徐自強

（南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京210095）

在政策系統(tǒng)中，政策行動者已不再局限于傳統(tǒng)政策理論中的“鐵三角”概念，而是擴展到來自各個政府層級積極進行政策制定與執(zhí)行的參與者，以及在整個政策過程中發(fā)揮重要作用的媒體、專家學者、政策分析人員等。在高等教育領域，活躍著一個由高等學校、研究機構和咨詢公司的專家學者所組成的政策行動者，當這些擁有共同信念的專家學者聚集在一起時，就會產(chǎn)生高等教育協(xié)會組織。高等教育協(xié)會組織不但具有參與政策制定的行動能力，更可以作為一支相對獨立的力量與政府部門分享決策權。在這方面，美國高等教育協(xié)會組織的發(fā)展是比較成熟的。研究美國高等教育協(xié)會如何作為一股獨立力量開展政策行動是一個兼具理論和現(xiàn)實意義的問題。

一、理念邏輯：美國高等教育協(xié)會組織的成立基礎

（一）分權制衡治理

法國社會學家涂爾干在《社會分工論》中指出：“勞動分工的最大作用并不在于功能以及這種分化方式提高了生產(chǎn)率，而在于這些功能彼此緊密地結合，‘使社會成為可能’，只有分工才能使人們牢固地結合起來，形成一種聯(lián)系?！保?］由勞動分工帶來的專業(yè)化與專門化，在美國高等教育領域內，直接反映在高等教育協(xié)會組織上。美國高等教育協(xié)會組織成立并發(fā)揮作用的根源，在于分權制衡的憲法基礎及由此帶來的整體社會環(huán)境。權力的分散與制衡使民間的非政府組織真正成為了一支可以在高等教育領域內發(fā)揮作用的獨立力量。

美國高等教育與認證協(xié)會（American Association for Higher Education ＆ Accreditation，AAHEA），原為AAHE，是美國致力于提升高等教育水平的歷史最悠久的非營利性協(xié)會組織之一。AAHEA的歷史源于1870年，當時的全美教育同盟（NEA）建立了一個高等教育部門，也就是AAHEA的前身。該部門于1924年解散，于1945年再次激活，并于1958年更名為高等教育協(xié)會。1968年，全美教育同盟（NEA）投票決定進入集體談判，同時這個AAHEA的前身部門反過來投票決定要使自身成為一個獨立的新的全美教育同盟的相關組織。1969年2月，全美教育同盟理事會投票決定不支持這個新組織。1969年3月，由該部門的300名會員組成的群體達成共識，通過會員資格注冊的形式來籌集資金，以使該部門繼續(xù)作為一個獨立的組織存在。由此，AAHE在哥倫比亞特區(qū)正式成為了一個自治的非營利組織。2007年2月，AAHE正式更名為AAHEA。AAHEA總部設在華盛頓，并在哥倫比亞特區(qū)和其他地方設有許多分部。

AAHEA的成立與發(fā)展史不難看出，以獨立的不受他人制約和限制的身份在高等教育領域內發(fā)揮作用是AAHEA的基石。而這個基石孕育的內涵正是來源于美國聯(lián)邦憲法所蘊含的分權制衡的治理精髓。美國所有的高等教育協(xié)會組織中沒有一個不是由此成立而發(fā)展至今的，這為協(xié)會組織在提升美國高等教育發(fā)展水平方面提供了一個堅實的基礎。

（二）核心價值取向

美國聯(lián)邦憲法的開篇中寫道：“我們合眾國人民，為建立更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法?！保?］在高等教育領域，對民主、自由、公平的追求與向往是美國公民開展任何有關高等教育活動的核心價值取向。教育制度的目的和本質所指是美國高度關注的問題之一，對教育的民主權利的追求成為教育領域內的核心價值取向。接受高等教育是作為一個美國公民應該擁有的一項基本的民主權利。

從AAHEA的組織愿景中不難看出，組織所有的高等教育的個人、機構和利益相關者進行學習，并為公共利益服務；為高等教育的共同利益提供20多個學科的認證，并將教育的標準帶到一個新的高度。AAHEA是一個獨立的會員制的，非營利的協(xié)會組織，致力于為高等教育構筑人力資本，并在一個民主的多元化的社會里成為人們獲取與高等教育有關的重大問題的信息之源［3］。此外，2007年2月的更名彰顯了AAHEA對于認證功能的重視，豐富和拓寬了自己的使命，預示著AAHEA對于高等教育質量問題的高度關注。AAHEA通過獨特的服務，在高等教育領域逐漸找到了自身的位置和空間，并由此有針對性和實質性地對高等教育施加影響。由此可以看出，美國高等教育協(xié)會成立的核心價值觀是以高等教育共同或者公共利益為指導，為公民提供高水平的高等教育服務。民主、多元、優(yōu)質、共同利益一起構成了AAHEA的核心價值觀。

（三）利益博弈聚合

核心價值取向的確立不代表美國沒有價值沖突，因為個人主義的傾向鼓勵人們站在個人的立場理解問題，而不是想當然地認為解決問題是社會的責任。因此，這些協(xié)會組織的成立同樣也是多種價值沖突平衡的結果。美國的任何一個高等教育協(xié)會組織在成立之前，均是由一批帶有濃厚的行業(yè)或職業(yè)色彩的個人或機構，因擁有共同利益并在經(jīng)過利益的博弈之后聚合在一起的，聚合的原因或是其自身利益未得到保障，或是因為其自身利益受到侵害。以另一個美國的高等教育協(xié)會組織——美國大學教授協(xié)會為例。成立于1915年的美國大學教授協(xié)會正是因為美國的大學教師在學術自由、任職聘用等方面的權益未得到保障或受到侵害聚集在一起而成立的。作為一種職業(yè)，大學教師特有的職業(yè)及行業(yè)屬性帶來了其自身的獨屬利益。正因為這些利益未得到切實的保障或受到了侵害，使得他們聚集在一起通過成立僅僅代表他們自己利益的組織來完成自身利益的表達。

從AAHEA成員構成中可以看出，成員均是那些愿意并時刻準備同自己的同事分享經(jīng)驗的美國人才或精英，這些人才或精英橫跨各個學科門類，來自各個層次的教育、決策者、媒體從業(yè)人員以及其他公眾等。大學教員、管理人員、學生、高教機構的理事以及其他關心高等教育事業(yè)的人員均可申請成為AAHEA的會員。這一方面是分權治理制衡的必然結果，另一方面也是平衡價值沖突的博弈選擇。此外，任何一個協(xié)會組織對會員的要求都是自愿加入，而不是強制。這可以看做是組織在成立之時對每一個會員提出的自我博弈和價值平衡的要求。這同樣意味著成為了組織的成員，就必須遵循組織的核心價值。正是由于美國對于個人利益與共同利益的價值沖突的準確把握和理性認知，才使得每一個高等教育協(xié)會組織可以更好地發(fā)揮作用。

二、政策行動：美國高等教育協(xié)會組織的具體作為

（一）利益代言訴求整合

教育政策的根本目的，是在全社會范圍內進行教育利益的分配。美國高等教育的協(xié)會組織作為一種為共同目標和利益而建立的共同體，具有強烈的為其成員服務的責任感和義務感，忠實地履行著維護其成員的利益和擔當代言人的職責。根據(jù)美國學者的研究，美國高等教育的協(xié)會組織大致可以分為三類：核心協(xié)會、專業(yè)或衛(wèi)星協(xié)會、其他各種地方組織的小協(xié)會。這其中絕大多數(shù)協(xié)會——如前面提到的美國大學教授協(xié)會及六大核心協(xié)會——的成員構成直接反映了成員群體的共同利益，其代言訴求的屬性較為清晰和獨特。再如六大協(xié)會的美國教育理事會（ACE）、美國大學聯(lián)合會（AAU）、美國社區(qū)學院協(xié)會（AACC）、全國州立和贈地學院協(xié)會（NASULGC）、美國州立學院與大學協(xié)會（AASCU）和全國獨立學院與大學協(xié)會（NAICU），它們分別代表了大學、社區(qū)學院等不同類型的大學群體。相比其他協(xié)會組織來說，AAHEA的利益代言訴求更為特殊。AAHEA實行理事會負責制，理事會成員每屆任期為4年，由協(xié)會會員選舉產(chǎn)生，并且在成員構成中必須有1名學生成員。這說明，AAHEA的成員來源分布比較均勻，能夠更好地掌握各方面的信息并代表各方的利益，尤其重視那些并未掌握資源和權力的利益群體的訴求。從理事會成員構成中可以看出，2003年共有18人，其中77．7%來自高校；2004年共有12人，66．6%來自高校。這說明高校的專業(yè)人士在代表著高校利益的同時為美國高等教育的發(fā)展謀求利益。與此同時，由專業(yè)人士集結而成的群體在組織化之后更具備了表達自身利益訴求的能力，從而能夠更好地爭取自身和高等教育系統(tǒng)的利益。

（二）提供政策咨詢服務

美國的絕大多數(shù)教育政策是以具體法案或者議案的形式呈現(xiàn)的，針對性和問題性非常強。也正因如此，才使這些協(xié)會組織有了大顯身手的空間。然而，美國的高等教育協(xié)會組織在高等教育政策中發(fā)揮直接作用并不是一帆風順和順理成章的，也經(jīng)歷了一個艱難的爭取過程。早期的高等教育協(xié)會組織的力量非常微弱，他們的聲音未能得到美國權力機構的重視。1965年的《高等教育法》的籌備活動中，時任總統(tǒng)的約翰遜政府并沒有重視高等教育協(xié)會組織，而是將他們排除在政策咨詢之外。在1972年的修訂案中，教育協(xié)會組織由于缺乏相應的政治活動能力、知識與技巧，且未能提供完整的令人信服的材料信息。以美國教育理事會為代表的各高等教育協(xié)會組織要求聯(lián)邦政府增加對大學的資助，遭到了美國國會的拒絕；而作為權力機構成員的參議員佩爾提出以教育券形式給學生提供資助，學生可以將教育券帶到任何一所合格的學校使用，以此來更好地實現(xiàn)教育計劃的均等。佩爾的學生資助方案（即佩爾助學金計劃）順利獲得通過。這一沉重打擊和社會輿論的批評促使以美國教育理事會為代表的各高等教育協(xié)會組織進行了內部的重組改革，明確了自身的優(yōu)勢和特色，以非正式聚會、會議或沙龍的形式提升了自身的參與能力，并由此逐漸成熟發(fā)展成為一支獨立的力量。

首先，AAHEA通過出版發(fā)行各種學術刊物及雜志的形式最大限度地發(fā)揮自身的優(yōu)勢，以令人信服的學術研究成果參與高等教育政策的制定乃至實施的全部過程。這些學術刊物和雜志包括《教學與學習》、《教師角色與回報》、《教育評估》、《CHANGE》等高等教育方面的刊物。其中雜志《CHANGE》是AAHEA主辦的高等教育方面的一本既具有前瞻性、權威性又具有較強理論深度的學術刊物，它所發(fā)表的一些觀點和對有關問題的看法對美國高等教育的發(fā)展有著重要影響；同時它也為人們提供了一個進行建設性會話與辯論的平臺，并保持中立。

其次，直接提供顧問咨詢服務。AAHEA的專家們通過對一些大學的考察，為他們目前和將來要進行的變革提供咨詢建議，根據(jù)個人或團體的需求為他們提供幫助。此外，AAHEA還通過召集會議和開展專項研究項目的方式，來探究高等教育發(fā)展中所面臨的機遇和挑戰(zhàn)，充當著個體、學校、州政府以及聯(lián)邦等不同層面上發(fā)展變革的催化劑的角色［4］。

（三）直接介入政策過程

美國高等教育協(xié)會組織對于政策過程的介入包括兩個方面：一是通過自身的專業(yè)知識、能力及活動制定行業(yè)或專業(yè)的標準與規(guī)則，即成為不與其他政策子系統(tǒng)發(fā)生關系的獨立政策子系統(tǒng)；二是在整個政策系統(tǒng)中與其他子系統(tǒng)相互制衡并發(fā)揮直接作用。

以AAHEA為例，在第一方面的工作中，AAHEA為美國高等教育領域內的20多個不同的學科制定標準，提供專業(yè)認證和教育信息服務。具體來說，協(xié)會會提供一系列學院水平的項目，這些項目將最大限度地激發(fā)被認證學生的能力，并使他們在正規(guī)的學習之后獲得學位和證書。AAHEA認為，一個認證機構進行認證的首要職責是高水平項目所取得的成績和高質量的保持。因此教育項目的評估和持續(xù)的改進是一種不間斷的責任。隨著環(huán)境和需求的變化，協(xié)會應不斷重新界定制約教育項目高質量的影響因素。

例如，AAHEA的一項贊助研究項目為家庭教育的家庭教師（雙親教師）的資格和標準進行認證。家庭教育是美國的一種特殊的教育類型，目前家庭學校教育的數(shù)量在美國非常龐大，并以每年7%的速度增長，但是由于接受家庭學校教育的孩子的家長們始終沒有接受正式的認證或者培訓，這就使得高等教育學校系統(tǒng)難以接收他們的孩子。鑒于此，AAHEA將此課題作為重點研究項目為家庭教育的家庭教師進行資格和標準的認證，項目的具體內容是以半年為周期對這些家長進行強制性的課堂培訓、測驗和審查。具體的認證水平分為兩類，第一類是“委員會注冊家庭教師”，所有在AAHEA注冊的家庭教師都必須接受該項目的所有培訓、測驗和審查，這個水平較高［3］；第二類是從業(yè)水平或入門水平，即要想作一名家庭學校教師就必須接受該計劃的認證。此計劃的認證有效性再由第三方來認證，即每一個教師的資格或能力認證達到何種水平，將由擁有一位教育學博士學位的教授來監(jiān)督、審閱、批準，同時接受委員會的審核［3］。

在第二方面的工作中，由于分權制衡治理的政治體系原則設計，美國的高等教育系統(tǒng)呈現(xiàn)出“三足鼎立”的態(tài)勢。高等教育的協(xié)會組織通過游說、抗議、辯論等形式利用行政機構和立法機構之間的權力制衡來爭取有利的政策法案或避免不利法案。如1995年國會提出了削減聯(lián)邦學生貸款的議案，以美國教育理事會（ACE）為首的高等教育協(xié)會組織聯(lián)合社會其他力量，成功地游說了克林頓總統(tǒng)，使其行使了否決權并在國情咨文中提出了增加學生資助的措施［5］。AAHEA是美國除“六巨頭”之外的在高等教育領域中的另一個重要的活躍分子，除了關注高等教育的一般性問題（如學生資助）之外，還重點關注影響到民間認證、評估、評價方面的立法問題。

美國高等教育協(xié)會組織對于政策過程的直接介入并不是我們常規(guī)意義理解上的直接參與政策制定，而是在包括政策制定環(huán)節(jié)在內的整個政策過程之中，讓權力機構（行政機構、立法機構、司法機構）和高等教育系統(tǒng)（高等院校）之間相互制衡，或者竭盡全力推動有利于高等教育的政策盡快出臺，或者千方百計阻止不利的政策面世，甚至可以改變政府機構的初始意圖，在整個政府決策的過程中扮演重要的角色。

三、探索認識：美國高等教育協(xié)會組織的行動啟示

（一）權力機構的政策行動局限

作為政策主要行動者之一，權力機構無疑享有直接制定教育政策的權力，但是由于美國三權分立的分權制衡治理本質，致使權力機構沒有在高等教育政策過程中的“壟斷權力”，它必須在同高等教育協(xié)會組織和高等院校的分權治理、相互制衡之下才可以發(fā)揮作用。除了分權制衡治理的因素之外，由于權力機構自身存在的特殊地位和職能，他們有著難以避免的政策活動局限。一是難以全面掌握真實準確的信息。高等教育政策涉及多元利益主體在政策實踐中的政策利益派發(fā)，其中涵蓋的信息是一個千差萬別的復雜系統(tǒng)，僅僅憑借權力機構的人員及投入，很難全面掌握高等教育實踐的信息。此外，高等教育政策的制定是一項專業(yè)性很強的活動，涉及大量的專業(yè)信息和專業(yè)研究方法，權力機構在這一方面顯然不及高等教育的專業(yè)人士。二是缺乏不同立場的利益相關者的訴求表達和博弈。高等教育政策制定涉及高等教育各個利益相關者的利益，如果實際參與政策過程的只有權力機構，將使得其他利益相關者的利益訴求難以得到表達，因而也就無法形成不同立場的利益博弈，也就意味著不同取向的政策選擇方案的缺失，從而降低了政策的合理性和科學性［6］。

（二）協(xié)會組織的政策行動優(yōu)勢

高等教育協(xié)會組織在高等教育政策中的政策行動優(yōu)勢對應著權力機構的劣勢，它體現(xiàn)在：第一，可以提供較為全面、真實、準確的信息。高等教育的協(xié)會組織具有廣泛的代表性，不僅代表高等教育的各個組成部分，而且還代表著各個方面與環(huán)節(jié)，可以提供全面的信息。協(xié)會組織大多成立于實踐之中，其成員、職員的絕大多數(shù)也都來自高等教育的實踐部門，廣泛參與高等教育的治理實踐，因此最了解和掌握高等教育的現(xiàn)實情況，可以提供真實的信息。協(xié)會組織還可以提供專業(yè)的信息。以AAHEA為例，其成員幾乎全部都是來自高等教育第一線的專業(yè)人士，他們創(chuàng)辦學術期刊雜志，承擔研究項目，聘用專業(yè)的人員為政策過程進行大量的信息資料的研究。第二，可以形成利益相關者的互動與博弈。由于高等教育協(xié)會組織就是由一群擁有共同利益追求的人群組成的，因此各個利益相關者所持有的立場和訴求是不同的，不同的利益訴求在進入政策過程中會形成不同的政策方案，由此形成博弈。而博弈的過程增加了政策的科學性，并提高了優(yōu)秀政策方案出臺的可能性。此外，各個利益相關者的參與和互動有利于各自利益的表達和協(xié)調，從而使各方利益達到一種相對平衡的狀態(tài)。第三，可以對權力機構加以限制和制約。眾所周知，美國的權力機構是限權的，沒有哪一個機構可以在高等教育政策過程中擁有絕對的權力，協(xié)會組織的參與迫使權力機構不能完全隨其意愿制定有關高等教育政策。權力機構是一個擁有巨大權力的外部強勢集團，唯有協(xié)會組織這樣一個來自高等教育內部的有組織的自主力量才能同其相互制衡。

綜上所述，我國的高等教育協(xié)會組織發(fā)展可以在以下三個方面予以借鑒：首先，賦予高等教育協(xié)會組織制度性參與的權力。除了學術研究、傳播和交流，高等教育協(xié)會組織還有許多可以發(fā)揮自身優(yōu)勢的范圍和領域。目前我國高等教育協(xié)會組織在政策行動中仍處于比較邊緣化的地位，在對其政策行動能力進行準確客觀的評估之后，應主動將可以完全勝任的政策空間交予它們施展。其次，科學合理地劃分高等教育協(xié)會組織的責任和權限。權力的惡性行使不取決于組織的屬性，任何組織的行動都要在責任和權限邊界清晰的條件下才能得以良性運轉。第三，搭建高等教育協(xié)會組織與政府、媒體、公眾之間的溝通平臺。高等教育協(xié)會組織參與政策行動絕不是“閉門造車”，日益開放的政策系統(tǒng)為所有政策行動者之間展開溝通與合作提供了必要和可能，這也是保障政策行動達到預期效果的有效方式。

［1］涂爾干．社會分工論［M］．渠 東，譯．上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000．

［2］約瑟夫·斯托里．美國憲法評注［M］．毛國權，譯．上海：上海三聯(lián)書店，2006：171．

［3］美國高等教育與認證協(xié)會．Home Schooling Parent－ Teacher Certification［EB／OL］．（2008－09－14）［2012－04－07］http：∥www．a(chǎn)ahea．org／index．htm．

［4］王永林．美國高等教育協(xié)會和大學與學院聯(lián)合會——高等教育中介組織的個案研究及其啟示［J］．中國高教研究，2004（10）：63－65．

［5］楊鳳英，袁 剛．美國高校影響政府決策的途徑和方式——從高等教育協(xié)會組織活動管窺［J］．比較教育研究，2010（3）：50－54．

［6］熊 耕．美國高等教育協(xié)會組織研究［M］．北京：知識產(chǎn)權出版社，2010．