孔雪琳

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京1000871)

新中國成立后，我國政府按照蘇聯(lián)的模式進(jìn)行國家治理，政府幾乎包辦了所有的公共服務(wù)。這種政府包辦一切的做法既有利于將政府預(yù)算最大化，便于官員尋租創(chuàng)租，也符合當(dāng)時(shí)民眾對(duì)新中國的期望，因而這種全盤蘇化的治理模式很快根植于政府的治理理念、組成部門、各級(jí)政府官員乃至人民群眾的心中。但是，這種治理模式對(duì)財(cái)政造成極大的壓力，使得公共產(chǎn)品的提供效率低下，也引發(fā)了很多不滿。改革開放以后，政府包辦一切的做法在人民群眾意見很大的方面有了一些變革，但是這些變革往往因缺少理論支撐而失去了方向，政府急于讓位給市場或政府與市場草草地混合，造成了一些領(lǐng)域社會(huì)治理的極大混亂和人民群眾的不滿。目前，在中國很多公共治理領(lǐng)域都有一種傾向，即市場無能無力的，還得靠政府辦起來。這將導(dǎo)致新的無效率和人民的不滿。我們必須認(rèn)識(shí)到，市場無法提供的公共產(chǎn)品，政府并不是當(dāng)然的完美提供者，對(duì)政府的推崇逐漸消退之后，是對(duì)政府能力的疑問和反思。于是問題從“哪些是政府應(yīng)該做的”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳男┦钦畱?yīng)該做而且有能力做好的”，即從對(duì)目標(biāo)的追求變?yōu)閷?duì)能力的疑問，進(jìn)而尋求一種新的解決途徑。在這個(gè)途徑中，“市場干不了政府干”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龈刹涣说恼朕k法來讓市場干”的模式，而不是在“市場干不了政府干”和“政府干不了市場干”兩者之間搖擺。黨的十八大報(bào)告也指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好地發(fā)揮政府的作用。這為深化改革指明了方向。但到底該怎么做，是需要我們認(rèn)真研究的問題。本文試圖從理論探討和歷史考察兩個(gè)角度，分析當(dāng)今中國政府治理的應(yīng)有思路，提出只有采用融匯中西、貫通古今的匯通思路，才是中國政府治理的應(yīng)有選擇。

一、近代西方公共管理研究對(duì)政府治理的探討

在近代西方學(xué)術(shù)界，德國著名的社會(huì)學(xué)家、哲學(xué)家馬克斯·韋伯提出了官僚制組織理論，成為公共行政學(xué)派，即古典學(xué)派的重要人物。古典學(xué)派的理論重心是在大規(guī)模的公共事務(wù)管理中如何建立合法的機(jī)制。它提出了兩種公共管理的基本機(jī)制:官僚機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)。［1］(P23-27)古典學(xué)派給出了一個(gè)解決公共治理問題的理想模型，但忽視了一個(gè)重要問題:這個(gè)模型中的人是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的理性經(jīng)濟(jì)人，古典學(xué)派提出了他們應(yīng)該怎么做，卻忽視了他們“會(huì)怎么做”或“愿意怎么做”的問題;而在規(guī)定了人們應(yīng)該怎么做之后，組織的目的已經(jīng)被這些規(guī)則所取代。

1970 年代和1980 年代公共選擇學(xué)派的迅猛發(fā)展給了官僚制組織理論以沉重的打擊，其中有代表性的是尋租理論、尼斯坎南模型(認(rèn)為官僚制組織總是傾向于從事比實(shí)際需要多2 倍的活動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致了配置無效率，損失源于過量的供給)和萊賓斯坦的X- 無效率(損失源于過高的單位成本)。為了更充分地分析公共部門行為，尤其是為了更好地理解效率的條件、價(jià)值的地位，以及公共部門中的動(dòng)機(jī)模式，產(chǎn)生了科恩式的范式轉(zhuǎn)換，管理途徑和政策途徑取代了古典途徑，成為最重要的研究范式。［1］(P21)管理途徑試圖從研究人的本性和需要、行為的動(dòng)機(jī)、生產(chǎn)中的人際關(guān)系等方面研究組織中人“會(huì)怎么做”和“怎樣使人做希望他們做的事情”，從而達(dá)到組織的目的。其核心思考是確定組織的目標(biāo)后，必須對(duì)組織下層中的人的行為進(jìn)行分析，從而找到實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的手段，這是對(duì)古典學(xué)派由上而下規(guī)定人的行為模式的一種顛覆。對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的關(guān)注，是政策途徑和管理途徑的共同之處。但是管理途徑認(rèn)為，目標(biāo)一旦確定，就是一個(gè)既定的不再更改的方向;而政策途徑認(rèn)為，在執(zhí)行政策以達(dá)到目標(biāo)的過程中，政治仍須不斷參與其中，因而政治過程取代了管理效率，成為人們研究的重點(diǎn)。雖然研究的范式和途徑不同，但是對(duì)于政府在公共治理中的角色這個(gè)最基本問題的忽視，成為新公共管理興起的契機(jī)。

政府和公共部門不斷地?cái)U(kuò)張，引發(fā)各種危機(jī)，使得學(xué)者開始思考，在公共治理中政府是否有能力成為一切公共產(chǎn)品的提供者，或者說，社會(huì)是否負(fù)擔(dān)得起這樣的政府。1980 年代和1990 年代，公共治理、新公共管理等理論不斷深化，明確區(qū)分了政府承擔(dān)的不同角色:購買者、提供者、承包者、管制者和仲裁者，從而徹底改變了這一切。［1］(P4)新公共管理的理念在美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所著的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》［2］一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓——企業(yè)家政府理論。該理論對(duì)于政府的角色進(jìn)行了詳細(xì)的分解與刻畫，試圖重新分配給政府一個(gè)適當(dāng)?shù)慕巧?，并提出了?gòu)成企業(yè)家政府理論之基本內(nèi)核的10 條政府體制改革原則。西方學(xué)者對(duì)于公共治理的研究不斷深入，新公共管理理論在很多國家成為政府治理的指南。正如新公共管理的著名學(xué)者E.S.薩瓦斯所言，“治理”一詞源于希臘語，其含義是“掌舵”——政府的角色是掌舵，而不是劃槳。但提供服務(wù)——不論是修馬路還是航空服務(wù)，都是在劃槳，而政府對(duì)此并不在行。民營化是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私營部門劃槳。［3］戴維·奧斯本和特德·蓋布勒更是明確指出，提供服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。［4］

其實(shí)，這并非外國學(xué)者的新發(fā)現(xiàn)，早在5 000 多年前，中國西周時(shí)期設(shè)立、一直延續(xù)到清朝末年的中國古代官僚政府的基本構(gòu)架就是本著這一原則構(gòu)成的。在這個(gè)相當(dāng)長的歷史長河中，中國歷代朝廷從未試圖包辦過所有的公共服務(wù)，它們僅僅是在兵部、刑部、禮部、吏部、戶部和工部的框架下履行著最基本的政府職責(zé)。

二、中國行政管理路徑的歷史考察

自西周起至清朝末年，中國在幾千年的發(fā)展中，從來沒有官辦醫(yī)院、官辦基礎(chǔ)教育、官辦文化產(chǎn)業(yè)、官辦體育產(chǎn)業(yè)。政府管理部門主要有戶部、禮部、刑部、兵部、吏部和工部。官員的主要任務(wù)，是從事祭祀外交、軍事、刑事、人口和官員管理等任務(wù)。國家提供醫(yī)療、教育、文化、體育等服務(wù)，是新中國成立以后的事情。

在新中國成立之初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國行政管理體制的形成與發(fā)展，具有一定的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)合理性。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的行政管理體制是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，也為推動(dòng)中國的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。國家集中必要的人力、物力和財(cái)力，大力發(fā)展各項(xiàng)科學(xué)、教育、文化、體育和衛(wèi)生事業(yè)，迅速擺脫了貧窮的經(jīng)濟(jì)狀況，改變了極端落后的社會(huì)面貌，增強(qiáng)了綜合國力，改善了人民的生活水平和精神面貌，取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政管理體制本身所固有的各種弊端日益暴露出來，阻礙著中國政府治理的健康發(fā)展。［5］蘇聯(lián)已經(jīng)成為過去，然而蘇聯(lián)時(shí)期的思想對(duì)中國政府治理的影響仍延續(xù)至今;計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代已經(jīng)成為過去，然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政管理模式卻沒有隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的過去而成為過去，它在中國政府治理的方方面面仍有留存。

三、匯通思路——中國行政管理的應(yīng)有選擇

為更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，借鑒古今中外公共管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，新時(shí)期的中國公共管理應(yīng)該采用匯通思路，走出一條融匯中西、貫通古今的，具有中國特色的政府治理之路。

匯通，原意是指將西方醫(yī)學(xué)與中醫(yī)學(xué)匯聚而溝通。自西方醫(yī)學(xué)傳入我國后，許多中醫(yī)開始接受西說，逐漸發(fā)展出持中西醫(yī)學(xué)匯通觀點(diǎn)的醫(yī)學(xué)流派，稱為匯通學(xué)派。古為今用、洋為中用，政府治理也應(yīng)如此。我們要立足于基本國情，在批判地吸收古今中外政府治理有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇既適合中國國情，又匯聚全人類智慧的國家治理之路。我們在進(jìn)行任何領(lǐng)域的改革時(shí)，都要切實(shí)思考一下我國古人在這方面的處理方法，切忌在現(xiàn)代化的道路上一切向外國看齊。這里的外國，不僅包括西歐各國，也包括曾經(jīng)對(duì)中國產(chǎn)生重大影響的蘇聯(lián)。

走出一條具有中國特色的政府治理之路，首要一點(diǎn)就是創(chuàng)造合理的制度安排。其一，它必須是市場與政府相結(jié)合之路。布坎南和馬斯格雷夫在其合著的《公共財(cái)政與公共選擇:兩種截然不同的國家觀》［6］一書中指出，在滿足各種各樣的需求，完成各種各樣的任務(wù)時(shí)，通過預(yù)算程序的模式解決某些問題效率較高，市場模式在解決另一些問題時(shí)則更勝一籌，在兩種模式中都存在失靈與滿足一些需要，這兩種模式對(duì)于社會(huì)治理是必不可少而且相互補(bǔ)充的。同樣地，在衛(wèi)生服務(wù)提供的制度安排上，也必須走市場與政府的有機(jī)結(jié)合之路，但是這里的政府和市場必須是在各自所長的地方有所施展，而不是簡單地引進(jìn)市場機(jī)制，采取“放權(quán)”、“讓利”和“創(chuàng)收”等措施，致使市場機(jī)制在誘導(dǎo)人性之惡的地方發(fā)揮作用。其二，它必須是一條既使當(dāng)前人民感到滿意，又不能使未來財(cái)政面臨破產(chǎn)危機(jī)的路線。必須考慮到中國人民的愿望和必須滿足的各項(xiàng)公共需求，還要在制度安排上加強(qiáng)約束機(jī)制，使其成為一條可持續(xù)發(fā)展的，充滿自我約束、自我激勵(lì)的生機(jī)勃勃之路。

1.政府要進(jìn)一步放開對(duì)競爭性行業(yè)的行政審批準(zhǔn)入

要走出一條具有中國特色的政府治理之路，首先要處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步放開對(duì)競爭性行業(yè)實(shí)行的審批準(zhǔn)入制度。對(duì)競爭性行業(yè)實(shí)行行政審批準(zhǔn)入制度，是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，妨礙市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，使得尋租創(chuàng)租行為難以遏止。而行政行為造成的壟斷比市場競爭行為造成的壟斷可怕得多，因?yàn)榍罢呤侨藶樵斐傻?，不是通過市場競爭的優(yōu)勝劣汰形成的:無論企業(yè)的競爭力如何，只要獲得行政準(zhǔn)入，就可以堂而皇之地享受壟斷利益，而其本身的低效率必須由消費(fèi)者來買單;并且一旦實(shí)行行政準(zhǔn)入，也就造成了退出障礙。因此，對(duì)于競爭性行業(yè)要進(jìn)一步放開行政審批準(zhǔn)入。

2.政府與市場有機(jī)結(jié)合

要走出一條具有中國特色的政府治理之路，還要認(rèn)真審視政府的力量和市場的力量，將二者有機(jī)地結(jié)合起來。市場力量雖然強(qiáng)大，但也會(huì)滋生各種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向、罔顧社會(huì)責(zé)任的問題。因此，要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來。同時(shí)，還要改善政府管理，切實(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管，營造公平競爭的市場環(huán)境。目前我國政府正在進(jìn)行簡政放權(quán)，簡政放權(quán)是新一屆政府轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招;但是，簡政放權(quán)的同時(shí)要注意市場監(jiān)管，營造公平競爭的市場環(huán)境。只有這樣，才能防止一放就亂，簡政放權(quán)才能真正取得良好效果。

3.既要滿足當(dāng)前民眾的愿望和基本公共需求，又要考慮到可持續(xù)發(fā)展

要走出一條具有中國特色的政府治理之路，必須兼顧人民的意愿和財(cái)政能力。因此，要允許民間資本更多地進(jìn)入教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域，緩解較為尖銳的上學(xué)難、看病難等問題。目前，我國已經(jīng)允許民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，下一步，應(yīng)進(jìn)一步放開民間資本進(jìn)入教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的諸多限制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人民群眾對(duì)于公共服務(wù)的要求也在不斷提高，這些需求既要滿足，同時(shí)也要考慮到，僅僅依靠財(cái)政資金是難以為繼的，因此，要借鑒西方國家民辦教育、民辦醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)動(dòng)民間資本的力量。

在公共服務(wù)提供的制度安排上，各國政府都在進(jìn)行著各種各樣的改革嘗試，這些都是我們可以研究參考的，汲取其經(jīng)驗(yàn)、避免其教訓(xùn)，從而走出一條適合中國國情政府治理之路。

［1］ ［英］簡·萊恩. 新公共管理［M］. 趙成根，王洛中，崔躍嵩，等譯.北京:中國青年出版社，2004.

［2］ ［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］. 上海市政協(xié)編譯組，東方編譯所，編譯.上海:上海譯文出版社，1996.

［3］ ［美］薩瓦斯E S.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2002

［4］ ［美］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克. 再造政府［M］. 譚功榮，劉霞，譯. 北京:中國人民大學(xué)出版社，2010.

［5］ 黃恒學(xué).中國事業(yè)管理體制改革研究［M］.北京:清華大學(xué)出版社，1998:7.

［6］ ［美］詹姆斯·布坎南，里查德·馬斯格雷夫. 公共財(cái)政與公共選擇:兩種截然不同的國家觀［M］.類承曜，譯.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.