利設施具體情況，先后將全省水利機構整合為48 個水利分局。1932 年，又改組為4 個水利局。1935 年，又改組為河南省水利處，隸屬于省建設廳，負責管理全省水利建設事務，水利事業(yè)有了一定程度的起色。據(jù)統(tǒng)計，僅1931 年一年，全省有54 個縣共疏浚及開挖大小溝渠232 處，有31 個縣疏浚大小河流51 處，有22 個縣鑿井共4 088 口。［7］

3.開展實施災荒救助措施

(1)調(diào)配散放賑糧

饑荒之年，災民最急切盼望的是賑糧。由于災荒不斷，人口眾多，河南省糧食本就不充裕，如遇上饑荒年景，糧食缺乏便成為了困擾當局的迫切問題。1929 年1 月，因災荒嚴重，河南省決定向江蘇購米10 萬石。1932 年鄢陵水災，國民政府救濟水災委員會鄭州辦事處“撥給美麥一百二十噸，計一千四百九十四包，重十八萬斤，按全縣一百八十二鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)分八百斤發(fā)給”［8］。1933 年，黃河大水，泛濫成災，國民政府在河南省蘭封、滑縣等21 縣共散放救濟賑糧201 萬余斤。［9］從救災應急效果而言，賑糧無疑是最為理想的方式。但在具體實施過程中，又與交通設施、天氣狀況以及社會政治形勢有關。對于交通便利、政治相對穩(wěn)定的地區(qū)，可起到立竿見影的效果;對于戰(zhàn)火紛擾、交通不暢的地區(qū)，賑糧必然不能及時運往災區(qū)，一旦出現(xiàn)積壓、耽擱時日，不但延誤救災時機，賑糧也會出現(xiàn)霉質(zhì)，進而造成損失，影響到災荒救助效果。

(2)籌集撥放賑款

除賑濟糧谷外，撥放賑款也是一種常用的救災手段。災荒發(fā)生后，中央和地方政府便會立刻撥放賑款，開展救災。1931 年河南省大水，泛濫成災，國府水災救濟委員會下?lián)苜c款10 萬元救濟河南省災民。［10］1936 年河南省全省大旱，經(jīng)多方呼吁，財政部前后共撥給公債票面30 萬元，售后現(xiàn)款為18 萬元左右，用于救濟豫災。［11］撥放賑款，一直是政府賑災的主要手段，可以實現(xiàn)快速高效的救災效果。但由于受災區(qū)域較廣，賑款數(shù)額有限，難免在賑款分配上出現(xiàn)各種矛盾和糾紛，程序上的繁瑣也在一定程度上延誤了救災的良機。同時由于經(jīng)辦賑款、參與賑災的人員素質(zhì)良莠不齊，侵吞克扣賑款的違法案件層出不窮，嚴重制約了救災的成效。

(3)開展以工代賑

工賑作為傳統(tǒng)荒政的一個重要內(nèi)容，在災荒救助過程中發(fā)揮著無可替代的作用。但是民元之后，政治動蕩，經(jīng)濟衰敗，政府當局仍然將急賑放在了災荒救助工作的首位，對工賑沒有給予足夠的投入。1928 年南京政府成立后，工賑逐漸引起了各級救災機構的重視，“古言荒歲役民，原出于不得已，而未始非良法也。浚河筑堤諸務，受其值，救目前之饑荒;藉其勞，免將來之水旱。故籌辦工振，實救荒最善之策也”［10］(P21)。1932 年，西華境內(nèi)沙河暴漲，泛濫為災，紳民“向國民政府水災救濟委員會呼吁，蒙準撥發(fā)賑麥賑款分別辦理沙穎工賑……復以余款設立潁河下游橋工委員會，建修沿河橋梁十一處，植樹十萬株”［12］。

由此可見，國民政府時期，河南省政府已經(jīng)開始將防災與救災進行了初步的結(jié)合。雖然從救災成效來看，并沒有達到預期的目標，但是考慮到當時社會特殊的政治經(jīng)濟形勢，這種災荒救助的舉措還是取得了一定的效果。不過，通過分析河南省政府所采取的種種災荒救助措施，可以看出盡管政府已經(jīng)意識到防災的重要性，但是在實踐中，往往又只能將有限的財力、物力和人力投入到災后的補救上來，缺乏防災救災的長效機制。這一時期，河南省政府雖然構建起了災荒救助體系的基本框架，但是并未掌握近代災荒救助的科學方法與先進的救災思想。因而，面對無法抗拒的災荒，只能疲于應付，以致于無法取得救災的明顯效果。

二、河南省政府災荒救助體系的特點及其在災荒救助中的作用

1.河南省政府所構建的災荒救助體系趨于近代化

(1)運用近代化的技術手段宣傳賑災

民國時期，河南省政府在救災方面采用了大量的近代化技術手段，比如通過近代化的媒介手段及時向外界傳播救災信息。報紙和電報就是其中非常重要的方式，以1931 年江淮大水災為例，作為當時中國社會影響力度較大的《申報》連續(xù)刊登了呼吁賑濟豫災的報道和通訊，諸如《濟生會豫賑主任出發(fā)》《濟生會豫賑紀要》《河南省劉峙主席急電乞賑》《河南省賑務會懇撥款糧賑災電》《豫省賑務會電告水災》《張鈁電張學良乞賑》《豫省府請撥賑災公債》等。在當時全社會范圍內(nèi)，讓國民更加及時、真實、全面了解河南省的災情，對于動員社會各方賑濟豫災產(chǎn)生了較好效果。

(2)積極動員民間社會力量參與救災

官方賑災一直以來就是傳統(tǒng)荒政的主要內(nèi)容，但民國時期，政局混亂，財政匱乏，政府應對災荒力不從心，于是動員民間力量參與救災，“本省災區(qū)廣袤，災情慘重，又值庫款支絀，募賑有限，以之散給各鄉(xiāng)，其為數(shù)直等于杯水車薪，而各縣不乏殷富之家，慈善之士，勸捐義賑，實屬要圖。一方可免辦賑不善之弊，同時災民得受實惠”［10］。民間救災開始快速的興起，1930 年河南省大水，靈寶鄉(xiāng)紳張重仁于本地“散糧二十余石，全活頗眾”［13］。1931 年，河南省水災，沙河兩岸各縣受災較重，“現(xiàn)該處士紳組織沙河水災救濟會，實地調(diào)查，籌款疏浚，以期免除永久災患”［14］。1932 年7 月，“霪雨為災，漳河決口六十余丈”，“邑紳王孝德、李建勛會同臨漳紳士倪建勛等組織臨時河防局，堵塞決口”［15］。同時也出現(xiàn)了一批專門的救災賑災機構，主要包括華洋義賑會河南省分會、中國紅十字會在河南省的各分會、旅平河南省賑災會、旅京河南同鄉(xiāng)會。這些機構通過籌募糧款、移民墾荒等措施，在河南省災荒救助中發(fā)揮了十分重要的作用。

(3)采取多樣化的籌款方式擴充賑災資金

在整個的災荒救助體系之中，救災資金的重要性不言而喻。民國時期，政府財政支絀，而災荒又異常嚴重，僅靠政府的賑款，無疑是杯水車薪。據(jù)國民政府統(tǒng)計，1932 年河南省受災面積14 萬多平方公里，災民1 480 萬人以上，因災外遷者35 萬多戶，死亡34 萬人，財產(chǎn)損失1 893 萬元以上，而全省所得公私賑款不過23 萬元［5］(P312)。面對巨大的救災資金缺口，河南省政府采取多樣化的籌款方式，如發(fā)行賑災公債、發(fā)動政府機關捐薪助賑，組織社會知名人士開展義演、動員省外慈善團體募捐及提倡政府機關開展節(jié)約助賑等。這一時期河南省政府所采取的賑款募集方式，已經(jīng)打破了傳統(tǒng)荒政的單一模式，體現(xiàn)出民國時期河南省救災資金來源的多樣化，進一步改善了救災環(huán)境，提升了救災成效。

2.河南省政府在災荒救助體系中的作用及其救災成效

(1)河南省政府在災荒救助中發(fā)揮主導作用

在救災體系的運作中，政府在災荒救濟過程中發(fā)揮著主導性的作用。河南省政府組建的專門救災機構——河南省賑務會，負責救災工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。災害一旦發(fā)生，政府便會立刻啟動救災工作，并通過政令以及新聞媒體等各種渠道，向全社會發(fā)出最為權威的賑災呼吁。雖然富紳積極參與當?shù)刭c災，但政府依然保持著對民間救災力量的引導與控制。盡管在近代救災體系中，民間救災力量異軍突起，但其從屬于官方救災體制的模式依然沒有得到根本改變。這種民間無法取代的官方主導式的賑災體制，有助于在較短的時間內(nèi)聚集大量的物資和資金，保障救災有效運行。

(2)河南省政府的災荒救助成效有限

盡管災荒來臨之時，河南省無論是政府當局還是民間人士都采取了眾多的救災措施，但在當時政局動蕩、經(jīng)濟衰敗的背景下，政府的災荒救濟在災害頻仍的現(xiàn)實面前，其救助效果依然是非常有限的。1935 年偃師境內(nèi)河流滿溢、山洪暴發(fā)，省賑務會撥洋1 000 銀元，連同其他各種方式所募集的賑款共計8 000 銀元，賑糧6 萬斤，這些即便是完全無余地發(fā)給災民，人均也只能得到8 兩糧食，1 角錢。1936年臨汝旱災嚴重，省政府撥振款2 000 余元，災民每口僅能分的五分錢，尚不夠一餐之用［16］。據(jù)國民政府統(tǒng)計，1931 年，河南省全省各河決口長達8 600 余華里，災民949 萬人以上，死亡11 萬人，物產(chǎn)損失約計22 955 萬余元［5］(P304-305)。1934 年，河南省受災田地共3 469.4 萬畝，占田畝總數(shù)的37%［5］(P326)。由此可以看出，盡管河南省政府盡力救濟災荒，但其救災成效并不十分明顯。

三、河南省政府災荒救助體系成效發(fā)揮的限制性因素

河南省政府災荒救助體系成效發(fā)揮的限制性因素，除了自然因素之外，政府自身的弊端也是不容忽視的重要因素。

首先，苛捐雜稅眾多，民間經(jīng)濟負擔沉重。民國時期，政府當局對廣大農(nóng)民加捐加稅、重捐重稅的現(xiàn)象極為嚴重。作為傳統(tǒng)田賦征收大省的河南省，人民經(jīng)濟負擔更為沉重，據(jù)統(tǒng)計，1902 年，全國最好的稻田每畝稅不過四角，而到1929 年，豫南稻田平均每畝賦稅負擔增至1.196 元，較1902 年平均額上升近3 倍［17］。各地駐軍“吃地面”(餉項及一切軍需、草料全讓地方供應)十分普遍。輝縣、滑縣見于冊籍的一年就分別為100 萬、400 萬元以上，人民實際負擔數(shù)倍于此數(shù)。1932 年，據(jù)國民政府統(tǒng)計，河南省20 個縣水田每畝平均負稅5.6 元左右，43 個縣旱地每畝平均負稅5.6 元，均相當于清末地丁之14倍［5］(P312)。1934 年，《東方雜志》曾報道，今大災之后的河南省附加稅名目就高達42 種，居全國前列［18］。鑒于河南省捐稅名目繁多，有超過征稅十倍以上者。1934 年6 月份省政府先后免去300 余種捐稅，10 月召開財政會議后又免去縣雜捐21 種，各縣私收田賦附加查免46 種。盡管如此，未上報的捐稅還不知有多少。由此可以看出民間負擔何其重［5］(P326)。

其次，賑災過程中貪污腐敗現(xiàn)象嚴重。民國時期，財政支絀，政府以及各種社會救災助賑機構的賑款也僅僅是杯水車薪，但即便如此，仍有人在賑災過程中，營私舞弊，侵吞賑款，從中漁利。1932 年，河南省省民政廳指出，“查河南省各縣，自去歲以來，被災奇重，分配賑款，亦不在少數(shù)。惟各屬散放人員，及各區(qū)紳董，往往經(jīng)人控告，有吞食挪用情弊，自非切實查察，認真整頓，不足以維賑務”［19］。汝南縣十九店以往所積累之社倉積谷，數(shù)年來一毫未動，合計應有積谷1 500 石，災荒嚴重時，各方?jīng)Q定開倉賑濟，當開倉時才發(fā)現(xiàn)所積倉谷早已被倉庫主任“都信手揮霍，或者經(jīng)營了買賣，現(xiàn)在是一點沒有”［20］。遭遇蝗災更是一些地方貪官發(fā)財?shù)拇蠛脵C會，“這正是各省、各縣政府中靠‘吃蝗蟲’肥胖起來的貪官污吏們所大為高興的。因為，他們可以從年年除之不盡的嚴重的蝗災中得到更多更多的‘獎金’，而使自己更肥更胖”［21］。

最后，農(nóng)民日益貧困，抗災自救能力嚴重不足。因災致荒，因荒成災，近代以來社會災荒的演變一直沒有擺脫這一惡性循環(huán)。災荒的打擊極度地增加了農(nóng)民生存的負擔，造成了農(nóng)村社會的日漸破產(chǎn)。即便勉強熬過了一個災荒，在瀕臨破產(chǎn)的農(nóng)村社會，農(nóng)民在下一次災荒面前依然毫無抵抗力。1936 年，經(jīng)濟學家朱其華曾把中國人群按照經(jīng)濟生活狀況進行了分類，其中處在貧窮線的人口為18.7%，饑餓線的人口占62.5%，死亡線的人口占到12.5%，全國人口的93. 7% 已經(jīng)基本上無法維持最低生活了［22］。而在這個群體中，農(nóng)民的人數(shù)顯然占絕大多數(shù)。農(nóng)民在災荒和農(nóng)村經(jīng)濟破產(chǎn)的夾擊之下，其對災害的防御和自救能力已達到了極為脆弱的地步。大災自不必說，即便小災對于他們而言也是一場與死亡展開的激烈競爭。因此，在政府官方的災荒救助體系中，農(nóng)民抗災自救基本上無從談起，進而加大了政府當局救災的難度，成為影響政府災荒救助體系發(fā)揮其效果的一個重要因素。

四、結(jié)語

總體而言，民國時期，河南省政府在構建災荒救助體系方面進行了良好的組織和引導，也陸續(xù)開展了形式多樣的防災救災工作，但是災荒救助的成效并不明顯，其原因主要在于政府的苛捐雜稅、政治腐敗，表現(xiàn)出政府當局在構建地方災荒救助體系框架過程中所存在的各種制度性缺失，而這種體制上的缺陷又是國民政府自身無法克服和彌補的，結(jié)果必然導致救災成效大打折扣。

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