南方周末記者 趙蕾 特約撰稿 沈茜蓉 吳萬(wàn)謙

限制令實(shí)施后，港鐵上水站，一家人買奶粉齊上陣，一人帶兩罐。

南方周末特約攝影記者?周游?攝

相關(guān)報(bào)道見(jiàn)B9版

◤從提出到正式修法，僅26天，公眾咨詢?yōu)槠?2天，其中7天屬于公眾假期。

◤新規(guī)被指可能違反基本法，立法會(huì)議員方剛打算連同另兩名議員提議廢除這條規(guī)例。

南方周末特約撰稿 沈茜蓉

吳萬(wàn)謙 發(fā)自香港

南方周末記者 趙蕾

一條關(guān)于奶粉的出口限制令2013年3月1日起在香港實(shí)行：離境人士所攜帶出境的奶粉每人不得超過(guò)1.8公斤（相當(dāng)于900克包裝的兩罐），違例者最高可被罰款50萬(wàn)港元及監(jiān)禁兩年。

這是香港第一個(gè)針對(duì)非違法違禁品、非法定儲(chǔ)備物資的出口禁令。

此次修法，罕見(jiàn)地采取了行政會(huì)議直接通過(guò)、先生效再交由立法會(huì)審議的方式，從提出到修法，只用了26天。

高速立法所應(yīng)對(duì)的，是香港自2008年以來(lái)所面對(duì)的最嚴(yán)重的一次“奶粉荒”。政府在采取促請(qǐng)商家進(jìn)貨、設(shè)立熱線電話、考慮集體供應(yīng)等措施之后，判斷供應(yīng)鏈?zhǔn)?，選擇了直接干預(yù)。

這樣的反應(yīng)讓許多人感到意外。全國(guó)政協(xié)委員、香港前政務(wù)司司長(zhǎng)唐英年說(shuō)，香港人和內(nèi)地同胞，“關(guān)起門都是一家人”，香港人應(yīng)該對(duì)內(nèi)地同胞多加包容；全國(guó)政協(xié)委員、香港基本法研究中心主任胡漢清在北京表示，新規(guī)不符合基本法115條有關(guān)保障自由貿(mào)易的條款。

2012年5月19日，針對(duì)限制內(nèi)地人在港購(gòu)買房產(chǎn)的提議，時(shí)任行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)在立法會(huì)表示：“香港是一個(gè)開(kāi)放市場(chǎng)，打開(kāi)門做生意，如果對(duì)外來(lái)人士作出限制，必須小心研究，對(duì)于議員的建議，相信要到‘絕境，才會(huì)作出考慮。”

是什么改變了香港？

“政府被迫一定要介入”

2013年1月開(kāi)始，香港部分邊境地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)購(gòu)買不到奶粉的情況。代表批發(fā)與零售界的立法會(huì)功能界別議員方剛當(dāng)時(shí)便和食物及衛(wèi)生局局長(zhǎng)高永文說(shuō)：“這是小事情，局長(zhǎng)你最好不要管，這個(gè)問(wèn)題我們年年都見(jiàn)，就是供應(yīng)鏈出了一點(diǎn)問(wèn)題?！?/p>

從2008年開(kāi)始，每年臨近春節(jié)，香港都曾出現(xiàn)不同程度的奶粉短缺。方剛始終認(rèn)為“這是小問(wèn)題”，可以通過(guò)完善供應(yīng)鏈解決，而“政府一插手麻煩就大了”。

多年以來(lái)，港府也一直是這種態(tài)度。2011年春節(jié)前夕，關(guān)于“奶粉荒”的報(bào)道大量出現(xiàn)，有議員提議針對(duì)奶粉進(jìn)行“離港征稅”，時(shí)任食物及衛(wèi)生局局長(zhǎng)周一岳的回應(yīng)是，“香港一直實(shí)行自由貿(mào)易政策，并以簡(jiǎn)單稅制馳名……我們認(rèn)為無(wú)需就奶粉的出口征收離境稅”，“個(gè)別品牌在部分零售點(diǎn)”的短缺“基本上是一個(gè)供求問(wèn)題”。

在2013年1月25日會(huì)見(jiàn)新聞界時(shí)，高永文堅(jiān)持“政府的角色是協(xié)調(diào)供應(yīng)商”，針對(duì)媒體提出的限制水貨客奶粉購(gòu)買數(shù)量的建議，他說(shuō)：“我認(rèn)為某些措施越嚴(yán)厲，可能會(huì)引致其它反效果?！?/p>

當(dāng)時(shí)，政府主要通過(guò)與供應(yīng)商、零售商溝通確保供應(yīng)，并敦促供應(yīng)商利用“商業(yè)制裁”打擊藥房、超市對(duì)水貨客的幫助，但同時(shí)他也強(qiáng)調(diào)，部分水貨客的活動(dòng)“未至違法”，“我們不可用執(zhí)法的方式處理”。

從1月起，方剛和香港零售業(yè)管理協(xié)會(huì)每天在各個(gè)零售點(diǎn)巡查奶粉的供應(yīng)情況，同時(shí)與港九藥房總商會(huì)保持聯(lián)絡(luò)督查供貨情況。他們發(fā)現(xiàn)在搶購(gòu)行為之外，局部短缺還有別的原因。

2月4日的立法會(huì)討論上，港九藥房總商會(huì)理事長(zhǎng)劉愛(ài)國(guó)質(zhì)問(wèn)兩個(gè)暢銷品牌的奶粉商：為什么它們每個(gè)星期只給藥房一次供貨，并且要求把暢銷奶粉和不暢銷的奶粉捆綁進(jìn)貨？一份提交立法會(huì)的匿名意見(jiàn)書中亦指出，兩個(gè)最暢銷的奶粉品牌的經(jīng)銷商甚至在農(nóng)歷新年之前“玩失蹤”——以便于年后加價(jià)。

然而，第二天，政府撐不住了。2月5日，高永文對(duì)媒體表示：“我們以耐性、循序漸進(jìn)地在兩星期內(nèi)給予他們改善的機(jī)會(huì)……但改善的程度不足以緩和市面上個(gè)別零售商的斷貨情況……因此，政府被迫，一定要介入，完全是因?yàn)檫@原因?！?/p>

盡管方剛多次與高永文保證，只要再給一段時(shí)間，就一定能“與供應(yīng)商、零售商談攏”，政府還是作出了更為嚴(yán)重的判斷。

3月5日，高永文在接受南方周末記者采訪時(shí)解釋，政府的判斷是：香港整體供應(yīng)是足夠的，局部地方零售點(diǎn)有問(wèn)題；但水貨已經(jīng)活躍到了“某一個(gè)程度”，“我們不相信他們?cè)诙唐谡娴哪軌蛲晟乒?yīng)鏈，所以出臺(tái)了這個(gè)法例”。

高永文坦言，由于水貨難以統(tǒng)計(jì)，政府并未掌握具體的數(shù)據(jù)。但無(wú)論是媒體，還是政府官員，都親眼看到了奶粉短缺蔓延的現(xiàn)象。即使往年延續(xù)下來(lái)的各種做法層層加碼，奶粉荒非但未得到整體性改善，反而從北部邊境發(fā)展到九龍市區(qū)甚至抵達(dá)港島東區(qū)。

從1月起，香港詩(shī)人廖偉棠就目睹了短缺一天天升級(jí)，“我認(rèn)識(shí)的人里一個(gè)月都買不到奶粉的大有人在，甚至有人要去深圳買水貨客從香港背過(guò)去的奶粉。”

Facebook群組“北區(qū)水貨客關(guān)注組”的二十多個(gè)組員每天輪崗在上水、粉嶺地鐵站執(zhí)勤，時(shí)常見(jiàn)到的景象是：上水地鐵站一邊的空地上的水貨客能夠200人一列排出三列整齊的隊(duì)列等待進(jìn)站，被當(dāng)?shù)鼐用穹Q為“巡航坑”；而另一邊的隊(duì)列可以從上水地鐵站一直排到粉嶺地鐵站。

港府面臨著前所未有的民意壓力。在1月28日到2月5日期間，高永文四次會(huì)見(jiàn)新聞界，不斷被問(wèn)及政府“是否會(huì)采取更主動(dòng)的措施”；2月1日，政府開(kāi)通針對(duì)奶粉的熱線電話，兩日之內(nèi)便接到超過(guò)3800宗電話。

由于行政會(huì)議記錄并不對(duì)外公開(kāi)，南方周末記者未能查詢到港府改變決策的內(nèi)幕。

“現(xiàn)在最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是快”

從1月28日3位立法會(huì)議員提出建議，將奶粉列為儲(chǔ)備商品、限制出口數(shù)量，到2月22日政府在憲報(bào)刊登新規(guī)，宣布修法，僅僅經(jīng)過(guò)了26天。

1月28日，立法會(huì)議員葉劉淑儀提出建議，可以通過(guò)行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議修訂《儲(chǔ)備商品條例》，管制奶粉在香港的售賣或購(gòu)買，規(guī)管最高價(jià)格，限制出口。她對(duì)媒體提出的理由是：此條例的草擬工作相對(duì)簡(jiǎn)單，只要政府有決心，制定規(guī)例的工作可以很快完成。

在同一天，立法會(huì)議員范國(guó)威亦在同天上午舉行的立法會(huì)保安事務(wù)委員會(huì)特別會(huì)議上提出同時(shí)修訂《進(jìn)出口條例》（第60章）及《儲(chǔ)備商品條例》（第296章），禁止從香港出口配方奶產(chǎn)品，以解決水貨活動(dòng)所引致的嬰兒配方奶粉短缺問(wèn)題。

在兩個(gè)修法建議中，政府最終選擇了修改更為容易的《進(jìn)出口條例》（第60章）。范國(guó)威認(rèn)為：“從阻遏力和嚴(yán)謹(jǐn)程度上來(lái)說(shuō)，當(dāng)然是商品儲(chǔ)備條例的修改更加有效，但是這樣的條例不是說(shuō)改就能改的。所以就作了現(xiàn)在的選擇?！?/p>

政府在立法過(guò)程中并非沒(méi)有考慮過(guò)其他建議：如離港征稅制，建立邊境免稅區(qū)集中供應(yīng)奶粉等等。

范國(guó)威認(rèn)為離港征稅制可以在懲戒違規(guī)者的同時(shí)，補(bǔ)償海關(guān)增加的人手和經(jīng)費(fèi)，減少對(duì)納稅人公帑的耗費(fèi)，但相比之下，還是修改進(jìn)出口條例相對(duì)快，成本也可承受，效果比較好?！凹夹g(shù)官僚評(píng)判基本也是這樣幾條，現(xiàn)在最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是快?！彼f(shuō)。

高永文認(rèn)為邊境免稅區(qū)是可以考慮的安排，但是這些安排，要涉及地權(quán)、法律、規(guī)劃，涉及兩地政府更長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)劃，“我們不能等”。

1月30日，高永文在接受媒體采訪時(shí)仍稱政府應(yīng)對(duì)奶粉問(wèn)題的政策方案“未成熟至可向大家詳細(xì)描述”，僅僅4天之后，他向媒體承認(rèn)：“在整體奶粉供應(yīng)充足的情況下，因?yàn)樗浛蛽屬?gòu)造成沖擊，而令我們零售供應(yīng)鏈?zhǔn)А?，并提出建議修訂《進(jìn)出口（一般）（附屬）規(guī)例》。盡管反應(yīng)如此迅速，他仍說(shuō)：媒體和民意認(rèn)為我們太慢了。

“象征性地征詢一下”

能夠在26天之內(nèi)迅速出臺(tái)，是因?yàn)檫@條新規(guī)走了一條“立法高速通道”——在香港的法律體系中，這條規(guī)例屬于附屬法例。也就是說(shuō)，規(guī)例只要在行政會(huì)議討論通過(guò)后便可在憲報(bào)刊登生效，生效后才由立法會(huì)進(jìn)行審議。

通常附屬法例修訂的是一些爭(zhēng)議單一、性質(zhì)不復(fù)雜的行政決定，例如天橋收費(fèi)的上漲。立法會(huì)議員何秀蘭認(rèn)為，如果僅僅狹隘地從字面上理解，關(guān)于奶粉的規(guī)定的確是一個(gè)數(shù)量和品種的限制，“但它畢竟是香港第一個(gè)針對(duì)非危險(xiǎn)物品、非高科技物品的禁止出口，實(shí)在是應(yīng)該慢慢審議，然后再立法。我實(shí)在很不喜歡現(xiàn)任政府鉆空子的行為?！?/p>

2月7日到2月18日的農(nóng)歷新年期間，政府進(jìn)行了為期12天的公眾咨詢，其中有7天屬于公眾假期。在此期間，共收到了50份意見(jiàn)書。在個(gè)人意見(jiàn)書中，贊成與反對(duì)的比例大致一半一半，而在對(duì)業(yè)界的咨詢中，港九藥房總商會(huì)建議延長(zhǎng)咨詢期，但并未得到采納。在何秀蘭議員看來(lái)，這樣短的咨詢期“根本不叫公眾咨詢”。

3月5日高永文接受南方周末記者采訪時(shí)表示，“我們明白這個(gè)咨詢其實(shí)不長(zhǎng)”，但是考慮到春節(jié)后水貨活動(dòng)可能卷土重來(lái)，必須從速立法。范國(guó)威議員則說(shuō)，“很多香港人都希望政府可以不經(jīng)過(guò)咨詢就立法。但是有些奶粉商打電話說(shuō)來(lái)不能不咨詢，所以政府就象征性地咨詢一下?！?/p>

12天的咨詢期間，政府收到了來(lái)自商界一邊倒的反對(duì)。其中，零售業(yè)管理協(xié)會(huì)指出，規(guī)例對(duì)零售業(yè)帶來(lái)的影響，可能近港幣89億元的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，和近10萬(wàn)名雇員及其家庭的生計(jì)。同時(shí)提出質(zhì)疑該法案可能與基本法115條相抵觸，后者訂明：香港特別行政區(qū)實(shí)行自由貿(mào)易政策，保障貨物、無(wú)形財(cái)產(chǎn)和資本的流動(dòng)自由。

“香港百年基業(yè)都是做貿(mào)易，哪個(gè)地方?jīng)]有的東西，我們就買回來(lái)再轉(zhuǎn)賣給他，請(qǐng)大家想通些，這是個(gè)大好商機(jī)。香港為什么不做奶粉港？”志宏進(jìn)出口貿(mào)易公司的反對(duì)態(tài)度更加強(qiáng)烈，認(rèn)為此法一修，香港變死港。

站在自由貿(mào)易這邊的商界意見(jiàn)，在打擊水貨的呼聲面前，顯得非常微弱。

立法會(huì)議員何秀蘭認(rèn)為，“這個(gè)政策改變實(shí)在不算不重大，香港以前是個(gè)自由港，以前沒(méi)有非違法物品的出口限制，大家理解的違法，是毒品、軍火、槍械，乳品很難理解為違法?！?/p>

何秀蘭認(rèn)為，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的損失反屬次要，關(guān)鍵在于行政干預(yù)對(duì)司法體系的破壞：“政府這種高速反應(yīng)是很危險(xiǎn)的，一個(gè)毛病馬上立法，不經(jīng)過(guò)社會(huì)討論咨詢，行政慢慢主導(dǎo)，香港的立法程序就會(huì)慢慢崩潰。所有的討論都沒(méi)有涉及一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題：香港還是不是一個(gè)自由港，這條規(guī)例是一系列立法的開(kāi)始，還是一個(gè)唯一的例外。”

被奶粉改變的香港

規(guī)例的短期效用立竿見(jiàn)影，經(jīng)過(guò)了一個(gè)春節(jié)的緊張對(duì)抗，“北區(qū)水貨客關(guān)注組”的成員們和水貨客同時(shí)清閑了下來(lái)。上水地鐵站旁一個(gè)月前還蔚為壯觀的“巡航坑”如今已是空空蕩蕩。新康街上，2012年奶粉最緊俏時(shí)新開(kāi)張的十幾家藥房也門庭冷落。

方剛所估計(jì)的“三輸”局面（零售商輸、供應(yīng)商輸、政府輸）也已部分出現(xiàn)：據(jù)他從業(yè)界得到的估計(jì)，“藥房的收入這兩天下降了六成”。

3月8日，立法會(huì)將召開(kāi)針對(duì)這個(gè)規(guī)例的第一次小組委員會(huì)——這也是香港的立法機(jī)關(guān)第一次對(duì)這個(gè)規(guī)例進(jìn)行討論。立法會(huì)最多只有49天的時(shí)間，針對(duì)奶粉限制出口的條例進(jìn)行審議，也就是說(shuō)，要在4月17日之前，決定它的去留。

方剛打算連同另外兩名議員提議廢除這條規(guī)例。他們需要在立法會(huì)的功能界別和直選兩個(gè)組中都獲得多數(shù)投票通過(guò)，才能夠予以廢除。認(rèn)為該法例有可能違反基本法115條的政協(xié)委員胡漢清指出：如果香港立法會(huì)通過(guò)這條修訂條例，有機(jī)會(huì)受到法律挑戰(zhàn)。

盡管對(duì)待這條規(guī)例的態(tài)度有所不同，南方周末記者所接觸到的受訪者大多承認(rèn)一點(diǎn)：規(guī)例并未觸及引發(fā)“奶粉荒”的長(zhǎng)期問(wèn)題。

范國(guó)威議員認(rèn)為在現(xiàn)有的出口限制之外，港府必須檢討自由行政策為香港帶來(lái)的巨大影響。據(jù)他的判斷，正是在2009年自由行政策開(kāi)放“一簽多行”之后，香港的水貨客活動(dòng)才日益嚴(yán)重起來(lái)。

長(zhǎng)期在上水、粉嶺一帶觀察的“北區(qū)水貨客關(guān)注組”發(fā)言人梁金成亦贊同這個(gè)說(shuō)法。一個(gè)可以參照的數(shù)據(jù)是，2012年香港接待的4800萬(wàn)旅客中，已經(jīng)有73%來(lái)自中國(guó)內(nèi)地，其中有一半都沒(méi)有在香港過(guò)夜。

然而他們也不得不承認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是：根據(jù)香港入境事務(wù)處2012年12月28日至2013年1月16日期間在上水進(jìn)行的4次打擊水貨活動(dòng)的行動(dòng)抽樣得到的數(shù)據(jù)，參與水貨活動(dòng)的，有六成是本港永久居民。

詩(shī)人廖偉棠是在網(wǎng)絡(luò)上最先撰文力挺香港政府新規(guī)的人士之一，他的微博引起了內(nèi)地網(wǎng)民2.6萬(wàn)次的轉(zhuǎn)發(fā)和許多人的痛罵。他對(duì)南方周末記者表示：“水貨客來(lái)香港是因?yàn)閷?duì)自己的奶粉質(zhì)量不放心。一個(gè)人口大國(guó)，自己有產(chǎn)奶的能力，卻要依賴外國(guó)的進(jìn)口。我當(dāng)然也希望內(nèi)地的小朋友能喝到健康奶，但同時(shí)也希望有一個(gè)良好的機(jī)制使得內(nèi)地朋友能直接從奶粉商那里買到奶粉，而不要讓香港成為兩者的磨心?！?/p>

“香港人過(guò)去從來(lái)不覺(jué)得水貨客是問(wèn)題，當(dāng)年香港人水貨走四方，天下聞名。”前港府中央政策組顧問(wèn)練乙錚認(rèn)為，水貨客只是自由市場(chǎng)中的理性人?！耙粋€(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變成政治問(wèn)題，我感到很痛心?！?/p>

“水貨也好，自由行也好，內(nèi)地朋友來(lái)到香港，把直觀感受帶回內(nèi)地，增進(jìn)兩地的交流，這是一件好事情。這當(dāng)中香港也有巨大的經(jīng)濟(jì)利益。但是怎么樣放開(kāi)，怎么樣交流，實(shí)在應(yīng)該慢慢地修訂法規(guī)，一點(diǎn)一點(diǎn)地放開(kāi)。越是有巨大利益的事情，恐怕越應(yīng)該‘戒急用忍?！本氁义P說(shuō)。