王孔祥

東南大學(xué) 江蘇 211189

0 前言

2012年12月3-14日，國際電聯(lián)(ITU)世界大會在阿聯(lián)酋的迪拜召開。這次歷史性的大會共收到成員國提交的 1275份提案；151個國家的約1600名代表，包括70位部長、副部長和大使蒞臨現(xiàn)場；在迪拜世貿(mào)中心舉行的正式會議時間長達15小時，此外，代表團非正式會議時間長達數(shù)千小時。這次會議的主要議題和成果是修改并通過新的《國際電信規(guī)則》(以下簡稱ITR)。

1 各方的立場分歧

這次會議始終彌漫著緊張的政治氣氛。俄羅斯和中國明確表示，希望美國放開對互聯(lián)網(wǎng)的控制權(quán)。由俄羅斯主導(dǎo)，中國、沙特、阿爾及利亞、蘇丹和阿聯(lián)酋等眾多非洲和阿拉伯國家共同簽署的一項提案稱，成員國對互聯(lián)網(wǎng)的管理應(yīng)當有平等的權(quán)利，要求ITR給予各國政府規(guī)范、管理互聯(lián)網(wǎng)的平等權(quán)利，如域名分配、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等，具體包括對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字、名稱、地址和身份驗證資源的分配、指定和回收；建議國際電聯(lián)至少應(yīng)該能夠擁有部分參與國際域名的分配權(quán)。俄羅斯提案還尋求ITU各成員國能夠控制一國領(lǐng)土范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)各項基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)利，“落實和規(guī)范各國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)部分”。提案還建議各成員國擁有對電信交通線路的知情權(quán)，這被認為在技術(shù)上是可行的，但可能導(dǎo)致對網(wǎng)絡(luò)痕跡的過度追蹤。

該提案可以看作是中國、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦常駐聯(lián)合國代表于2011年9月12日在第66屆聯(lián)大散發(fā)的“信息安全國際行為準則”的后續(xù)文件?！靶畔踩珖H行為準則”就維護信息和網(wǎng)絡(luò)安全提出一系列基本原則，涵蓋政治、軍事、經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)等各方面，包括各國不應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的信息通信技術(shù)實施敵對行為、侵略行徑和制造對國際和平與安全的威脅；強調(diào)各國有責(zé)任和權(quán)利保護本國信息和網(wǎng)絡(luò)空間及關(guān)鍵信息和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施免受威脅、干擾和攻擊破壞；建立多邊、透明和民主的互聯(lián)網(wǎng)國際管理機制；充分尊重在遵守各國法律的前提下，信息和網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)利和自由；幫助發(fā)展中國家發(fā)展信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)；合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等。

提案呼吁對互聯(lián)網(wǎng)進行監(jiān)管，排除其中旨在破壞社會穩(wěn)定的恐怖主義、極端主義和分裂主義等內(nèi)容；呼吁各國在聯(lián)合國框架內(nèi)就此展開進一步討論，以盡早就規(guī)范各國在信息和網(wǎng)絡(luò)空間行為的國際準則和規(guī)則達成共識。俄羅斯網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管專家馬薩洛維奇表示，監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)與限制言論自由毫無關(guān)系，執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)制止恐怖主義思想傳播。俄《生意人報》3日引述國立莫斯科大學(xué)信息安全問題研究所副所長亞先科的話稱：“俄羅斯的提議并非限制網(wǎng)絡(luò)自由，而是要求將可能影響國家安全的互聯(lián)網(wǎng)部分權(quán)力從美國手中交給聯(lián)合國。俄羅斯這一建議被西方進行了有偏見和欺騙性的解釋”。

印度和其他一些國家對這一提案表示支持；另有一些發(fā)展中國家希望在這次大會上發(fā)出自己的聲音，也希望獲得未來互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)言權(quán)。法新社稱，一些國家將這次大會視為改寫互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則的機會，希望對美國獨霸互聯(lián)網(wǎng)控制權(quán)提出挑戰(zhàn)。不過，一些國家的提案將使監(jiān)管趨向嚴厲，可能會侵犯隱私和言論自由。

美國和其他西方國家則認為，俄羅斯提案可能意味著互聯(lián)網(wǎng)的管理權(quán)由現(xiàn)有的ICANN易手到聯(lián)合國。他們對此反應(yīng)強烈，擔(dān)心這將導(dǎo)致更多的在線審查，并允許政府干涉互聯(lián)網(wǎng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施；他們希望新公約的約束范圍限制為傳統(tǒng)的電信運營商，并將谷歌等互聯(lián)網(wǎng)公司排除在外。以美國為代表的一些西方國家質(zhì)疑，為什么修改ITU的電信規(guī)則卻要提到互聯(lián)網(wǎng)？有人認為：“互聯(lián)網(wǎng)如何運作，不需要受ITU電信規(guī)則約束”。美國和加拿大還針鋒相對地提出一個新的建議，竭力推動新條約不致突破舊電信規(guī)則的硬限制。ICANN的首席執(zhí)行官羅德·貝克斯特羅姆說：“一些國家之所以要求政府控制網(wǎng)絡(luò)地址，旨在加強對互聯(lián)網(wǎng)的控制力”。他認為，許多國家意圖要求網(wǎng)絡(luò)公司僅在其本國網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)下運行。

美國不希望“安全”這個詞包含在條約中，不只是因為害怕它會使言論自由產(chǎn)生寒蟬效應(yīng)，它還想避免讓其他國家在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域迎頭趕上。另外一則讓業(yè)界關(guān)注、并充滿爭議的提案是，讓受歡迎的互聯(lián)網(wǎng)公司向電信運營商支付額外的費用。在強硬反對歐洲電信運營商將網(wǎng)絡(luò)收費的表述載入條約的任何企圖時，美國的談判代表不只是擔(dān)心數(shù)字鴻溝。擬議的改變可能會有助于歐洲企業(yè)讓大的互聯(lián)網(wǎng)公司為他們支付信號傳遞費用的努力。

再如，俄羅斯及其支持者希望該條約適用于“操作機構(gòu)”(operating agencies)，其中可能包括互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商（ISPs）和其他網(wǎng)絡(luò)公司；美國陣營則堅持將有關(guān)實體稱作“獲得承認的操作機構(gòu)”(recognised operating agencies)，這將排除互聯(lián)網(wǎng)公司。條約草案的一個條款稱，“會員國應(yīng)能夠管理在其領(lǐng)土內(nèi)的國際電信代碼、名稱、地址和身份驗證資源的分配、指定和回收，如果他們選擇這樣做的話”。但因為聽起來太像“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管”(internet regulation)，就先引入“通信”(telecommunication)概念，再介紹“命名”(naming)。

谷歌、思科等互聯(lián)網(wǎng)巨頭也強烈反對。谷歌聲稱：“聯(lián)合國大會不是決定互聯(lián)網(wǎng)未來的正確場合”?；ヂ?lián)網(wǎng)之父、谷歌副總裁兼首席互聯(lián)網(wǎng)顧問溫特·瑟夫（Vint Cerf）態(tài)度也更為明確：“讓政府監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)不僅沒有必要，還會顯著提高成本和用戶使用價格，影響到互聯(lián)網(wǎng)的可持續(xù)增長”。谷歌副總裁兼首席互聯(lián)網(wǎng)顧問文頓·G·瑟夫在一次電話會議上說?！斑@是互聯(lián)網(wǎng)歷史上非常關(guān)鍵的時刻，因為這次會議可能會采取對互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)增長和開放性有害的措施”。谷歌在自己的頁面上呼吁，“熱愛自由開放的網(wǎng)絡(luò)？告訴全世界政府讓它保持這種精神”。它還建立了一個名為“行動起來”(Take Action)的網(wǎng)站，鼓勵訪問該網(wǎng)站的人簽名支持“自由開放的互聯(lián)網(wǎng)”。

媒體也加入了這場戰(zhàn)斗，《紐約時報》發(fā)表了長篇評論文章稱：“ITU迪拜大會作出的決定很有可能使政府給互聯(lián)網(wǎng)拷上手拷”?！都~約時報》稱，俄羅斯提議成員國對互聯(lián)網(wǎng)的管理應(yīng)當有平等的權(quán)利，其中包括對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字、名稱、地址和身份驗證資源的分配、指定和回收，“實際上是試圖把互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)架構(gòu)的控制權(quán)從美國手中奪走”?！都~約郵報》將瑟夫的一句話列為整篇報道的開頭“如果代表們在ITU大會上執(zhí)意以自己的方式行事，那么管理互聯(lián)網(wǎng)的人就是從冷戰(zhàn)時期過來的蘇聯(lián)統(tǒng)治機器”。有評論進而認為，這次會議最重要的結(jié)果是表明，在互聯(lián)網(wǎng)問題上，世界現(xiàn)在已經(jīng)分成了兩個陣營：俄羅斯等國家主張監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)；英美國家以及谷歌公司主張盡量少、乃至不要監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)。

國際電聯(lián)則反駁稱，自己的使命是讓所有人都有權(quán)利接入互聯(lián)網(wǎng)。哈馬德·圖埃秘書長已多次表示，國際電聯(lián)沒有接管互聯(lián)網(wǎng)或遏制互聯(lián)網(wǎng)增長的意圖。他表示，相反，會議的主要目的之一是在全球還沒有用上互聯(lián)網(wǎng)的 45億人中推廣互聯(lián)網(wǎng)。圖埃說：“有一點你需要記住，當你討論互聯(lián)網(wǎng)自由時，世界上的大部分人根本就享受不到互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)成了富裕階層的特權(quán)，而國際電聯(lián)想要改變這一點”。他說：“我們的全球性目標是確保每一位公民接入互聯(lián)網(wǎng)，不管他處于什么樣的條件下；我們需要就這一點達成共識，不管大家的意識形態(tài)是什么”。

2 新《國際電信規(guī)則》的通過

在與會各國中，美國代表團的規(guī)模僅次于東道國阿聯(lián)酋，人數(shù)超過120人。美國代表包括美國國防部官員以及來自如Facebook和谷歌之類的互聯(lián)網(wǎng)公司。美國代表團團長、大使特里·克萊默表示：“有些提案建議國際電聯(lián)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容。還有一些建議稱政府應(yīng)該管理互聯(lián)網(wǎng)，監(jiān)管內(nèi)容，包括人們在看什么、在說什么。這從根本上違反了民主理念和個人自由，我們將全力反對”。他說：“我們不會支持任何為方便內(nèi)容審查或阻止信息和思想自由流動而拓寬國際電信規(guī)則范圍的努力”。美國甚至威脅，“如果觸及某些紅線，它就會退出會議”。

直到12月12日深夜，談判都未能取得突破。次日夜晚，擔(dān)任大會主席的阿聯(lián)酋人穆罕默德·納賽爾·加尼姆(Mohamed Nasser Al-Ghanim)先生向大會提交了一個全新的“整理后的一攬子方案”，其中囊括了過去兩星期在各委員會、特設(shè)組和非正式小組經(jīng)過艱難的逐段談判達成的折衷案文，成功打破了談判僵局。這樣，經(jīng)過近兩個星期緊張的談判，各國代表最終達成了一項新的全球性條約。

經(jīng)過修訂的ITR是互聯(lián)網(wǎng)時代到來后的首個網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，它確定了確保信息在世界范圍內(nèi)的自由流動的總原則。新ITR賦予政府監(jiān)管本國互聯(lián)網(wǎng)訪問路徑的新權(quán)力；并將監(jiān)管范圍擴大到互聯(lián)網(wǎng)公司，而不僅僅是電信公司。它為確保全球信息自由流通設(shè)定了通用原則，并特別納入了增加國際移動漫游資費和競爭的透明度、支持并援助發(fā)展中國家的電信發(fā)展、為殘疾人獲取電信服務(wù)提供并促進相應(yīng)的便利、保護公眾在電信網(wǎng)絡(luò)中的言論自由、提高電信網(wǎng)絡(luò)能源效率、處理電子廢棄物和強化全體人民在信息通信技術(shù)網(wǎng)絡(luò)上的言論自由權(quán)等多項新內(nèi)容。此外，新ITR還有一些開創(chuàng)性的新規(guī)定，其中包括有關(guān)編制全球單一協(xié)調(diào)的應(yīng)急服務(wù)接入號碼的決議，加強移動漫游定價的透明度的新條文，提高信息通信技術(shù)網(wǎng)絡(luò)能效和遏制電子垃圾的新條款。大會就編制全球單一協(xié)調(diào)的應(yīng)急服務(wù)接入號碼的決議(盡管這將需要數(shù)年的時間來實現(xiàn))、和方便內(nèi)陸國家和某些島國進入國際光纖網(wǎng)絡(luò)的措辭達成一致。

新ITR給予所有國家平等的接觸國際電信業(yè)務(wù)的權(quán)利及攔截垃圾郵件的能力，被美國等國認為“威脅互聯(lián)網(wǎng)的開放性”；而由于在國際電聯(lián)是否應(yīng)支持政府對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管、ITR是否應(yīng)涉及網(wǎng)絡(luò)安全和允許對垃圾郵件進行監(jiān)控等條款上存在不同意見，美國、英國等國拒絕接受修訂后的規(guī)則，美國等國還批評會議過程不透明。部分歐洲國家則持保留意見。如果將所有的爭議忽略不計，該組織的工作實際上是非常有用的，例如在管理國際無線電頻譜和開發(fā)技術(shù)標準方面。但從中期來看，迪拜的會議成果將削弱國際電聯(lián)，這可能不是一件好事。

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