梁德闊

社會(huì)管理的法治保障路徑

梁德闊＊

十八大報(bào)告首次提出社會(huì)管理的法治保障，把社會(huì)管理納入法治化軌道?；谏鐣?huì)管理法治保障的內(nèi)涵，從法治運(yùn)作的立法、司法、執(zhí)法和監(jiān)督視角，提出社會(huì)管理法治保障的基本路徑：立法先行，奠定社會(huì)管理法治保障的前提；司法公正，恪守社會(huì)管理法治保障的底線；依法行政，把握社會(huì)管理法治保障的關(guān)鍵；法律監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)管理法治保障的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)管理 法治 立法 司法 執(zhí)法 監(jiān)督

十八大報(bào)告提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，這是對(duì)十七大報(bào)告“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”的深化，官方文件首次提出社會(huì)管理的法治保障，強(qiáng)調(diào)了“法治保障”在社會(huì)管理中的重要地位和突出作用。把社會(huì)管理納入法治化軌道，是社會(huì)管理合理性和正當(dāng)性的來源，是完善社會(huì)管理的根本，也是提高社會(huì)管理科學(xué)化水平的必由之路。社會(huì)管理的法治保障是我國(guó)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)基本方略在社會(huì)管理中的具體化，當(dāng)代中國(guó)最大的社會(huì)管理創(chuàng)新就是嚴(yán)格貫徹和落實(shí)依法治國(guó)的方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和法治社會(huì)。社會(huì)管理法治保障研究涉及到社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等多方面的知識(shí)，它需要多學(xué)科的交叉融合，多領(lǐng)域的廣泛合作，多視角的集成創(chuàng)新。[1]目前關(guān)于社會(huì)管理的法治化和法治保障的研究成果不多，也僅限于法學(xué)領(lǐng)域，亟待社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科介入。如：江必新、羅英的《社會(huì)管理法治化三論》（《理論與改革》2012年第1期），賈宇的《社會(huì)管理創(chuàng)新與法治保障》（《公民與法》2011年第8期），付子堂的《論建構(gòu)法治型社會(huì)管理模式》（《法學(xué)論壇》2011年第2期），陳斯喜的《法治化精細(xì)化是創(chuàng)新社會(huì)管理的必由之路》（《中國(guó)黨政干部論壇》2011年第3期），應(yīng)松年的《社會(huì)管理創(chuàng)新引論》（《法學(xué)論壇》2010年第6期），等等。已有成果從法治精神、法治理念、法治手段、法治實(shí)踐等方面研究社會(huì)管理法治化的內(nèi)涵、方向、原則等，為繼續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但精細(xì)化研究相對(duì)不足，本文從法治程序保障的角度深入探討社會(huì)管理的法治保障路徑。

一、社會(huì)管理法治保障的內(nèi)涵

古希臘哲學(xué)家亞里士多德指出，法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律。[2]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京:商務(wù)印書館，1965:199.1959年在印度召開的“國(guó)際法學(xué)家會(huì)議”通過了《德里宣言》，這個(gè)宣言權(quán)威性地總結(jié)出法治的三條原則：第一，根據(jù)法治原則，立法機(jī)關(guān)的職能在于創(chuàng)造和維護(hù)得以使每個(gè)人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件。第二，法治原則不僅要對(duì)制止行政權(quán)力的濫用提供法律保障，而且要使行政能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件。第三，司法獨(dú)立和律師自由是實(shí)施法治原則必不可少的條件?，F(xiàn)代法治吸收了古典法治思想的精髓，并在內(nèi)涵上更為豐富，拓展為用完善的法律保障民主、自由、平等、人權(quán)等。

國(guó)內(nèi)學(xué)者探討了社會(huì)管理法治化的基本內(nèi)涵，成果不多。西北政法大學(xué)校長(zhǎng)賈宇指出，社會(huì)管理創(chuàng)新中應(yīng)發(fā)揮法治的保障作用，通過立法先行，為依法管理社會(huì)奠定制度基礎(chǔ)；堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府；踐行司法為民，化解社會(huì)矛盾，深入推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理。他認(rèn)為法治國(guó)家具備以下幾個(gè)基本特征 ：（1）有比較完備的法律體系，并且法律是“良善”的法律。（2）法律在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中具有崇高的地位和權(quán)威。（3）公共權(quán)力受到制約、政府嚴(yán)格依法行政。這是法治的最核心特征。（4）法治意味著一個(gè)社會(huì)基本實(shí)現(xiàn)了理性、公平、正義、自由等基本法律價(jià)值。[3]賈宇.社會(huì)管理創(chuàng)新與法治保障[J].公民與法，2011(8):4.最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為，社會(huì)管理法治化意味著用法治精神統(tǒng)帥社會(huì)管理全局，用法治眼光審視社會(huì)管理現(xiàn)狀，用法治思維謀劃社會(huì)管理戰(zhàn)略，用法治手段破解

*梁德闊（1975—），男，安徽霍邱縣人，上海政法學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院副教授，社會(huì)學(xué)博士后，法學(xué)博士。社會(huì)管理難題，用法治方法鞏固社會(huì)管理成果。實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理法治化，應(yīng)該以形式法治為基礎(chǔ)，以實(shí)質(zhì)法治為主導(dǎo)，以行政法治為重點(diǎn)，以程序法治為核心，以民生法治為后盾。[1]江必新，羅英.社會(huì)管理法治化三論[J].理論與改革，2012(1):127.蔣曉偉教授認(rèn)為，社會(huì)管理法治化的基本內(nèi)涵是建立市民和村民為社會(huì)管理最重要主體的體制和機(jī)制，并對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行有效的控權(quán)。[2]蔣曉偉.論社會(huì)管理法治化的基本要素[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(1):161.

“法治”是相對(duì)于“人治”而言的，我們通常認(rèn)為法治應(yīng)包含以下要素：其一，一個(gè)成熟的法律體系。建設(shè)法治必先有法可依，法律體系是法治的必備前提。成熟法律體系的理想化狀態(tài)是門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)，使得人們?cè)谡紊?、?jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的主要方面均有法可依。其二，已制定的法律必須公布。法律不公布就沒有效力，因?yàn)槊總€(gè)人將會(huì)生活在極度不確定和無法預(yù)期的混亂之中。當(dāng)然，法律公布并不是要求每個(gè)人都確切地了解規(guī)范性文件的內(nèi)容，而是要求存在一系列方便易行的獲取規(guī)范性文件內(nèi)容的制度和渠道，以使任何有需要的人都能不受阻礙地獲知相關(guān)內(nèi)容。其三，法律必須是明確且可預(yù)期的。法律規(guī)則必須能夠?yàn)槠浣邮照咚J(rèn)知和理解，如果法律模糊不清、支離破碎，則會(huì)危害法治。同時(shí)，法律規(guī)則在被遵守前應(yīng)當(dāng)是可預(yù)期的，可預(yù)期性是支撐法治價(jià)值的一個(gè)較為關(guān)鍵的要素。其四，法律穩(wěn)定且無內(nèi)在矛盾。頻繁改變的法律和溯及既往的法律會(huì)危害法治，這是因?yàn)椋阂环矫孢@樣會(huì)破壞法律所應(yīng)有的確定性、可預(yù)期性和權(quán)威性；另一方面則會(huì)造成社會(huì)的權(quán)勢(shì)者通過法律侵害私人權(quán)利和公共利益。在穩(wěn)定性之外，法律還應(yīng)當(dāng)內(nèi)部和諧，不應(yīng)出現(xiàn)規(guī)則之間的抵觸。公認(rèn)的解決原則是后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法、上位法優(yōu)于下位法等。其五，司法獨(dú)立與司法公正。如果司法依附于法律以外的權(quán)威，便不可能依靠司法來實(shí)現(xiàn)法治。司法獨(dú)立意味著法律必須高于政府，政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，受到法律的約束。在司法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)之后，司法公正便是關(guān)鍵。只有法官公正地適用法律，才能通過法律來伸張社會(huì)正義，當(dāng)事人也才會(huì)受法律的引導(dǎo)。[3]浙江省人事廳“.法治浙江”與和諧社會(huì)建設(shè)[M].浙江人民出版社，2008:4-5.誠(chéng)如培根所言：“一次不公的判決比多次不公的行為禍害尤烈，因?yàn)楹笳卟贿^弄臟了水流，前者卻敗壞了水源?！?/p>

二、立法先行，奠定社會(huì)管理法治保障的前提

完備的法律體系為依法管理社會(huì)奠定制度基礎(chǔ)。社會(huì)管理法律體系主要由六個(gè)方面構(gòu)成：民生民權(quán)服務(wù)保障法制；社會(huì)糾紛多元解決法制；安全穩(wěn)定維護(hù)應(yīng)對(duì)法制；公民社會(huì)培育發(fā)展法制；社會(huì)管理隊(duì)伍建設(shè)法制和社會(huì)管理組織法制。[4]劉旺洪.社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)治理的法治化[J].法學(xué)，2011(10):44.新中國(guó)成立以來我國(guó)制定且生效的社會(huì)管理類法律法規(guī)主要有 105 件：（1）社會(huì)法類（社會(huì)福利、社會(huì)保障等）法律法規(guī)共計(jì) 37 件，其中，法律及決定 21 件，行政法規(guī) 16 件。（2）行業(yè)管理類法律 10件。（3）生態(tài)環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī) 15 件，其中法律 13 件，法規(guī)2 件。（4）維穩(wěn)與平安建設(shè)法律法規(guī) 39件，其中法律16 件，法規(guī) 13 件。（5）城市管理立法 2件，其中法律 1件，法規(guī) 1 件。（6）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法律法規(guī) 2件。[5]楊宗科.創(chuàng)新社會(huì)管理的立法機(jī)制[J].法學(xué)雜志，2011(12):18.2010年3月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)鄭重宣布，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，并不代表立法工作停止，隨著改革開放的深入，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系還將在動(dòng)態(tài)、開放、發(fā)展的格局中不斷完善。既有的社會(huì)管理類法律法規(guī)存在以下問題：社會(huì)法立法不充分；社會(huì)組織自治、公民權(quán)利、社會(huì)事業(yè)立法欠缺；社會(huì)管理法律空白較多，已有社會(huì)管理立法的“管制”色彩鮮明。民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)立法是社會(huì)保障法，可我國(guó)尚沒有一部建立統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》。

加快社會(huì)法的立法進(jìn)程。社會(huì)法一般是指維護(hù)社會(huì)公共利益的法律，維護(hù)弱者的權(quán)利和民生福祉是其核心內(nèi)容，它在一定程度上被稱為“民生之法”。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在向十屆全國(guó)人大五次會(huì)議作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)：人大立法工作要在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力的法律保障。我國(guó)已頒布的社會(huì)法有工會(huì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、職業(yè)病防治法、安全生產(chǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、環(huán)境保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等法律法規(guī)，還需要加快社會(huì)領(lǐng)域一些基本法律建設(shè)，如工資法、集體勞動(dòng)關(guān)系法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法、新農(nóng)村社會(huì)保障體系等。[6]賈宇.社會(huì)管理創(chuàng)新與法治保障[J].公民與法，2011(8):4.近年來全國(guó)人大在民生立法方面成就卓著，《物權(quán)法》、《勞動(dòng)合同法》、《食品安全法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法》、《精神衛(wèi)生法》、《社會(huì)救助法》、《慈善事業(yè)法》等關(guān)系億萬人民群眾切身利益的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，集中民智、反映民情、貼近民生，凸顯了“以人為本”的立法宗旨。

完善網(wǎng)絡(luò)信息管理法律法規(guī)。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)中心（CNNIC）發(fā)布的《第30次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：截至2012年6月底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率上升至39.9%。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)了大量的色情、詐騙、賭博、假新聞、惡意人身攻擊、造謠、誣告陷害等違法犯罪現(xiàn)象?，F(xiàn)有立法為清理網(wǎng)絡(luò)上不良現(xiàn)象、解決虛擬社會(huì)問題提供了基礎(chǔ)性的法律依據(jù)，但也存在以下問題：網(wǎng)絡(luò)違法犯罪認(rèn)定原則籠統(tǒng)，缺乏可操作性；網(wǎng)絡(luò)電子證據(jù)力度不夠，調(diào)查舉證難度增大；網(wǎng)絡(luò)犯罪后果缺乏權(quán)威評(píng)估，實(shí)際損失難以量化；網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)流通局限性強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以認(rèn)定；網(wǎng)絡(luò)犯罪案件跨域性廣，管轄權(quán)限難以明確，等等。盡快完善立法懲治網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)犯罪，刻不容緩。為此，需要完善現(xiàn)行刑法中的計(jì)算機(jī)犯罪條款，增加非法使用計(jì)算機(jī)存貯容量、盜用計(jì)算機(jī)服務(wù)等罪名，擴(kuò)大“計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)”等概念外延，將金融、交通、電力、醫(yī)療、社保等涉及國(guó)家安全、民生的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)納入保護(hù)范圍。需要明確網(wǎng)絡(luò)犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，確定虛擬財(cái)產(chǎn)的物權(quán)屬性和受保護(hù)性，并給予電子證據(jù)應(yīng)有的法律地位。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)民法、行政法、部門法規(guī)等的修訂，逐步建立起系統(tǒng)、高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶摂M社會(huì)法律規(guī)范體系。

健全社會(huì)組織立法。社會(huì)組織的發(fā)展壯大及其與國(guó)家的良性互動(dòng)關(guān)系是社會(huì)管理體制中發(fā)揮“社會(huì)協(xié)同”作用的前提條件。深化社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)是：健全法制、規(guī)范管理、優(yōu)化服務(wù)，保障公民的結(jié)社自由，促進(jìn)民間組織發(fā)展，強(qiáng)化政府與民間組織合作，形成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的合力。[1]何增科.深化十大社會(huì)管理體制改革的具體構(gòu)想[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(2):18.目前政府部門用于審批和管理社會(huì)組織的主要法規(guī)是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，帶有控制、限制的基調(diào)和煩瑣的手續(xù)規(guī)定及其制度性框架，成為社會(huì)組織發(fā)展的制約因素。具體表現(xiàn)為：偏重以登記管理為核心的程序性規(guī)定，缺乏對(duì)公民結(jié)社的實(shí)體內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)范；偏重對(duì)行政管理的規(guī)定，缺乏對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部組織與財(cái)務(wù)管理等方面的立法規(guī)范；偏重以“年檢”為標(biāo)志的檢查制度的設(shè)置，缺乏檢查內(nèi)容、操作程序、違規(guī)處罰，以及法律責(zé)任等方面的操作性規(guī)范。降低登記門檻、放寬社會(huì)組織準(zhǔn)入是社會(huì)建設(shè)的重要突破，亟待公開透明的立法予以確認(rèn)。國(guó)家應(yīng)通過立法，賦予社會(huì)組織行政主體或公法人的資格，并明確社會(huì)組織的法律地位、工作范圍、經(jīng)費(fèi)來源、管理手段、財(cái)務(wù)管理等，使培育和發(fā)展社會(huì)組織盡快走上法制化的軌道。

三、司法公正，恪守社會(huì)管理法治保障的底線

司法公正一般是指司法活動(dòng)的過程和結(jié)果能夠堅(jiān)持和體現(xiàn)公平、正義的原則。[2]何家弘.司法公正論[J].中國(guó)法學(xué)，1999(2):12.它是司法結(jié)果公正與司法過程公正的有機(jī)統(tǒng)一，即通過實(shí)質(zhì)的司法過程公正來追求實(shí)質(zhì)的司法結(jié)果公正。司法公正還是程序公正和實(shí)體公正的辯證統(tǒng)一，這至少要滿足三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：第一，司法裁判必須具有居中性，任何人都不能做自己案件的法官；第二，司法活動(dòng)中必須保證糾紛的當(dāng)事人享有自由充分的辯護(hù)權(quán)、發(fā)言權(quán)、申訴權(quán)，保證糾紛的當(dāng)事人能夠平等地利用司法活動(dòng)維護(hù)自己的合法權(quán)益；第三，司法活動(dòng)必須依據(jù)法律進(jìn)行裁判，不能徇私枉法。司法是保障社會(huì)正義的最后一道屏障，司法裁判具有終局性，司法終局的主要內(nèi)容包括：尊重司法權(quán)威；認(rèn)同司法為解決糾紛的終極機(jī)制；自覺接受生效裁判結(jié)果；非經(jīng)司法程序不得變更裁判結(jié)果。

恪守司法公正的底線。一要保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)。完善司法保障制度，從體制上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。我國(guó)《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人的干涉?！钡?31條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人的干涉?！边@兩條憲法原則強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，體現(xiàn)了司法的本質(zhì)和規(guī)律。二要強(qiáng)化程序意識(shí)和程序正義。科學(xué)嚴(yán)密的司法程序，有利于保證訴訟過程的公平性和結(jié)果的正確性，維護(hù)司法的尊嚴(yán)和權(quán)威。強(qiáng)化程序正義的關(guān)鍵是維護(hù)程序的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格執(zhí)行程序法的各項(xiàng)規(guī)定，保持司法者的中立和平等，增強(qiáng)司法活動(dòng)的公開性和透明度，使當(dāng)事人更加理解、服從和信賴訴訟的結(jié)果。三要妥善推進(jìn)能動(dòng)司法。在社會(huì)管理活動(dòng)中開展能動(dòng)司法，彌合法律規(guī)定和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，這既是司法回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理性選擇，也體現(xiàn)了司法的自身發(fā)現(xiàn)規(guī)律。能動(dòng)司法要建立健全涉訴民意溝通表達(dá)機(jī)制、訴訟利益協(xié)調(diào)平衡機(jī)制、司法公開機(jī)制、公共政策司法運(yùn)用機(jī)制。但能動(dòng)司法必須守護(hù)法律的底線，不能否定“執(zhí)法辦案是人民法院的第一要?jiǎng)?wù)”，防止它成為部分非法行政行為的助推器。

強(qiáng)化民生司法。民生司法就是為民司法，胡錦濤總書記在與全國(guó)政法工作會(huì)議代表和全國(guó)大法官、大檢察官座談時(shí)指出：“要堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持執(zhí)法為民，堅(jiān)持司法公正，把維護(hù)好人民權(quán)益作為政法工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，為人民安居樂業(yè)提供更加有力的法治保障和立法服務(wù)?！弊罡呷嗣穹ㄔ?008年3月出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各級(jí)法院把保障和改善民生貫徹到行政審判和非訴行政案件執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，要求以積極的態(tài)度救濟(jì)民權(quán)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負(fù)，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)民愿。司法關(guān)注民生，將有效解決民生問題和化解民生矛盾作為司法工作的出發(fā)點(diǎn)；司法保障民生，將全力保障民生權(quán)利和維護(hù)民生權(quán)益作為司法工作的著力點(diǎn)；司法改善民生，將依法增加民生福利和實(shí)現(xiàn)民生權(quán)益作為司法工作的落腳點(diǎn)。

四、依法行政，把握社會(huì)管理法治保障的關(guān)鍵

依法行政是法治的重心所在。法治的本質(zhì)特點(diǎn)和主要內(nèi)容就在于對(duì)公共權(quán)力尤其是行政權(quán)力的規(guī)范和約束。如哈耶克所說：“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束?！盵1]哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅等，譯．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997:73-74.依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家行使權(quán)力時(shí)普遍遵循的基本原則，也是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在社會(huì)管理活動(dòng)中，不能把依法行政看作是依法治理社會(huì)，依法行政要解決的是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性問題，規(guī)范的是行政權(quán)力而不是老百姓。如果把依法行政看作是依法治理社會(huì)，實(shí)際上是傳統(tǒng)的“官本位”思想作祟的結(jié)果。依法行政所依的“法”首先是國(guó)家的憲法和法律，其次才是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等，僅依從政府部門利益出發(fā)制定的規(guī)章或規(guī)范性文件行政不是依法行政。

建設(shè)法治政府是依法行政的根本目標(biāo)。法治政府是相對(duì)于“人治政府”、“專制政府”而言，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》從七個(gè)方面規(guī)定了全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，即合理配置政府職能和完善行政管理體制、建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制、提高制度建設(shè)質(zhì)量、理順行政執(zhí)法體制和規(guī)范行政執(zhí)法行為、建立防范和化解社會(huì)矛盾的機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)行政行為的全方位監(jiān)督、提高公務(wù)員依法行政觀念和能力。法治政府的基本特征和價(jià)值取向是有限政府、誠(chéng)信政府和責(zé)任政府。

行政執(zhí)法是依法行政的關(guān)鍵。當(dāng)前，社會(huì)管理執(zhí)法理念滯后，現(xiàn)實(shí)中權(quán)大于法、以權(quán)謀私、人治的現(xiàn)象依然存在。社會(huì)管理主體單一，政府仍是社會(huì)管理的核心主體，非政府組織和公眾參與不足。執(zhí)法中程序規(guī)則缺乏，我國(guó)還沒有制定出一部統(tǒng)一的行政程序法，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中更注重實(shí)體權(quán)力，忽視程序規(guī)則，執(zhí)法過程中隨意性較大。[2]陳珺珺.社會(huì)管理法治化問題探析[J].法制與社會(huì)，2012(5):158.在社會(huì)管理活動(dòng)中，政府通過依法界定執(zhí)法職責(zé)，明確執(zhí)法權(quán)限，促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，既不越權(quán)又不失職；通過建立健全行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率；通過評(píng)議考核和責(zé)任追究，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，從而提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

現(xiàn)階段尤其需要執(zhí)法為民?！吧鐣?huì)管理，說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！盵3]扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系[J].黨建，2011(3):5.民生法治要求行政機(jī)關(guān)依法行政，最大程度的保證民生政策能夠真正落實(shí)和持續(xù)，以實(shí)現(xiàn)惠及民生的初衷。完善社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度與社會(huì)救助體系，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。完善個(gè)人權(quán)益保護(hù)機(jī)制、個(gè)人訴求表達(dá)機(jī)制、社會(huì)矛盾化解機(jī)制，消民怨，排民憂，解民難。按照社會(huì)大眾自覺接受管理、主動(dòng)配合管理、積極參與管理的目標(biāo)，盡量滿足社會(huì)大眾的民生愿望。

五、法律監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)管理法治保障的實(shí)現(xiàn)

法律監(jiān)督要求國(guó)家機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和程序?qū)α⒎ā?zhí)法、司法等過程的合憲性、合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)并對(duì)違法活動(dòng)加以糾正。法律監(jiān)督是保證法律、法規(guī)正確實(shí)施，防止行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，維護(hù)公民合法權(quán)益的重要手段和方法。孟德斯鳩說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵4]（法）孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M]，張雁深，譯，北京:商務(wù)印書館，1982:154.我國(guó)法律監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的三種監(jiān)督形式。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督指各級(jí)人大及其常委會(huì)依據(jù)法定職權(quán)和程序?qū)α⒎ㄒ约胺蓪?shí)施進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督既包括對(duì)享有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也包括對(duì)享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這表明檢察院是我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民法院依法對(duì)法院系統(tǒng)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)一般是監(jiān)督的對(duì)象，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在自我監(jiān)督，即各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)自身行為合法性所實(shí)施的監(jiān)督。

社會(huì)管理的立法監(jiān)督。有法可依是嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督的前提條件，因此要強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力首先必須完善相關(guān)立法。立法監(jiān)督在內(nèi)容上不僅對(duì)立法活動(dòng)的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，而且對(duì)立法活動(dòng)的過程進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)立法的權(quán)限和程序是否合法進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：其一，合法性。主要考察社會(huì)管理立法是否與上位法沖突，與其他法律要協(xié)調(diào)一致。其二，規(guī)范性。主要考察社會(huì)管理法律法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)即行為模式和法律后果的設(shè)定是否完整、是否符合立法的明確要求等。其三，可行性。主要考察社會(huì)管理法律法規(guī)是否符合實(shí)際需要，是否具有可操作性，是否能夠發(fā)揮實(shí)際效力。還應(yīng)當(dāng)對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行情況以及存在問題進(jìn)行分析。其四，適應(yīng)性，主要考察社會(huì)管理法律法規(guī)與社會(huì)生活關(guān)系的法律協(xié)調(diào)與滿足問題，評(píng)估立法是否具有一定的彈性、能否適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的時(shí)代需要等。[1]楊宗科.創(chuàng)新社會(huì)管理的立法機(jī)制[J].法學(xué)雜志，2011(12):18.

社會(huì)管理的司法監(jiān)督。各級(jí)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理法律立法及其實(shí)施的監(jiān)督檢查，保證在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用，依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事偵查和人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，糾正社會(huì)管理中執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題，促進(jìn)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)提高運(yùn)用法律手段協(xié)調(diào)解決利益沖突、化解社會(huì)矛盾糾紛的水平。人民法院既要對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的具體審判活動(dòng)及其裁決的合法性進(jìn)行監(jiān)督，又要對(duì)系統(tǒng)外部的國(guó)家機(jī)關(guān)行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。

社會(huì)管理的執(zhí)法監(jiān)督。各級(jí)政府要自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，重視發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，同時(shí)更加注重行政內(nèi)部監(jiān)督。一要公開管理服務(wù)。讓人民群眾了解政府辦了哪些事、正在辦哪些事、如何實(shí)施管理和提供服務(wù)，讓人民群眾更好地參與和監(jiān)督，也使社會(huì)管理工作得到人民群眾的理解和支持。二要健全監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，既要監(jiān)督個(gè)案，也要監(jiān)督整體工作落實(shí)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督，建立社會(huì)管理績(jī)效考核制度，完善投訴舉報(bào)制度。[2]葛慧君.推進(jìn)依法行政，提高社會(huì)管理法治化水平[J].今日浙江，2011(13):10.健全公安、檢察、審判機(jī)關(guān)相互配合、制約和監(jiān)督的工作機(jī)制，加大懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪力度。三要建立問責(zé)制度。認(rèn)真執(zhí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定，明確崗位職責(zé)，規(guī)范工作程序，加強(qiáng)績(jī)效管理，健全責(zé)任體系，對(duì)決策失誤、違法行政、濫用職權(quán)、失職瀆職等行為，要嚴(yán)格依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，提高執(zhí)法效果。[3]趙洪祝.進(jìn)一步提高社會(huì)管理法治化水平[J].今日浙江，2011(7):8.

健全監(jiān)督手段，完善監(jiān)督程序。在人大監(jiān)督方面，按照《監(jiān)督法》規(guī)定對(duì)現(xiàn)有社會(huì)管理法律進(jìn)行修訂和完善，進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作報(bào)告等行之有效的監(jiān)督手段的操作程序，增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威性、有序性和實(shí)用性。在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方面，著力推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查工作機(jī)制、審查逮捕、公訴方式、法律監(jiān)督說理等改革，同時(shí)完善對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督機(jī)制，深化人民監(jiān)督員制度探索，健全外部監(jiān)督制約機(jī)制。

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上海社會(huì)建設(shè)理論研究中心2013年度重點(diǎn)課題中期推進(jìn)會(huì)

2013年 8月30日，本刊記者參加了“上海社會(huì)建設(shè)理論研究中心年度重點(diǎn)課題中期推進(jìn)會(huì)”，會(huì)議是由市社會(huì)工作黨委、市社會(huì)建設(shè)委員會(huì)辦公室和上海社會(huì)科學(xué)院共建的上海社會(huì)建設(shè)理論研究中心主辦。

會(huì)議圍繞《關(guān)于加快推進(jìn)本市社會(huì)體制改革的研究》《加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)法治保障研究》《加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理立法的前期研究》《上海民生民意調(diào)查》四個(gè)公開招標(biāo)的課題進(jìn)行，由上海市社科院智庫科研處處長(zhǎng)楊雅琴女士主持，上海市社會(huì)工作黨委秘書長(zhǎng)吳紅偉、市社會(huì)工作黨委研究室主任方士雄作點(diǎn)評(píng)。上海市政府參事盧漢龍教授、上海社會(huì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)文軍教授、上海社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)李樺教授、上海市委研究室社會(huì)處處長(zhǎng)唐曉騰先生擔(dān)任了此次的評(píng)審專家。

會(huì)議共持續(xù)了三個(gè)多小時(shí)，首先由課題主要負(fù)責(zé)人對(duì)課題內(nèi)容進(jìn)行匯報(bào)，然后由評(píng)審專家分別對(duì)四個(gè)課題進(jìn)行深度點(diǎn)評(píng)。盧漢龍教授指出，社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)包含法律、道德、政治、民俗、民風(fēng)等，社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是組織建設(shè)，無論黨組織、政府組織、還是公眾的社會(huì)組織的建設(shè)都是社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵，需要有頂層設(shè)計(jì)。李樺教授指出社會(huì)建設(shè)法治保障可立足上海，對(duì)立法前期做評(píng)估，對(duì)地方性法規(guī)制定的必要性和可行性進(jìn)行梳理。唐曉騰先生認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)管理應(yīng)將著眼點(diǎn)聚焦于對(duì)業(yè)態(tài)的研究上。關(guān)于上海民生民意調(diào)查的研究課題，文軍教授提出了中位數(shù)法的調(diào)查方法。

文· 圖/凌燕