莊 保 余功建

黨的十八大報(bào)告指出“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”，并且明確提出“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)”。作為廣東省第二批試行黨代表常任制的試點(diǎn)區(qū)，深圳市鹽田區(qū)委在這方面做了大量的工作，也取得一定的成效。鹽田試行黨代表常任制的工作實(shí)踐表明這是加強(qiáng)黨的建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，它對(duì)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路具有積極的意義。

一、全面認(rèn)識(shí)黨代表的地位和作用，強(qiáng)化黨代表的民意基礎(chǔ)

要順利推行黨代表常任制，首先應(yīng)當(dāng)全面正確地認(rèn)識(shí)黨代表的重要地位和作用。過(guò)去之所以未能很好地發(fā)揮黨代表的作用，除了制度方面的缺陷之外，其中一個(gè)重要原因就是對(duì)黨代表的地位和作用認(rèn)識(shí)不夠全面。所謂黨代表就是指在一個(gè)政黨內(nèi)部經(jīng)過(guò)組織程序決定參加該政黨的各級(jí)代表大會(huì)或代表會(huì)議的代表。但是，如果人們只是把黨代表單純地作為一名會(huì)議代表來(lái)對(duì)待，那么黨的代表會(huì)議一結(jié)束，黨代表的使命也就完成了。這樣一來(lái)，黨代表發(fā)揮作用的時(shí)間和空間就十分有限。實(shí)際上，在整個(gè)黨的組織結(jié)構(gòu)和黨務(wù)活動(dòng)中，黨代表都具有特殊的地位和作用，不能僅僅等同于一般的會(huì)議代表，這是實(shí)行好黨代表常任制的思想基礎(chǔ)。

第一，黨代表是黨的代表大會(huì)的合法性基礎(chǔ)，也是黨的方針政策正當(dāng)性的來(lái)源。我們黨是一個(gè)有著8000多萬(wàn)黨員的大黨，黨員要參與黨的大政方針的決策，主要是通過(guò)經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生的黨代表來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，我們不但要重視黨代表的個(gè)人身份，更必須關(guān)注他們所代表的千千萬(wàn)萬(wàn)的普通黨員。不發(fā)揮好黨代表的作用，也就意味著對(duì)黨員群眾意愿的忽視，必然會(huì)削弱黨的凝聚力、降低黨組織的戰(zhàn)斗力。黨員群眾的意愿應(yīng)該成為開展黨務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)，而且這種意愿總是隨著形勢(shì)的發(fā)展而不斷地發(fā)生變化，因此黨代表作用的發(fā)揮也絕不是一時(shí)一事的權(quán)宜之計(jì)。

第二，黨代表在黨的組織結(jié)構(gòu)中具有不可替代性。黨章明確規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”黨的代表大會(huì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不是抽象的，它是由具有不同身份的黨代表所共同組成的。如果說(shuō)黨代會(huì)是一種組織形式的話，黨代表就是組織細(xì)胞。因此，努力發(fā)揮黨代表的積極作用，對(duì)完善黨的組織結(jié)構(gòu)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力都具有十分重要的意義。

第三，黨代表在黨務(wù)活動(dòng)中有全面履行自身權(quán)利和職責(zé)的必要性。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》的規(guī)定，黨代表不但在同級(jí)黨代表大會(huì)召開期間，有參與聽取和審查黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告，參與討論和決定有關(guān)重大問(wèn)題，以及行使表決權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)利；同時(shí)在黨代表大會(huì)閉會(huì)期間，黨代表還享有通過(guò)參加座談、列席會(huì)議等方式，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、黨的建設(shè)等重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見和建議的權(quán)利，也可以應(yīng)邀列席同級(jí)黨的委員會(huì)全體會(huì)議等會(huì)議并發(fā)表意見，同時(shí)還可以參加對(duì)本地區(qū)重要干部的民主推薦和對(duì)同級(jí)黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的民主評(píng)議。黨代表的這些權(quán)利和職責(zé)能否得到真正的履行，既反映了黨的組織制度是否得到落實(shí)，也表明他們所代表的廣大黨員群眾的民主權(quán)利是否得到切實(shí)的保障。

在上述三點(diǎn)中，最重要的就是黨代表的代表性問(wèn)題，即他們不但是出席黨代會(huì)的“會(huì)議代表”，更是千千萬(wàn)萬(wàn)黨員群眾意愿的代表，他們代表著廣大黨員群眾的心聲，是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和普通黨員聯(lián)系的橋梁。正是基于上述這些認(rèn)識(shí)，鹽田區(qū)在試行黨代表常任制的過(guò)程中，首先把解決好黨代表的“代表性”問(wèn)題放在首要位置。在2011年11月舉行的區(qū)黨代表直選中，按照深圳市委的要求是黨代表應(yīng)該有20%進(jìn)行公推直選，但鹽田區(qū)卻提出要100%實(shí)行“公推直選”。實(shí)踐證明，這種選舉方式對(duì)于強(qiáng)化黨代表的民意基礎(chǔ)起到了很好的作用。一方面每位黨代表候選人都必須直接面對(duì)群眾，要敞開胸懷向群眾表明自己的真實(shí)想法，要以謙誠(chéng)的態(tài)度接受群眾的挑選；另一方面在黨代表候選人的安排上又體現(xiàn)了組織的意圖，真正把民主和集中有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

二、重視體制機(jī)制建設(shè)，開拓黨代表發(fā)揮作用的空間和途徑

黨代表如何發(fā)揮其應(yīng)有的作用從根本上說(shuō)是一個(gè)體制機(jī)制問(wèn)題。黨的代表大會(huì)一般是五年開一次，除了在這次會(huì)議上舉手表決和投票選舉之外，黨的代表會(huì)議一結(jié)束，代表的使命也就實(shí)際上終止了，所以在平時(shí)人們是很難感覺到黨代表的存在，黨代表自身也缺乏發(fā)揮作用的空間和途徑。針對(duì)這一現(xiàn)狀，鹽田區(qū)委一方面大力推行黨代表直選，努力建立一支充分反映民意、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的黨代表隊(duì)伍，另一方面則重點(diǎn)探索能有效拓展黨代表作用的新辦法、新制度，以確保黨代表能在代表大會(huì)及閉會(huì)期間，始終能夠行使自己的各項(xiàng)職責(zé)，積極參與決策，有效地進(jìn)行監(jiān)督，成為聯(lián)系黨與群眾的橋梁和紐帶，為廣大黨員當(dāng)好表率。

一是實(shí)行區(qū)黨代表大會(huì)年會(huì)制，重點(diǎn)探索如何開好黨代表大會(huì)年會(huì)。為了確保年會(huì)開出實(shí)效，不走過(guò)場(chǎng)，鹽田區(qū)著力在強(qiáng)化年會(huì)職能、明確年會(huì)內(nèi)容、規(guī)范年會(huì)的運(yùn)行機(jī)制上下功夫。按照設(shè)計(jì)，在每年的黨代會(huì)上，不僅要“議事”，也要“議人”，即不僅由區(qū)委、區(qū)紀(jì)委向大會(huì)作工作報(bào)告，每一位區(qū)委常委都要向大會(huì)作口頭述職。今年1月下旬的中共鹽田區(qū)第四屆代表大會(huì)第三次會(huì)議上，聽取和審議了區(qū)委、區(qū)紀(jì)委工作報(bào)告，區(qū)委書記和全體常委向大會(huì)做了述職演講，區(qū)委組成部門、街道及機(jī)關(guān)基層黨工委等18個(gè)單位，也同時(shí)向大會(huì)作了書面工作匯報(bào)。述職結(jié)束后，黨代表就述職報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)，并由述職對(duì)象現(xiàn)場(chǎng)作答，然后實(shí)行分項(xiàng)民主測(cè)評(píng)。對(duì)區(qū)委常委的評(píng)議指標(biāo)分為“科學(xué)發(fā)展”、“依法辦事”、“改革創(chuàng)新”等五個(gè)方面，對(duì)區(qū)委各單位的評(píng)議則分為“落實(shí)市、區(qū)重點(diǎn)工作情況”、“服務(wù)群眾、服務(wù)基層情況”等五個(gè)指標(biāo)，黨代表分別對(duì)區(qū)委、區(qū)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子、各區(qū)委常委、各述職單位工作報(bào)告進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)，最后由總監(jiān)票人現(xiàn)場(chǎng)宣布測(cè)評(píng)結(jié)果。這種做法與現(xiàn)有“自上而下”的年終考核相結(jié)合，可以形成“上下結(jié)合”的監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，對(duì)促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的工作是一股強(qiáng)大的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，這種大會(huì)上的公開述職，也打破了黨委工作的神秘感，是黨務(wù)工作逐步走向透明化的嘗試。

二是建立黨代表工作室，深化黨代表聯(lián)系群眾的工作機(jī)制。鹽田區(qū)制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市鹽田區(qū)代表大會(huì)代表聯(lián)系黨員和群眾暫行辦法》，明確了黨代表聯(lián)系黨員和群眾的主要內(nèi)容，規(guī)范了黨代表聯(lián)系群眾的方式、方法，要求區(qū)黨代表聯(lián)系群眾應(yīng)當(dāng)以黨代表工作室為平臺(tái)，圍繞區(qū)黨代會(huì)確立工作目標(biāo)確定活動(dòng)主題、制定聯(lián)系方案。在試行黨代表常任制的過(guò)程中，鹽田區(qū)通過(guò)建立社區(qū)、行業(yè)和網(wǎng)絡(luò)三種類型的黨代表工作室，打造黨代表履職平臺(tái)，為他們多渠道、全方位地聯(lián)系群眾創(chuàng)造必要的條件。鹽田率先在22個(gè)社區(qū)全部成立了黨代表工作室，然后又在教育、衛(wèi)生、公檢法系統(tǒng)和深圳市集裝箱運(yùn)輸拖車協(xié)會(huì)等6大行業(yè)內(nèi)掛牌成立黨代表工作室。各黨代表工作室都安排有專職主任，負(fù)責(zé)制定、實(shí)施黨代表接待和走訪黨員群眾活動(dòng)計(jì)劃。

三是注重頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)探索如何完善黨代表大會(huì)常任制的制度體系。為了引導(dǎo)黨代表全面履行自己的職責(zé)，2012年6月，鹽田區(qū)制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市鹽田區(qū)代表大會(huì)代表任期制實(shí)施辦法（試行）》，進(jìn)一步明確了試行黨代表常任制的指導(dǎo)思想，規(guī)范了黨代表的權(quán)利與職責(zé)，指明了黨代表發(fā)揮作用的方式和途徑，并強(qiáng)調(diào)了黨代表履行職責(zé)的保障和黨代表隊(duì)伍的管理方法。同時(shí)，為了加強(qiáng)黨代表隊(duì)伍的建設(shè)，還對(duì)黨代表的資格管理也制定了相應(yīng)的制度，對(duì)黨代表如何產(chǎn)生，以及黨代表的辭職、罷免、暫停執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格的終止都作出了明確的規(guī)定。此外還制定了區(qū)黨代表大會(huì)閉會(huì)期間代表活動(dòng)的《暫行辦法》，對(duì)黨代表如何有效地開展調(diào)研、視察、列席黨內(nèi)有關(guān)會(huì)議、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等一系列活動(dòng)做了詳細(xì)的安排和部署，以保障黨代表各項(xiàng)職責(zé)的行使能夠真正落到實(shí)處。為保證制度執(zhí)行得更加有成效，在手段上也進(jìn)行創(chuàng)新。區(qū)委要求每一位黨代表一個(gè)月內(nèi)最少要到工作室開展一次活動(dòng)，對(duì)所收集的意見和建議，做到能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)或予以解決的就當(dāng)場(chǎng)答復(fù)或解決；不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)或解決的要在提出辦理建議后，由工作室主任錄入《鹽田區(qū)社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)》轉(zhuǎn)交相關(guān)單位辦理。由于建立了這種數(shù)字化管理系統(tǒng)，從而使群眾訴求的處理情況受到了全程監(jiān)控，不但強(qiáng)化了黨代表的職責(zé)意識(shí)，也大大提高了有關(guān)單位為民辦事的效率。

三、堅(jiān)持實(shí)踐探索，不斷發(fā)展和完善黨代表常任制

目前黨代表常任制只是在小部分地方試行，要真正使其完善起來(lái)并在全黨推廣，還有不少?gòu)?fù)雜的問(wèn)題需要我們?nèi)ソ鉀Q，只有堅(jiān)持改革創(chuàng)新的理念，大膽探索，才能取得最終的成效。從鹽田的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，黨代表常任制的進(jìn)一步完善，還應(yīng)該努力解決好以下一些理論和實(shí)踐問(wèn)題：

一是實(shí)行黨代會(huì)常任制是否可作為中國(guó)民主政治發(fā)展的突破口。民主政治建設(shè)的核心目標(biāo)就是要發(fā)展人民民主，而人民民主的發(fā)展則有賴于黨內(nèi)民主制度的健全和完善。從鹽田區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，實(shí)行黨代表常任制，從黨員大會(huì)民主選舉黨代表開始，到黨代表充分行使決策權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確實(shí)為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主提供了有力的制度保證。同時(shí)，建立黨代表工作室，為黨代表開拓聯(lián)系群眾的途徑，使之能夠經(jīng)常性地聽取群眾的意見和呼聲，就等于是讓群眾有機(jī)會(huì)間接地參與黨委的決策，這些都為實(shí)現(xiàn)人民民主創(chuàng)造了良好的條件。因此，面臨著發(fā)展社會(huì)主義民主政治的艱巨任務(wù)，我們是否可以花費(fèi)更大的精力，全面推廣黨代表常任制的實(shí)踐，鼓勵(lì)各級(jí)黨委大膽創(chuàng)新，使之真正成為中國(guó)民主政治建設(shè)的突破口？

二是如何理順黨代會(huì)同全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，使黨的代表大會(huì)真正成為黨的最高決策和監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是實(shí)行黨代表常任制的根本出發(fā)點(diǎn)。但是，如果真正作為黨的最高決策和監(jiān)督機(jī)關(guān)，黨代會(huì)和常委會(huì)就存在著權(quán)力不易劃分的問(wèn)題，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)是實(shí)際上的黨的最高決策機(jī)關(guān)。也正是由于這點(diǎn)，所以幾十年來(lái)黨代表常任制在實(shí)踐中都一直難以落實(shí)。鹽田在試行黨代會(huì)的過(guò)程中，也試圖理順這二者之間的關(guān)系，提升黨代會(huì)的地位和作用，如區(qū)委常委直接向黨代表述職，接受黨代表的當(dāng)場(chǎng)測(cè)評(píng)。但這些都是解決一個(gè)監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題，并沒有解決好決策權(quán)。當(dāng)然，從實(shí)踐操作來(lái)講，靠全體黨代表集體決策要比常委會(huì)決策要復(fù)雜得多，而且不容易提高決策的效率。但是黨代會(huì)的決策權(quán)不落實(shí)好，實(shí)行黨代表常任制的意義就要打折扣，權(quán)力過(guò)分集中在常委會(huì)特別是一把手的弊端就很難加以解決。

三是如何處理好黨內(nèi)民主選舉和組織安排的關(guān)系。就目前來(lái)看不管是鹽田也好，還是其他試點(diǎn)地方也好，代表選舉從嚴(yán)格地意義上講還是一種組織安排型的選舉，即大部分黨代表是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，他們經(jīng)過(guò)組織部門的考察，安排成為黨代表的候選人，然后通過(guò)黨員大會(huì)選舉進(jìn)行確認(rèn)。這樣一來(lái)便帶來(lái)兩大弊端，一是領(lǐng)導(dǎo)干部在黨代表中的比例過(guò)高，代表性不充分；二是黨員群眾在選舉中沒有多少比較、挑選的余地，黨代表的民意基礎(chǔ)不牢固。因此，黨代表常任制要不斷地完善和發(fā)展，就要繼續(xù)在推進(jìn)黨內(nèi)民主選舉方面下工夫。不要單純地把黨代表作為一種榮譽(yù)來(lái)安排，而要更多的考慮黨代表實(shí)際作用是否能得到充分的發(fā)揮。要探索一條既能充分發(fā)揮黨內(nèi)的民主、讓廣大黨員群眾真正能夠按照自己的意愿來(lái)選舉黨代表，又能體現(xiàn)黨組織意圖的新路子，讓更多來(lái)自基層、來(lái)自群眾的普通黨員成為各級(jí)黨代會(huì)的代表，增加黨代會(huì)的活力。

四是如何處理好黨代會(huì)代表和人大代表的關(guān)系。按照我國(guó)憲法，人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使最高決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政力量，擁有對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)。從理論上講，黨代表和人大代表其地位和作用都不同。但是隨著黨代表常任制的實(shí)行，一年一度的人代會(huì)變?yōu)橐荒暌欢鹊狞h代會(huì)和人代會(huì)相繼舉行，也帶來(lái)了不少問(wèn)題。比如說(shuō)相當(dāng)多的黨代表其實(shí)又是人大代表，而黨代會(huì)所討論決策的重大問(wèn)題又往往是人代會(huì)所關(guān)注的問(wèn)題。這樣一來(lái)兩個(gè)會(huì)議不僅在人員組成方面、而且在議程安排方面都有重復(fù)的感覺，處理得不好，就很容易出現(xiàn)以黨代政的情況，這就背離了社會(huì)主義民主政治發(fā)展的正確方向。從鹽田的情況來(lái)看，他們是采取有分有合的辦法，比如黨代表工作室就和人大代表、政協(xié)委員工作室合署辦公，黨代表和人大代表、政協(xié)委員一起，共同擔(dān)負(fù)起了解民情、傳遞民意、化解民怨、服務(wù)民生的責(zé)任。而一年一度的黨代會(huì)，則把工作的重點(diǎn)放在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督方面，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)向黨代表述職，接受全體黨代表的評(píng)議和監(jiān)督，使黨內(nèi)民主制度建設(shè)向前邁出了一大步。但不管怎樣，如何規(guī)范和協(xié)調(diào)好黨代會(huì)和人代會(huì)的關(guān)系，是擺在我們面前的一個(gè)突出問(wèn)題。

五是是否應(yīng)設(shè)立黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，在目前的體制下，要新設(shè)立黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是不符合精兵簡(jiǎn)政的原則。包括鹽田在內(nèi)，大多數(shù)試點(diǎn)地方黨代表常任制的工作都是由組織部門負(fù)責(zé)牽頭、協(xié)調(diào)。但是這樣一來(lái)也影響了黨代表常任制的實(shí)施意義和效果。因?yàn)榻M織部畢竟是黨委下屬的一個(gè)部門，從嚴(yán)格地意義上講，是無(wú)權(quán)代行黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——黨代會(huì)的日常工作權(quán)力。所以，這個(gè)問(wèn)題不解決好，黨代會(huì)就不可能成為真正意義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而要解決這個(gè)問(wèn)題，又涉及黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整。盡管目前解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)機(jī)不成熟，但也應(yīng)該鼓勵(lì)有條件的地方大膽實(shí)踐，為今后的改革逐步積累經(jīng)驗(yàn)。