林吉玲，董建霞

(1.濟(jì)南大學(xué) 歷史與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，山東濟(jì)南250022;2.濟(jì)南市社科院 文史哲所，山東 濟(jì)南250099)

一、山東推行地方自治的背景

清朝末年興起的地方自治運(yùn)動(dòng)，是清末憲政活動(dòng)的重要組成部分，是近代中國(guó)憲政革新事業(yè)的重要內(nèi)容。晚清時(shí)期的內(nèi)外環(huán)境推動(dòng)了地方自治的啟動(dòng)。地方勢(shì)力的興起與他們擺脫朝廷控制能力的逐漸增強(qiáng)，為清末地方自治運(yùn)動(dòng)的興起提供了可能;能夠?qū)φ┘佑绊懥Φ男碌纳鐣?huì)力量——紳商的出現(xiàn)，成為推行自治的重要組織者和領(lǐng)導(dǎo)者;西方地方自治思想的輸入，奠定了地方自治運(yùn)動(dòng)的思想基礎(chǔ)。

1906年9月1日，清政府宣布“預(yù)備仿行立憲”。1907年清政府發(fā)布上諭，在部分省份先行試辦地方自治。自1909年始，又陸續(xù)頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》、《府縣自治章程》、《府縣自治選舉章程》等有關(guān)地方自治的法律性文件，規(guī)定了地方自治的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限和選舉方法等。地方自治在全國(guó)各地城鄉(xiāng)普遍開(kāi)展起來(lái)。

山東地方自治運(yùn)動(dòng)的興起是當(dāng)時(shí)各種社會(huì)力量合力作用的結(jié)果。就大環(huán)境而言，推行地方自治是山東巡撫執(zhí)行清政府政策的結(jié)果。同時(shí)，山東推行地方自治也與清末民初山東政治、經(jīng)濟(jì)、階級(jí)關(guān)系等方面的變化密切相關(guān)。

第一，山東巡撫施政方針的變化是山東地方自治得以推行的重要因素之一。義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)后，清政府所任命的歷任山東巡撫(1899.12－1911.12)為:袁世凱、張人駿、周馥、胡廷干、楊士驤、吳廷彬、袁樹(shù)勛、孫寶琦。與之前歷任山東巡撫相比較而言，多思想開(kāi)明、識(shí)時(shí)務(wù)，善于接受新鮮事物，能夠認(rèn)真貫徹清末政府的改革方針，把制度改革作為推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的施政重點(diǎn)，所采取的系列措施，順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流，使山東社會(huì)，尤其是濟(jì)南城市在清末十年發(fā)生了較大的變化。

第二，資產(chǎn)階級(jí)的興起和勢(shì)力的壯大，資產(chǎn)階級(jí)化的新興士紳對(duì)地方事務(wù)的參與意識(shí)大大加強(qiáng)，并出現(xiàn)了反映其經(jīng)濟(jì)利益和政治意識(shí)的組織——商會(huì)、咨議局。

山東近代化起步于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期。清末新政改革、1904年膠濟(jì)鐵路的通車及濟(jì)南自開(kāi)商埠，使?jié)嫌稍瓉?lái)的政治中心城市逐步發(fā)展成為華北主要經(jīng)濟(jì)中心之一，山東乃至全國(guó)各地的紳商、政治精英被吸引到省會(huì)濟(jì)南。1905年“山東濟(jì)南商務(wù)總會(huì)”成立，濟(jì)南民族資產(chǎn)階級(jí)從此有了自己的政治組織。1908年，濟(jì)南工商界與學(xué)界聯(lián)合發(fā)起成立了旨在推動(dòng)立憲的組織——“咨議局研究會(huì)”。濟(jì)南商會(huì)隨著地方資產(chǎn)階級(jí)力量的逐漸壯大而在復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境中漸趨成熟，廣泛的社會(huì)聯(lián)系加上經(jīng)濟(jì)和政治上的優(yōu)勢(shì)，使得商會(huì)在地方事務(wù)中享有很高的威望和權(quán)利，并因此成為新式民間社團(tuán)事實(shí)上的領(lǐng)袖團(tuán)體之一。如清末最后十年間，隨著帝國(guó)主義對(duì)中國(guó)侵略滲透的加深，中國(guó)人民與帝國(guó)主義的矛盾日益尖銳，接連爆發(fā)抵制美貨、收回利權(quán)等一系列大規(guī)模的反帝愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)。在這些全國(guó)性的反帝愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)中，濟(jì)南商會(huì)積極組織和領(lǐng)導(dǎo)工商業(yè)者投入斗爭(zhēng)的行列，表現(xiàn)出較高的反帝愛(ài)國(guó)政治熱情。雖然由于種種原因均未達(dá)到預(yù)期的斗爭(zhēng)目標(biāo)，但它記錄了濟(jì)南新興民族資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家民族意識(shí)增強(qiáng)和政治覺(jué)醒的成長(zhǎng)歷程。

二、山東地方自治的歷史考察

晚清地方自治活動(dòng)大致可分為兩個(gè)階段，在1909年以前是由紳商自發(fā)倡辦或由官府督導(dǎo)試辦的;1909年以后則是在清政府統(tǒng)籌規(guī)劃之下全面推進(jìn)的。山東于1907年秋奉命辦理地方自治，1908年開(kāi)始籌辦，1909年全面展開(kāi)并取得了一定成效。

(一)省級(jí)自治的倡辦

省級(jí)自治僅僅是選舉省級(jí)代議機(jī)關(guān)，清末為省咨議局。民初有臨時(shí)省議會(huì)，1913年有省議會(huì)。

山東咨議局籌辦處于1908年11月12日在濟(jì)南成立。由官紳共同組成，并延聘嫻熟法政的人員辦理事務(wù)。咨議局籌辦處培訓(xùn)人員，使其熟悉咨議局章程，并分派各府州宣講，各州縣選派士紳赴所屬府州聽(tīng)講，然后各回本州縣辦理調(diào)查選舉等事宜。1909年3月，各州縣選舉事務(wù)所大部分成立，負(fù)責(zé)選民及初選復(fù)選事宜。10月，山東省咨議局正式成立。

清政府頒布的《咨議局章程》及《咨議局議員選舉章程》規(guī)定了咨議局的宗旨、選舉人與被選舉人的資格、咨議局的組織權(quán)限和活動(dòng)原則等?！蹲勺h局章程》雖然規(guī)定咨議局議員由各州縣選舉產(chǎn)生，但對(duì)選舉人和被選舉人的資格作出了性別、年齡、財(cái)產(chǎn)、學(xué)歷、職業(yè)等各方面的限制。按照規(guī)定，至1909年2月，山東選民初選合格人數(shù)116 351人，后經(jīng)審核添補(bǔ)，共得合格選民119 321人。［1］(P434)以當(dāng)時(shí)山東省人口 3 400 萬(wàn)計(jì)算，選民總數(shù)不足全省人口三百分之一;以20歲以上人口占全部人口的3/5計(jì)，則不足成年人口的一百八十分之一，不足成年男子的百分之一，而實(shí)際參與選舉的選民數(shù)更少。［2］

選舉人審定合格后，咨議局籌辦處按照定章分配各府議員額數(shù)。至1909年6月27日，山東107個(gè)州縣以及青州、德州兩駐防，共選出議員103人。［1］(P436)8 月 25 日，選出的議員們齊聚省城，研討議案問(wèn)題。10月14日，山東咨議局舉行正式成立大會(huì)，選舉議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)及常駐議員等，組成咨議局的核心機(jī)構(gòu)。具體任職情況是:議長(zhǎng)楊敏泗，副議長(zhǎng)王景禧、于普源，辦事處書(shū)記張漢章。常駐議員朱承恩、金毓珍、孫丕承、楊振清、張壬弼、姚際元、張燦之、李廣居、呂上智、郭連科、李瞻泰、梁協(xié)中、張?jiān)史?、趙陽(yáng)山、竇培增、李蔭棠、張光第、王玉鯤。①《山東咨議局選舉紀(jì)事》，《順天時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)元年十月二十八日。另有書(shū)記、局長(zhǎng)、書(shū)役等多人。

山東咨議局成立后，主要開(kāi)展了兩項(xiàng)活動(dòng)。一是提出議案，二是參加請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。

咨議局議員集思廣益，提出議案，將議決案交由督撫執(zhí)行，其執(zhí)行情況，督撫須于下一屆咨議局會(huì)議時(shí)提出報(bào)告。山東省第一屆咨議局提出68件議案，其中關(guān)于政治者44件，關(guān)于經(jīng)濟(jì)者21件，關(guān)于社會(huì)者3件。第二屆咨議局提出54件議案，涉及學(xué)務(wù)、財(cái)政、憲政、路礦、農(nóng)工商、巡警、外務(wù)等。［1］(P437)諸多的議案對(duì)本省的行政、財(cái)政、立法等領(lǐng)域的積弊現(xiàn)象提出批評(píng)和建議。如為了保護(hù)主權(quán)，提交了《保存山東利權(quán)二則案》;針對(duì)各州縣佐貳武官違法舞弊法，提交了彈劾官吏議案;還有辦理憲政議案，提出了開(kāi)辦各級(jí)地方審判廳、籌辦巡警、實(shí)行地方自治、改革自治研究所、普設(shè)宣講所、籌措自治經(jīng)費(fèi)等措施。再如咨議局通過(guò)調(diào)查后，對(duì)地方官任意增加苛捐雜稅、額外勒索鄉(xiāng)民的情況向撫部院提交了《剔除稅契積弊案》，內(nèi)稱:“各處州縣向來(lái)征收錢(qián)糧，一律均有底子錢(qián)串票，每張雖四文、六文及二十四文之異，究無(wú)一周縣無(wú)此陋規(guī)。此外，行稅尤為陋規(guī)之大宗。每牙貼一張，除貼費(fèi)課銀外，所有州縣私費(fèi)及胥吏、門(mén)丁、房費(fèi)種種勒索恒十倍、二十倍于正額……集稅浮收，人心不安。及其他誣捏偷漏，訟獄煩興，言之可謂發(fā)指。”①《山東官報(bào)》，宣統(tǒng)二年十月五日。這些議案經(jīng)咨議局通過(guò)施行，大部分與省推行的新政相應(yīng)和，對(duì)山東現(xiàn)代化建設(shè)起到一定的助推作用。

舉行請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，要求速開(kāi)國(guó)會(huì)以達(dá)到參政目的，是咨議局成立后進(jìn)行的重要活動(dòng)。山東咨議局先后進(jìn)行了三次國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。第一次由著名立憲派人士張謇為首的江蘇咨議局發(fā)起，各省咨議局代表于1909年12月到上海集議，周樹(shù)標(biāo)、朱承恩二人代表山東咨議局參加了這次集會(huì)。會(huì)議一致要求清政府縮短預(yù)備立憲的時(shí)間，主張?jiān)趦赡陜?nèi)召開(kāi)國(guó)會(huì)。1910年1月，各省代表赴北京請(qǐng)?jiān)?，山東代表與旅京同鄉(xiāng)聯(lián)合進(jìn)行，但至1月30日，被清政府拒絕。第二次請(qǐng)?jiān)缸?910年1月下旬至6月下旬。山東咨議局成立了“請(qǐng)?jiān)杆匍_(kāi)國(guó)會(huì)同志會(huì)”，并請(qǐng)各地議員在當(dāng)?shù)匮菡f(shuō)。至1910年5月，山東省簽名請(qǐng)?jiān)刚哌_(dá)6萬(wàn)人，咨議局又推舉于普源、丁世嶧進(jìn)京活動(dòng)。6月20日，請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)再次遭到清廷拒絕。第三次是請(qǐng)?jiān)复砝^續(xù)運(yùn)動(dòng)，并組成了“各省咨議局聯(lián)合會(huì)”，其中有山東咨議局議員朱承恩、周樹(shù)標(biāo)、蔣鴻斌。11月，在全國(guó)請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)的推動(dòng)下，山東發(fā)起了全省紳士聯(lián)名請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，請(qǐng)?jiān)笗?shū)中提出了速開(kāi)國(guó)會(huì)的四點(diǎn)理由:一是速開(kāi)國(guó)會(huì)則憲政之由籌備而成立，方能漸臻完備;二是速開(kāi)國(guó)會(huì)則經(jīng)費(fèi)有確當(dāng)之負(fù)擔(dān)，方能不虞竭蹶也;三是非速開(kāi)國(guó)會(huì)責(zé)任心之萃聚者，恐至渙散也;四是非速開(kāi)國(guó)會(huì)則勢(shì)之臲者將至于衰弱也。在請(qǐng)?jiān)笗?shū)上簽字的各界知名人士有教育會(huì)會(huì)長(zhǎng)石金聲和副會(huì)長(zhǎng)王訥，商會(huì)總理汪懋琨、商會(huì)協(xié)理孟繼笙，農(nóng)會(huì)協(xié)理馬蔭榮，咨議局議長(zhǎng)楊毓泗、副議長(zhǎng)于普源、王景禧等。楊毓泗等請(qǐng)巡撫孫寶琦向清政府代奏請(qǐng)?jiān)笗?shū)。身為地方大吏的孫寶琦意識(shí)到事態(tài)的嚴(yán)重，基于“非提前建立責(zé)任內(nèi)閣，開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì)，握定主腦，不足以臻統(tǒng)一而策治安”②《山東官報(bào)》，宣統(tǒng)二年十一月三日。的認(rèn)識(shí)，很快把士紳的請(qǐng)?jiān)笗?shū)上奏皇帝。在全國(guó)各地的大力呼吁下，清廷決定將預(yù)備立憲的年限縮短為3年，并決定1912年召開(kāi)國(guó)會(huì)，并預(yù)備組織內(nèi)閣。盡管清政府隨后成立的內(nèi)閣令立憲派資產(chǎn)階級(jí)大失所望，但立憲派所進(jìn)行的系列請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)加速了清政府新政改革的進(jìn)程是不容置疑的。山東咨議局議員對(duì)憲政運(yùn)動(dòng)的參與，不僅增加了他們自身對(duì)憲政的認(rèn)識(shí)，同時(shí)對(duì)山東的憲政也增加了推動(dòng)力量。

山東醞釀獨(dú)立時(shí)，咨議局被取消。1912年4月設(shè)臨時(shí)省議會(huì)，并選張映竹為議長(zhǎng)，劉冠三、王訥為副議長(zhǎng)。選舉人資格也有居住年限、不動(dòng)產(chǎn)數(shù)、某種學(xué)校畢業(yè)等限制。其主要活動(dòng)以力爭(zhēng)都督民選最為矚目，但沒(méi)有成效。1913年2月26日，山東省議會(huì)正式開(kāi)幕，未及一年即被袁世凱通令取消。山東省級(jí)自治僅限于咨議局、省議會(huì)這樣的民意機(jī)構(gòu)之成立。

(二)府州縣及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)地方自治的開(kāi)展

清末民初的地方自治，主要在府州縣及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)展開(kāi)，府州縣的自治稱上級(jí)自治，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治稱下級(jí)自治。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治先實(shí)行，府州縣自治后實(shí)行。為了推動(dòng)自治的開(kāi)展與培訓(xùn)自治人才，首先成立省自治籌辦處，籌辦處1909年2月于省城設(shè)立山東省自治研究所，規(guī)定每縣選取兩名學(xué)員，學(xué)習(xí)一年，最初有學(xué)員200余人。曲卓新、丁世嶧等在所內(nèi)授課，間或聘請(qǐng)外界人士演說(shuō)，講述地方自治的意義、功效，以及他省籌辦地方自治的的方法等。7月，濟(jì)南府自治分所成立，學(xué)員由濟(jì)南府各縣選送，為期8個(gè)月。其它各府分所亦于1910年2月前成立，由省自治研究所畢業(yè)者任講員。各州縣自治研究所也于4月10日前設(shè)立。如曲阜自治研究所由省自治研究所畢業(yè)的顏賜均、孔繁征主持，按照四隅十六社，每處送學(xué)員兩人，一年肄業(yè)。③孫永漢等修《曲阜縣志》，卷四，第25頁(yè)，濟(jì)南:同志印刷所，1921。高密地方自治研究所成立后，劃全縣為11區(qū)，每區(qū)保送學(xué)員4至2人，8月畢業(yè)，所有調(diào)查戶口、調(diào)查選民及關(guān)于自治選舉事項(xiàng)皆有學(xué)員擔(dān)任。④余有林等修《高密縣志》，卷十一，第21頁(yè)，青島:膠東書(shū)社，1935。

本研究采用matK、psbA-trnH、psbK-psbI和rbcL 4個(gè)DNA候選條形碼序列，對(duì)蜘蛛抱蛋屬19種104批樣品進(jìn)行PCR擴(kuò)增，并對(duì)擴(kuò)增成功率、測(cè)序效率、種內(nèi)與種間變異水平和鑒定成功率等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，擬獲得該屬植物物種鑒定的最佳DNA條形碼序列，以期為該屬物種的分子分類學(xué)研究奠定基礎(chǔ)。

依照民政部頒行的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，山東劃分了100個(gè)城區(qū)，3個(gè)鎮(zhèn)區(qū)，并開(kāi)始調(diào)查各區(qū)戶數(shù)及人口，進(jìn)行選舉。山東城鎮(zhèn)地方自治的辦理，以歷城、臨清、濟(jì)寧、膠州、濰縣、黃縣、寧海州各城及長(zhǎng)山的周村、福山的煙臺(tái)為最早，其議事會(huì)、董事會(huì)均于1910年9月前成立。其余的城鎮(zhèn)區(qū)的議事會(huì)、董事會(huì)則于1911年4月前成立。如平度城區(qū)1910年選議員22人，正副議長(zhǎng)各一人;設(shè)總董1人，董事1人，名譽(yù)董事4人。至于鄉(xiāng)區(qū)自治，只有歷城鄉(xiāng)區(qū)的議事會(huì)、董事會(huì)在1910年12月選舉完畢，其余鄉(xiāng)區(qū)因籌備不足，或推遲辦理，或根本未及辦理。城鎮(zhèn)自治的范圍包括學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈善、公共營(yíng)業(yè)等，除地方行政之外，涵蓋了地方事務(wù)的方方面面。

晚清山東下級(jí)自治全部成立，上級(jí)自治成立了70個(gè)州縣。［3］如東平州1911年選議員27人，正副議長(zhǎng)各一人，參事員6人。①?gòu)堉疚醯刃?，《東平縣志》，卷十，第34－35頁(yè)，天成印書(shū)局，1936。長(zhǎng)清縣1911年選議員28人，正副議長(zhǎng)各一人，由議員選出參事員5人。②李起元修，《長(zhǎng)清縣志》，卷十二，第28頁(yè)，1935年鉛印本。議事會(huì)的主要職權(quán)是議決自治事件及預(yù)算、決算、歲出、歲入等事項(xiàng)，參事會(huì)為常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般由知府、知州或知縣兼任會(huì)長(zhǎng)。

清末的地方自治是一種官紳合治的類型，因?yàn)檫x舉權(quán)受財(cái)產(chǎn)、學(xué)歷等方面的限制，一般人民尚無(wú)參政的機(jī)會(huì)。但是地方自治的推行，使自治觀念傳入城鎮(zhèn)鄉(xiāng)區(qū)，提高了人們參政議政的意識(shí)。同時(shí)，各地也自發(fā)創(chuàng)立了一些與自治相關(guān)的機(jī)構(gòu)，如濟(jì)南有竟存學(xué)會(huì)、山東總學(xué)會(huì)，青島有保礦會(huì)、慈善會(huì)等，自治的理念已悄然影響著人們的思想及心理，也為山東的辛亥革命作了深入的社會(huì)動(dòng)員。

(三)咨議局與辛亥山東獨(dú)立

咨議局是山東省成立的第一個(gè)近代意義上的民意機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)性的權(quán)力十分有限。但由于歷史局限，人員的內(nèi)部構(gòu)成及政治取向也不盡相同。山東咨議局內(nèi)部也形成了兩個(gè)派系，即東府(登萊青)派和西府(濟(jì)東、泰武、曹兗濟(jì))派。西府派議員較守舊，與官僚派接近，有議長(zhǎng)楊毓泗、副議長(zhǎng)于普源、王景禧等。咨議局內(nèi)西府派62名議員組成了多數(shù)派，時(shí)稱“六二黨”;東府派以丁世嶧、周樹(shù)標(biāo)、曲卓新等為首。東部登萊青三府得風(fēng)氣之先，這些議員大部分在日本受過(guò)教育，他們思想較為活躍。由于受到“六二黨”的排擠和壓制，又不滿舊勢(shì)力的專橫，遂在思想上傾向于革命派，代表了進(jìn)步的新興資產(chǎn)者，在當(dāng)時(shí)人數(shù)并不占多數(shù)，屬于所謂“清流”。曲詩(shī)文起義事件之后，1910年10月，丁世嶧等進(jìn)步議員憤然辭職，“六二黨”人徹底把持了咨議局，使之完全淪為官府的政治附庸。

武昌起義后，以咨議局為代表的各省立憲派紛紛響應(yīng)革命。11月6日，在濟(jì)南的各界人士集會(huì)咨議局。許多代表認(rèn)為，此時(shí)的山東咨議局已完全被“六二黨”把持，成為孫寶琦操縱下的“新政”清談館，必將一事無(wú)成，遂醞釀推翻咨議局。7日，各界代表再次集會(huì)于咨議局。代表們爭(zhēng)相發(fā)言，認(rèn)為武昌起義后，各地會(huì)紛紛響應(yīng)，山東地處扼要，必須立即采取措施以應(yīng)變故，而“現(xiàn)在的咨議局，非但不能造福地方，而且勾結(jié)官府，是最大的障礙”［4］(P25)。受“六二黨”排斥的東府派議員在推翻咨議局這一點(diǎn)上是與革命派一致的，所以當(dāng)場(chǎng)一致決議取締咨議局，立即成立山東全省各界聯(lián)合會(huì)，作為全省立法和監(jiān)督行政的最高機(jī)關(guān)。大會(huì)推舉夏繼泉為會(huì)長(zhǎng)，聯(lián)合會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)大部分落在立憲派手中。聯(lián)合會(huì)成立后，激進(jìn)的東府派議員與革命派聯(lián)合，最終促成了山東獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。

山東雖然宣布獨(dú)立了，卻暗藏著許多的危機(jī)，部分軍界、官紳、原咨議局中被推倒的“六二黨”都伺機(jī)取消獨(dú)立。11月24日，山東獨(dú)立僅僅維持了12天便宣告結(jié)束。“六二黨”頑固派竟彈冠相慶，攻擊獨(dú)立斗爭(zhēng)為“趁勢(shì)作亂”，并將咨議局恢復(fù)起來(lái)。激進(jìn)的立憲派也發(fā)生了分化，有的轉(zhuǎn)而依附政府，有的心灰意冷，脫離政壇，但有少部分仍繼續(xù)奮斗，為推行不流血的革命而努力。

三、晚清山東地方自治評(píng)析

中國(guó)現(xiàn)代化的啟動(dòng)雖然始于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，但真正的有效實(shí)施始自清末新政?，F(xiàn)代地方自治的理念從西方傳入中國(guó)后，幾經(jīng)傳播，到清末由一種思潮演化為實(shí)踐。清末地方自治是預(yù)備立憲的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，它的實(shí)施是清廷與資產(chǎn)階級(jí)立憲派的共同需要，是中國(guó)政治現(xiàn)代化歷程中有益的初步嘗試。清末地方自治雖有諸多局限性與不足，但它卻引領(lǐng)了近代的政治革新，在中國(guó)政治體制變革的歷史上占有重要地位。對(duì)晚清山東地方自治的評(píng)析也應(yīng)作如是觀。

第一，山東地方自治推動(dòng)了民眾政治參與的熱情，打破了傳統(tǒng)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。

山東地方自治活動(dòng)中，下級(jí)自治全部推行，特別是城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都舉辦了選舉，這大大激發(fā)了公民參政議政的意識(shí)，拓寬了廣大民眾政治參與的渠道。雖然對(duì)一般民眾來(lái)說(shuō)，機(jī)會(huì)是非常有限的，但它畢竟是中國(guó)政治變革的先聲。相對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)的君權(quán)社會(huì)，無(wú)疑是邁出了歷史的一步。對(duì)于參與地方自治的主體——士紳而言，更是積極的投入到這場(chǎng)活動(dòng)中。士紳是傳統(tǒng)社會(huì)的精英，他們憑借科舉功名、身居要職等獲得威望，對(duì)地方社會(huì)有著重要影響。一般來(lái)說(shuō)，地方士紳比較傾向維護(hù)傳統(tǒng)的體制和意識(shí)形態(tài)，從而維護(hù)他們的顯赫地位和既得利益。義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)之后，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，士紳階層也發(fā)生了分化。部分士紳因應(yīng)時(shí)局，或致力于興辦新學(xué)，或投資實(shí)業(yè)，或出國(guó)留學(xué)、游歷等，其思想觀念也因之逐漸發(fā)生了變化?？梢哉f(shuō)，士紳階層逐漸從傳統(tǒng)社會(huì)精英向現(xiàn)代社會(huì)精英轉(zhuǎn)變。在預(yù)備立憲之前，士紳們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，而地方自治給他們登上政治舞臺(tái)提供了機(jī)會(huì)。他們通過(guò)參與咨議局或地方選舉等形式，對(duì)地方和中央的政務(wù)、輿論產(chǎn)生非常重大的影響。

咨議局的設(shè)立及其活動(dòng)，使原有的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)了變化。咨議局擁有一定立法權(quán)和監(jiān)督行政、財(cái)政權(quán)，是有相對(duì)獨(dú)立性的政治機(jī)構(gòu)，也有相當(dāng)完備的民主議事程序，成為資產(chǎn)階級(jí)立憲派和地方士紳為維護(hù)和爭(zhēng)取自己的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益同官方斗爭(zhēng)的合法陣地。如咨議局提出的議案，交由督撫執(zhí)行，其執(zhí)行情況，督撫必須在下一屆咨議局會(huì)議上作出報(bào)告，這是前所未有之事。山東第二屆咨議局會(huì)議上，督撫就對(duì)第一屆的議案執(zhí)行情形作了報(bào)告。這不能不說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。

第二，地方自治實(shí)施中的制約性因素。

通過(guò)對(duì)清末山東地方自治的考察，不難發(fā)現(xiàn)從推行地方自治的領(lǐng)導(dǎo)者——清政府，到參與地方自治實(shí)施的資產(chǎn)階級(jí)化的地方士紳和握有實(shí)權(quán)的地方督撫，各有動(dòng)機(jī)和目的。特別是清政府并不是為了賦予人民群眾參政議政的權(quán)利，而是將其作為挽救垂危統(tǒng)治的一項(xiàng)自救措施。這使得地方自治運(yùn)動(dòng)演變成了一種權(quán)力分配之爭(zhēng)，這注定了清末地方自治的悲劇結(jié)果。清末地方自治實(shí)踐結(jié)果也昭示出中國(guó)近代憲政革命的困境。

清末憲政思想啟蒙、憲政人才的缺失也制約著地方自治的縱深推進(jìn)。在預(yù)備立憲之前，中國(guó)還沒(méi)有真正意義上的社會(huì)改革和文化啟蒙。山東地區(qū)更是如此，地方自治所需的人才，多是由自治研究所臨時(shí)培訓(xùn)而來(lái)的。廣大鄉(xiāng)民只不過(guò)是聽(tīng)過(guò)幾次演講。因此，被調(diào)查人中因選舉資格有財(cái)產(chǎn)一項(xiàng)，鄉(xiāng)民以為是抽捐，就極力放棄選舉權(quán)，從而使得各州縣的選舉人與實(shí)際合格人數(shù)有很大差距。尤其是長(zhǎng)期生活在傳統(tǒng)宗法社會(huì)的廣大農(nóng)民，對(duì)地方自治、公共事務(wù)等懵然無(wú)知，何談對(duì)政府行為的制衡?？梢钥闯?，這場(chǎng)蘊(yùn)含政治現(xiàn)代化的變革缺乏地方社會(huì)的強(qiáng)烈呼應(yīng)，沒(méi)有產(chǎn)生廣泛的社會(huì)效應(yīng)。

立憲運(yùn)動(dòng)中各派權(quán)力之爭(zhēng)的結(jié)果也規(guī)定和影響著辛亥革命的深度和廣度，最終成為導(dǎo)致山東獨(dú)立迅速失敗的重要因素之一。武昌起義勝利后，立憲派認(rèn)為“潮流所趨，莫可如何”，遂拋棄清廷，走向革命。但他們不是都有“主權(quán)在民”的理想。特別是山東咨議局內(nèi)的“六二黨”，更是反對(duì)革命派的行動(dòng)，總是想依附政府維護(hù)自身的利益，于是與地方官僚聯(lián)合起來(lái)推翻了山東獨(dú)立。

山東地方自治中，清政府、地方督撫、立憲派都從自身的利益出發(fā)，想借立憲消弭革命，但因各自利益所系，彼此圍繞權(quán)力又展開(kāi)了競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，由于民眾認(rèn)識(shí)的不足、財(cái)政困難等因素，使地方自治的成效難期。

［1］張玉法.中國(guó)現(xiàn)代化的區(qū)域研究——山東省［M］.臺(tái)北:中央研究院近代史研究所，1982.

［2］張玉法.清末民初的山東地方自治［J］.中央研究院近代史研究所集刊，1977，(6).

［3］侯宜杰.晚清地方自治的嘗試［N］.南方周末，2011－11－23.

［4］夏蓮居.山東獨(dú)立前后［C］//中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議山東省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì).文史資料選輯(第十二輯).濟(jì)南:山東人民出版社，1981.