余枚

城鎮(zhèn)化在迅速升溫，來得如此猛烈。

但是，繁榮背后更需要冷靜思維：政府融資、土地確權(quán)、農(nóng)民權(quán)益保障、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及如何真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化等等難題，如同一道道鴻溝，需要更為堅(jiān)實(shí)的腳步。

2012年年底：京廣高鐵全線貫通，從北京到廣州之間的火車旅行時(shí)間被縮短到8小時(shí)左右；多省地放開外來務(wù)工人員子女異地高考政策；在資本市場(chǎng)，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的概念股近期也表現(xiàn)得很活躍……這些看似無關(guān)的事件因?yàn)榕c城鎮(zhèn)化進(jìn)程之間的相互影響，彼此多了一層關(guān)聯(lián)。

人們大都對(duì)城鎮(zhèn)化這個(gè)詞并不陌生，可以說它是一個(gè)歷史范疇，是生產(chǎn)生活方式的改變，是制度變遷的過程。在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的直觀表象下，它還可以是更多種表述。這個(gè)過程已經(jīng)持續(xù)了很多年，時(shí)至今日，城鎮(zhèn)化更是擔(dān)負(fù)著“非常使命”，被看作是“發(fā)展最大的潛力”，受到頗多期待。不過，它同時(shí)也給我國(guó)當(dāng)前的配套制度建設(shè)提出了多種挑戰(zhàn)。

分享與均等

從至今已有的經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)正面臨的是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，人口的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重地落后于土地的城鎮(zhèn)化的局面。對(duì)此有研究人士認(rèn)為，消除城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)是目前在城鎮(zhèn)化過程中最需要加以解決的突出矛盾。該人士指出，“對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，說到底，它還是一個(gè)公共服務(wù)的差別待遇問題，對(duì)于醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房，這些大家都稱之為公共服務(wù)或基本公共服務(wù)。在城鎮(zhèn)的內(nèi)部，即便在常住人口身上，我們給予的待遇是有差別的，而且這種差別相當(dāng)懸殊?！?/p>

問題已經(jīng)擺在面前，未來的城鎮(zhèn)化道路該怎么走？十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”的概念，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，這一措辭釋放出了“轉(zhuǎn)型”的信號(hào)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程自此邁入新發(fā)展階段。筆者聯(lián)系的多地財(cái)政部門也紛紛透露，2013年“兩會(huì)”后此間將有新舉動(dòng)。在近期召開的一次財(cái)政工作內(nèi)部會(huì)議上，有財(cái)政廳長(zhǎng)表示，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化一定要有產(chǎn)業(yè)支撐。過去這些年，地方政府在城鎮(zhèn)化方面做了一些工作，重點(diǎn)多在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要財(cái)政提供保障和支持，但是光靠基礎(chǔ)設(shè)施也不行。如何做好這件事，需要系統(tǒng)化安排，所以明年計(jì)劃財(cái)政預(yù)算再安排一部分資金跟金融、跟銀行資金結(jié)合起來?！?/p>

近十年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，并在2011年首次超過50%。專家據(jù)此速度預(yù)計(jì)，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過60%?？焖俪擎?zhèn)化的同時(shí)如何建設(shè)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化？這既不是漂亮數(shù)字，也不是簡(jiǎn)單的讓農(nóng)民進(jìn)城。中國(guó)社科院金融研究所金融發(fā)展室主任易憲容直言，有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化最為核心的應(yīng)該是“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。在易憲容看來，過去我們高城鎮(zhèn)化率的數(shù)字背后實(shí)際上是“偽城鎮(zhèn)化”，他說，“城鎮(zhèn)化率上升到51.3%，但實(shí)際的城鎮(zhèn)化率只35%。農(nóng)民進(jìn)入城市打工，但他們并沒有在城市真正住下來，更沒有融入當(dāng)前的城市經(jīng)濟(jì)生活中。這些生活在城鎮(zhèn)化邊緣的農(nóng)民，既無法分享社會(huì)增長(zhǎng)之成果，也沒有改變其生活方式。因此，他們面對(duì)的教育與就業(yè)機(jī)會(huì)少、收入水平低，消費(fèi)能力自然很弱。政府真想讓農(nóng)民進(jìn)城成為市民，首先要做的就是現(xiàn)有的房地產(chǎn)政策全面調(diào)整，讓當(dāng)前以投資投機(jī)為主導(dǎo)的住房市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)為主導(dǎo)的住房市場(chǎng)，讓住房的價(jià)格回到合理水平，去除住房賺錢功能?？梢哉f，這是有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化的最為核心的政策所在。如果這個(gè)前提條件不存在，那么所謂有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化就會(huì)成為空話。

同時(shí)，易憲容強(qiáng)調(diào)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化還得在土地制度與戶籍制度上進(jìn)行重大改革，讓農(nóng)民的土地享有可轉(zhuǎn)讓與可收益的權(quán)力，并由此形成以市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制主導(dǎo)的土地市場(chǎng)。他說：“戶籍制度應(yīng)該進(jìn)行重大改革，這樣才能夠讓農(nóng)民真正選擇一個(gè)適合他們居住的城市?！?/p>

財(cái)政五大挑戰(zhàn)

從財(cái)政的視角看，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希就曾撰文指出，城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制提出了五大挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)化帶來人口的流動(dòng)，為各地公共服務(wù)的供給帶來了難題，特別是人口流入較大的地區(qū)，流入人口的公共服務(wù)面臨“兩不管”的尷尬境地。即：流入地和流出地都不負(fù)責(zé)其公共服務(wù)的供給。例如，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)城市，每年財(cái)政收入可達(dá)數(shù)百億，僅從財(cái)政規(guī)模來看，有能力為中央財(cái)政做出更多貢獻(xiàn)。但是該地區(qū)的實(shí)際人口規(guī)?？赡苁钱?dāng)?shù)貞艏丝诘膸妆渡踔潦畮妆?，按照基本公共服?wù)均等化的要求，當(dāng)?shù)剌爡^(qū)人口都有權(quán)享有基本公共服務(wù)，當(dāng)?shù)刎?cái)政的負(fù)擔(dān)也就隨之?dāng)U大幾倍或十幾倍。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)而言，則面臨相互矛盾的兩方面問題：一方面，中央政府希望發(fā)達(dá)地區(qū)能為中央財(cái)政做出更大的貢獻(xiàn)；另一方面，由于發(fā)達(dá)地區(qū)吸納了更多的人口，需要更多的資金來解決轄區(qū)人口的公共服務(wù)問題。這種人口流動(dòng)導(dǎo)致公共服務(wù)供給責(zé)任發(fā)生了很大變化。

在城鎮(zhèn)化過程中，不僅出現(xiàn)了“勞動(dòng)力進(jìn)城、撫養(yǎng)人口留鄉(xiāng)村”這種轄區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化，也出現(xiàn)了公共服務(wù)的雙重需求：即在農(nóng)村有需求，在城鎮(zhèn)也有需求，例如住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)等等。這些變化，不僅加深了我國(guó)財(cái)政體制固有的矛盾，而且增加了財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)等財(cái)政體制要素組合的不確定性，這對(duì)主要負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)的基層政府來說，無疑帶來了很大的不確定性，也給中央政府的轉(zhuǎn)移支付決策帶來兩難選擇：是更多地面向城鎮(zhèn)，還是更多地面向農(nóng)村，進(jìn)而增加了城鎮(zhèn)化建設(shè)的不確定性。這對(duì)財(cái)政體制的穩(wěn)定也構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)化離不開債務(wù)融資，但是債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)如何控制，成為城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)政體制提出的又一個(gè)重要挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的控制，更多的是從微觀的角度來考慮。從全國(guó)整體而言，地方政府性債務(wù)管理的方式以及宏觀管理框架的設(shè)計(jì)并沒有形成一個(gè)清晰的思路。另一方面，地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的控制與各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任的劃分密切相關(guān)。如果中央的責(zé)任多分擔(dān)一些，地方的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)就可能小一些，但如果中央和省級(jí)政府把責(zé)任都?jí)航o基層政府，那么市縣債務(wù)融資的壓力就會(huì)變大，風(fēng)險(xiǎn)的控制難度將會(huì)增大。

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個(gè)全盤統(tǒng)籌考慮的收益分享與公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背后的風(fēng)險(xiǎn)的，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)得來的稅收，其社會(huì)成本低廉，而開礦、發(fā)展制造業(yè)得來的稅收，其風(fēng)險(xiǎn)成本卻很高。產(chǎn)生的收益有明確的體制安排，而公共風(fēng)險(xiǎn)卻沒有納入財(cái)政體制，總是等到難以為繼、快要爆發(fā)危機(jī)的情況下才會(huì)被迫分擔(dān)。這很容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，無法及時(shí)地化解。顯然，如何防控城鎮(zhèn)化中的公共風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其未來成本做出明確的體制安排，是對(duì)財(cái)政體制提出的新挑戰(zhàn)。

在城鎮(zhèn)化過程中，可能會(huì)出現(xiàn)就城鎮(zhèn)考慮城鎮(zhèn)，或就農(nóng)村考慮農(nóng)村的現(xiàn)象，沒有充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求脫節(jié)，同時(shí)造成大量的資源浪費(fèi)。在公共服務(wù)提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過程中人口的流動(dòng)及變化，考慮到農(nóng)民變市民節(jié)奏的變化。如果忽視城鎮(zhèn)化所引起的人口、勞動(dòng)力以及家庭的變化，以靜態(tài)的思維來追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能造成公共服務(wù)在供應(yīng)上成績(jī)顯著，而城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的需求是否得到滿足則被忽略，導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求兩張皮。