文/王爾德

當(dāng)前我國大氣環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，在傳統(tǒng)煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細(xì)顆粒物（PM2.5）和酸雨為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染日益突出，區(qū)域內(nèi)空氣重污染現(xiàn)象大范圍同時(shí)出現(xiàn)的頻次日益增多，嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅人民群眾身體健康。區(qū)域性復(fù)合型的大氣環(huán)境問題給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式已經(jīng)難以有效解決當(dāng)前愈加嚴(yán)重的大氣污染問題，亟待探索建立一套全新的區(qū)域大氣污染防治管理體系。

2012年12月5日，由環(huán)保部、發(fā)改委和財(cái)政部三部委制定的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》以下簡稱《規(guī)劃》在北京發(fā)布，這標(biāo)志著我國大氣污染防治工作逐步由污染物總量控制為目標(biāo)導(dǎo)向向以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由主要防治一次污染向既防治一次污染又注重二次污染轉(zhuǎn)變。環(huán)保部污染防治司司長趙華林在發(fā)布會(huì)上如是強(qiáng)調(diào)《規(guī)劃》的重要性。

“這是我國第一部綜合性大氣污染防治規(guī)劃?！壁w華林進(jìn)一步解釋，過去與大氣有關(guān)的規(guī)劃，比如二氧化硫和酸雨的規(guī)劃是針對個(gè)別污染物的，而《規(guī)劃》則提出要對包括二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5等多種污染物進(jìn)行綜合控制。

針對公眾最為關(guān)心的PM2.5治理，《規(guī)劃》提出了“十二五”期間的治理的目標(biāo)，即到2015年，重點(diǎn)區(qū)域PM2.5年均濃度下降5%，而京津冀、長三角、珠三角這三個(gè)區(qū)域的要求更高，要求年均濃度下降6%。

對上述目標(biāo)，中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授郝吉明表示，“很難說這是高或者低的目標(biāo)，只能說這是經(jīng)過努力可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。京津冀、長三角、珠三角這三個(gè)區(qū)域的目標(biāo)雖然只比其他區(qū)域高出1%，但是要考慮到它們是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域和未來經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力帶，其新增排放量比較大，我們說的降低是在抵消新增量基礎(chǔ)之上的降低，所以其實(shí)現(xiàn)難度很大?！?/p>

三區(qū)十群首提環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)

“長期以來，大氣污染防治工作以控制主要污染物排放量為根本目標(biāo)，取得了一定的成果。但是由于大氣污染物排放量的增加，減排的成效與大氣環(huán)境質(zhì)量狀況、人民群眾的切身感受并不完全一致?！兑?guī)劃》首次提出了重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，并將公眾最為關(guān)心的PM2.5納入指標(biāo)體系。”趙華林介紹。

根據(jù)《規(guī)劃》，所謂重點(diǎn)區(qū)域一共有13個(gè)區(qū)域，包括“三區(qū)”，即“京津冀”、“長三角”和“珠三角”，“十群”即遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群，涉及19個(gè)省117個(gè)地級以上城市，規(guī)劃面積132.56萬平方公里。

“《規(guī)劃》的編制歷經(jīng)兩年，重點(diǎn)區(qū)域的范圍也一再擴(kuò)展，由最初的三區(qū)六群，到后來的三區(qū)九群，再到最后的三區(qū)十群，這表明我國大氣污染防治形勢日益嚴(yán)峻，大氣污染嚴(yán)重區(qū)域在不斷擴(kuò)大?！杯h(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南分析說。

而國家之所以要在上述區(qū)域首先要求大氣環(huán)境質(zhì)量改善，則主要是因?yàn)檫@些區(qū)域?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、人口最為密集、污染最為嚴(yán)重的代表性區(qū)域。它們占據(jù)14%的國土面積，集中了近48%的人口，產(chǎn)生了71%的經(jīng)濟(jì)總量，消耗了全國52%的煤炭，產(chǎn)排放了48%的二氧化硫，單位面積污染物排放強(qiáng)度為全國平均水平的2.9～3.6倍，有82%的城市達(dá)不到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，以PM2.5為特征的復(fù)合型大氣污染日益突出。

三區(qū)率先將PM2.5納入考核指標(biāo)

《規(guī)劃》提出了“十二五”時(shí)期重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治目標(biāo)。首先是質(zhì)量改善目標(biāo)，重點(diǎn)區(qū)域PM10、二氧化硫、二氧化氮、PM2.5年均濃度分別下降10%、10%、7%、5%，臭氧污染得到初步控制，酸雨污染有所減輕。

其中，國家對京津冀、長三角、珠三角這三個(gè)區(qū)域的PM2.5治理要求更高，要求到2015年年均濃度下降6%，并納入考核指標(biāo)?！叭齾^(qū)的大氣污染問題最為嚴(yán)重，所以對三區(qū)提出了更高的要求?！杯h(huán)保部污染防治司大氣處處長逯世澤解釋說。

逯世澤進(jìn)一步解釋，“我們要求三區(qū)將PM2.5的治理結(jié)果納入考核，是說將之作為硬指標(biāo)、準(zhǔn)約束性指標(biāo)納入《規(guī)劃》的考核，而其他區(qū)域也提出了PM2.5的控制指標(biāo)，但只是預(yù)期性指標(biāo)，并不納入《規(guī)劃》的考核?！?/p>

煤炭消費(fèi)總量控制

“為了實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》確定的目標(biāo)，我們將主要采取如下四項(xiàng)主要措施：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，控制區(qū)域煤炭消費(fèi)總量，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并在手段上創(chuàng)新了多項(xiàng)大氣管理政策?！?趙華林表示。

在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局方面，《規(guī)劃》提出，“十二五”期間，將嚴(yán)格控制高污染行業(yè)產(chǎn)能，北京、上海、珠三角嚴(yán)格控制石化產(chǎn)能，遼寧、河北、上海、天津、江蘇、山東等實(shí)施鋼鐵產(chǎn)能總量控制，上海、江蘇、浙江、山東、重慶、四川等嚴(yán)格控制水泥產(chǎn)能擴(kuò)張，實(shí)施等量或減量置換落后產(chǎn)能。

同時(shí)，把污染物排放總量作為環(huán)評審批的前置條件，以總量定項(xiàng)目?！靶陆ㄅ欧哦趸?、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵、揮發(fā)性有機(jī)物的項(xiàng)目，實(shí)行污染物排放減量替代，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)減污；對于重點(diǎn)控制區(qū)和大氣環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)城市，新建項(xiàng)目其新增的污染物排放量必須用區(qū)域內(nèi)其他項(xiàng)目的2倍削減量進(jìn)行替代；一般控制區(qū)實(shí)行1.5 倍削減量替代?！壁w華林解釋。

在煤炭消費(fèi)總量控制上的試點(diǎn)也值得關(guān)注。趙華林介紹，“十二五”期間將開展煤炭消費(fèi)總量控制，探索在三區(qū)和山東城市群積極開展試點(diǎn)工作，努力降低區(qū)域煤炭消費(fèi)總量。

目前，《規(guī)劃》對此只提出了原則性要求，即根據(jù)國家能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，研究制定煤炭消費(fèi)總量中長期控制目標(biāo)，嚴(yán)格控制區(qū)域煤炭消費(fèi)總量。但并沒有對前述四個(gè)試點(diǎn)區(qū)域提出具體的控制目標(biāo)。

不過，筆者發(fā)現(xiàn)，北京和天津已經(jīng)在有關(guān)政府文件中提出了煤炭消費(fèi)總量控制的目標(biāo)，分別為到2015年削減1200萬噸和將增量控制在1500萬噸以內(nèi)。

“我們不能過于執(zhí)著于煤炭消費(fèi)總量控制的定量目標(biāo)，一個(gè)目標(biāo)固然重要，但更為重要的是將煤炭消費(fèi)總量控制的理念與大氣污染防治結(jié)合起來。”環(huán)境規(guī)劃院副總工程師楊金田對筆者解釋，從大氣治理的角度來看，煤炭消費(fèi)在產(chǎn)業(yè)和空間的分布對空氣質(zhì)量影響很大，所以我們一方面要降低總量，另一方面更要促進(jìn)煤炭消費(fèi)分布的優(yōu)化。

聯(lián)防聯(lián)控

更為值得關(guān)注的是，《規(guī)劃》所提的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

“在傳統(tǒng)的煤煙型污染尚未得到解決的情況下，以臭氧、細(xì)顆粒和酸雨為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染十分突出?！辈癜l(fā)合對筆者表示，因此靠單個(gè)城市進(jìn)行大氣污染防治的管理模式已經(jīng)失效，國家借鑒北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作的經(jīng)驗(yàn)，提出了聯(lián)防聯(lián)控的新機(jī)制。

為此，國家將在“十二五”嘗試建立區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議制度，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控工作。在京津冀、長三角、成渝、甘寧等跨省區(qū)域，成立由環(huán)保部牽頭、區(qū)域內(nèi)各級政府領(lǐng)導(dǎo)參加的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組；其他的城市群成立由主管省級領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。

“上述協(xié)調(diào)機(jī)制能否開展，其效果如何將決定聯(lián)防聯(lián)控的成敗?！币晃坏胤江h(huán)保官員表示，“同一個(gè)省內(nèi)的區(qū)域或者城市群好協(xié)調(diào)，而跨省的區(qū)域則挑戰(zhàn)很大，不同省市之間發(fā)展水平和階段不同，面臨的問題、自身的能力和需求都不一樣，協(xié)調(diào)起來難度很大，不過現(xiàn)在空氣污染形勢的嚴(yán)峻，會(huì)倒逼各地政府一把手必須去下力氣解決空氣質(zhì)量的問題。”

此外，《規(guī)劃》還提出未來八大重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，并預(yù)測其投資需求約3500 億元具體項(xiàng)目及投資需求金額。“項(xiàng)目資金以地方投資為主，中央財(cái)政對符合投資方向的項(xiàng)目予以適當(dāng)支持，具體中央財(cái)政支持的比例還在研究當(dāng)中?！壁w華林解釋，不過財(cái)政部對此很支持，此前已拿出10億，在15個(gè)城市支持開展除塵的工作。