中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革，能否逃出歷史的興衰規(guī)律？

兩千多年以降，中華經(jīng)濟(jì)治理的永恒主題只有兩項(xiàng)，一曰分權(quán)，一曰均富。

在歷史上，我們一再看到這樣的景象，中國(guó)因擁有最廣袤的內(nèi)需市場(chǎng)和喜樂(lè)世俗消費(fèi)的民眾，經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇從來(lái)不是一件特別困難的事情。早在20世紀(jì)30年代，歷史學(xué)家傅斯年就給出過(guò)一個(gè)經(jīng)濟(jì)興衰周期說(shuō)，根據(jù)他的觀察，中國(guó)只要有70年穩(wěn)定期，必定重獲大繁榮，從秦末大亂到“文景之治”，從隋文帝統(tǒng)一到唐太宗的“貞觀之治”，從宋太祖結(jié)束五代十國(guó)到范仲淹一代的中興，以及清代的“康乾盛世”，期間均不過(guò)兩三代人。在他看來(lái)，中國(guó)若無(wú)戰(zhàn)亂，十年可恢復(fù)，三十年可振興，五十年到七十年必成盛世。在這樣的史觀下，1978年之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，以及在未來(lái)的二十年內(nèi)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)美國(guó)而再度成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，似是周期重演，乃“必然”發(fā)生的大概率事件。

然而，除興盛規(guī)律之外，歷朝歷代的經(jīng)濟(jì)治理還有“先開放、后閉關(guān)”的規(guī)律，往往一開放就搞活，一搞活就失衡，一失衡就內(nèi)亂，一內(nèi)亂就閉關(guān)，一閉關(guān)就落后，一落后再開放，朝代更迭，軸心不變，循環(huán)往復(fù)，無(wú)休無(wú)止。過(guò)往的漢、唐宋、明清、民國(guó)，莫不落入這一閉環(huán)邏輯。而導(dǎo)致這一周期性治理危機(jī)的根本原因，正在于權(quán)益和財(cái)富分配的失衡。

在中央集權(quán)體制之下，所謂分權(quán)，主要指的是兩類分權(quán)，即中央政府與地方政府的權(quán)益分配、政府與民間的權(quán)益分配。在我看來(lái)，這兩種分權(quán)存在內(nèi)在的關(guān)系，若沒(méi)有中央對(duì)地方的分權(quán)，政府對(duì)民間的分權(quán)便不可能發(fā)生。

歷代經(jīng)濟(jì)變革得失

吳曉波

浙江大學(xué)出版社

2013-08 42.00

9787308116268

早在封建制度形成的最初時(shí)期，中央與地方的集權(quán)—分權(quán)矛盾便已爆發(fā)，“文景之治”末期的晁錯(cuò)削藩以及因此引發(fā)的“七國(guó)之亂”便是表現(xiàn)得最突出的事件。中華民國(guó)時(shí)期，國(guó)民黨人始終沒(méi)有處理好中央政府與地方軍閥之間的關(guān)系。1949年之后，強(qiáng)勢(shì)的毛澤東多次搖擺于“集分”之間：1950年，地方財(cái)政收入一律上繳中央，實(shí)行收支兩條線，是為高度集權(quán)；1956年，毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》，開始充分放權(quán)；1962年，“七千人大會(huì)”召開，強(qiáng)化集中制和全國(guó)一盤棋，再次集權(quán)；1966年，“虛君共和”、“連人帶馬全出去”的提出，又是大放權(quán)；20世紀(jì)70年代，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)生系統(tǒng)性紊亂，中央再度大集權(quán)。1978年改革開放之后，中央與地方的權(quán)益分配模式又有兩個(gè)階段——以1994年的價(jià)財(cái)稅整體配套體制改革為界，前期的“財(cái)政包干、分灶吃飯”，是為大放權(quán)時(shí)期，因分權(quán)過(guò)度而形成“弱中央、強(qiáng)地方”的格局，于是在其后，以實(shí)施分稅制為手段重新實(shí)行集權(quán)。

2008年全球金融危機(jī)之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的調(diào)整期，中央與地方在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的矛盾呈激化之勢(shì)，中央財(cái)政及一百多家中央企業(yè)的獲益能力越來(lái)越強(qiáng)，而地方收入則嚴(yán)重依賴于土地財(cái)政，2012年年底開始試行的“營(yíng)改增”更是從縣區(qū)收入中劃走一塊。在今后，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施以及各項(xiàng)社會(huì)保障制度的健全，地方支出的需求不是減少而將大幅增加，因此，重新調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系，擴(kuò)大地方政府的行政權(quán)限和良性增收能力，已是宏觀經(jīng)濟(jì)改革的首要課題。其可能的領(lǐng)域包括：通過(guò)稅制改革，抑制地方政府的賣地沖動(dòng)，形成可持續(xù)的收入模式；將中央企業(yè)在地方的稅收分成大幅提高，用于各地的社會(huì)保障制度投入；提高地方政府的資源稅留成比例；在監(jiān)管到位的前提下，改良地方政府的投融資平臺(tái)?？偠灾?，只有中央與地方重新切分“蛋糕”，才可能在未來(lái)繼續(xù)做大“蛋糕”。

至于均富，也分為兩類，即政府與民間的均富，以及有產(chǎn)者與無(wú)產(chǎn)者的均富，其內(nèi)在關(guān)系是，若沒(méi)有政府對(duì)民間的均富，有產(chǎn)者與無(wú)產(chǎn)者之間的均富也不可能發(fā)生。

在過(guò)去的20年里，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的得益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于民間。2012年，全國(guó)GDP為51.9萬(wàn)億元，政府的財(cái)政收入為10.3萬(wàn)億元，這還未包括中央企業(yè)贏利、地方政府的土地收入和規(guī)費(fèi)收入，匯總計(jì)算，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的得益比例應(yīng)超過(guò)30%。2013年2月，中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)公布數(shù)據(jù)，全國(guó)物流企業(yè)的運(yùn)輸成本支出約為3萬(wàn)億元，而其中，各地政府征收的過(guò)路過(guò)橋費(fèi)就占到1/3，高達(dá)1萬(wàn)億元。另以爭(zhēng)議最大的房地產(chǎn)行業(yè)為例，據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平計(jì)算，政府總共征收12項(xiàng)稅和56種費(fèi)用，土地成本及稅費(fèi)占到了房地產(chǎn)平均價(jià)格的70%。他因此呼吁，“房?jī)r(jià)下降唯一的辦法是政府取消稅費(fèi)”。

在未來(lái)的改革中，政府實(shí)施大規(guī)模的減稅政策、減輕企業(yè)高負(fù)痛苦，以及加大對(duì)醫(yī)療、教育及社會(huì)保障體系的投入，是實(shí)現(xiàn)均富的根本之道。自先秦諸子以來(lái)，“均貧富”就是歷代思想家和治國(guó)者最為古老和原始的治理理想，四大利益集團(tuán)唯有獲得均衡性的收益才可能維持社會(huì)的穩(wěn)定及進(jìn)步。大一統(tǒng)的中國(guó)很難拒絕一個(gè)強(qiáng)大的政府，但應(yīng)該控制它的欲望。

在很多人看來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)最不可思議的三個(gè)部分，就是龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系、土地國(guó)有化以及政府對(duì)民間金融業(yè)的全面壓制。此三項(xiàng)為未來(lái)經(jīng)濟(jì)改革的主要戰(zhàn)場(chǎng)，已是政經(jīng)界的共識(shí)，不過(guò)，在策略選擇上存在嚴(yán)重分歧。

在2012年，一些被改革拖宕而激怒了的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了一系列激進(jìn)的自由化主張，其中包括立即推行土地私有化、國(guó)有企業(yè)進(jìn)行私營(yíng)化改造、撤銷國(guó)資委、撤銷發(fā)改委等，有人甚至建議將國(guó)有資產(chǎn)以一人一股的方式分配給每一個(gè)國(guó)民。這些“看上去很美”的主張，在民眾中引起極熱烈的呼應(yīng)。然而，若我們回到歷史的基本面來(lái)觀察，也許問(wèn)題要復(fù)雜得多。在歷代經(jīng)濟(jì)變革中，此三大困疾均為核心命題，關(guān)乎國(guó)運(yùn)興衰，它們?nèi)缤醒爰瘷?quán)制度一誕生下來(lái)就隨體而至的“胎記”，絕非一刀切除便可一勞永逸。

首先，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革方面，就如同很多人將中央集權(quán)制度與獨(dú)裁專制畫等號(hào)一樣，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也被打上了意識(shí)形態(tài)的記號(hào)，不少人認(rèn)為，中國(guó)要成為一個(gè)完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，就必須讓國(guó)有經(jīng)濟(jì)退出歷史的舞臺(tái)。但是，這樣的必然性推演是否成立，是值得探研的。中國(guó)是“國(guó)有企業(yè)的故鄉(xiāng)”，自管仲變法以來(lái)，政府就開始對(duì)重要資源實(shí)行專營(yíng)，到漢武帝晚期對(duì)國(guó)營(yíng)政策的質(zhì)疑就不絕于耳，在公元前81年的鹽鐵會(huì)議上，桑弘羊?qū)θ迳鷤兲岢龅哪菐讉€(gè)問(wèn)題，一直到今天還沒(méi)有找到答案。因此，歷代政府從來(lái)沒(méi)有一個(gè)有勇氣消滅國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系。1998年之后，國(guó)有企業(yè)通過(guò)資源壟斷實(shí)現(xiàn)暴利的過(guò)程，其實(shí)是一次并不陌生的“歷史性回歸”。在沒(méi)有尋找到更好的國(guó)家治理模式之前，對(duì)于以“統(tǒng)一”為最重要文化和治理目標(biāo)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的全面瓦解是不可思議的。在楊小凱看來(lái)，“私有化涉及產(chǎn)權(quán)的大的變動(dòng)，短期內(nèi)一般會(huì)使效率下降，所以應(yīng)該慎重，而且應(yīng)該掌握時(shí)機(jī)。但是自由化是可以提早搞的。這里講的自由化不是指自由價(jià)格，而是實(shí)行自動(dòng)注冊(cè)制，讓私人經(jīng)營(yíng)所有行業(yè)”。

因此，未來(lái)國(guó)有企業(yè)改革的主題不可能是“如何消滅”，而是如何管理及分享其利益所得，改革的任務(wù)可以被分解為三個(gè)方面：第一，“政、黨、企三分開”，改變現(xiàn)有的國(guó)資委與黨的組織部雙重直接管理的模式，政府以出資人的身份行使權(quán)職，將企業(yè)決策、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給董事會(huì)和管理層；第二，“全民企業(yè)全民分享”，將大部分國(guó)有企業(yè)的資本注入社?；鸪兀赞D(zhuǎn)移支付的方式使之成為全社會(huì)的福利；第三，改變一百多家中央企業(yè)的權(quán)益分配模式，地方政府通過(guò)稅收留成和利潤(rùn)分享的方式參與利益分配，同時(shí)將這部分所得定向投入于社會(huì)保障和公共設(shè)施的建設(shè)及維持。

其次，在土地改革方面，自商鞅變法以來(lái)，絕大多數(shù)的朝代均推行土地私有化政策，當(dāng)今的土地國(guó)有化確乎面臨一場(chǎng)法理和政策層面的大檢討。土地改革面臨幾個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)難題：第一，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，土地不但是利益最大、成本最低的收入來(lái)源，而且是實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策性資源，若失去操作權(quán)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯將重新設(shè)計(jì)；第二，在宏觀調(diào)控中，土地成為消化貨幣流動(dòng)性過(guò)剩的“大池子”，它比印鈔機(jī)要可靠得多，未來(lái)可能爆發(fā)的人民幣危機(jī)需要從土地中得到喘息和緩解；第三，土地成為民間財(cái)富重新分配的“變壓器”，若處置不當(dāng)，反而會(huì)激化貧富矛盾，出現(xiàn)龐大的赤貧階層，釀成更嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩。

因此土地改革的主題不可能是“立即私有化”，而是分成幾個(gè)層面的任務(wù)：第一，在充分宣導(dǎo)和對(duì)企業(yè)大幅度減稅的前提下，施行房產(chǎn)稅政策，讓地方政府既能從土地中持續(xù)受益，而又不再依賴一次性的拍賣出讓；第二，成立中央、省兩級(jí)“土地銀行”，將日后的所有土地出讓收入注入其中，進(jìn)行資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，所得用于社會(huì)保障體系的建設(shè)；第三，以農(nóng)用山林地為突破口，小步、循序地進(jìn)行土地所有制改革的試驗(yàn)。

最后，在金融改革方面，政府對(duì)金融業(yè)進(jìn)行國(guó)營(yíng)化管制是國(guó)民黨人的發(fā)明，自1935年法幣改革之后，國(guó)營(yíng)資本就全面“接管”了銀行業(yè)，國(guó)民黨在臺(tái)灣仍然維持這一政策，到1987年開放黨禁、報(bào)禁前后，公營(yíng)資本在臺(tái)灣銀行業(yè)中的比例仍高達(dá)79.9%，后來(lái)由管制而開放，歷經(jīng)兩次“金改”，終于將金融業(yè)還給了民間。2因此，金融業(yè)開放是市場(chǎng)自由化的最關(guān)鍵性戰(zhàn)役。自1993年之后，中國(guó)的民間金融活動(dòng)一直遭到打壓，而國(guó)有銀行無(wú)論在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期還是在蕭條期都能夠利用政策手段獲得驚人的暴利，民間對(duì)之的不滿，在2011年的東陽(yáng)吳英案中可見(jiàn)一斑。“千開放，萬(wàn)開放，不如讓我辦銀行”，已成非常響亮的呼聲。2012年以來(lái)，中央政府選擇浙江溫州、深圳前海等地開展金融創(chuàng)新試點(diǎn)，試圖在離岸中心建設(shè)、人民幣國(guó)際化、利率市場(chǎng)化等領(lǐng)域有所突破，這些改革仍然體現(xiàn)出中央放權(quán)、地方主導(dǎo)、民間參與的中國(guó)式改革特征。隨著金融管制的壁壘被次第打破，民營(yíng)銀行在中國(guó)經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的再度歸來(lái)應(yīng)是可以期待的。

透過(guò)對(duì)三大特殊戰(zhàn)場(chǎng)的改革路徑探索，我們可以看到，盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的難度非常之大，其難點(diǎn)疑點(diǎn)幾乎在經(jīng)濟(jì)學(xué)中找不到“標(biāo)準(zhǔn)答案”，然而，三十多年改革留存下來(lái)的財(cái)富也非常之大，拓進(jìn)空間充滿了想象力。未來(lái)十五到二十年，制造業(yè)的出口能力、城市化紅利、內(nèi)需消費(fèi)的井噴以及成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體的全民預(yù)期，都為改革打開了一扇不小的“時(shí)間窗口”。