文｜《小康》記者 曹偉 北京報道

如果把中國總和生育率長期起伏變化連接成為一條曲線的話，就可以發(fā)現(xiàn)該數(shù)據(jù)在近幾十年發(fā)生了微妙的變化。

在經(jīng)歷了從高生育率到低生育率的迅速轉(zhuǎn)變之后，中國人口的主要矛盾已經(jīng)不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化等一系列問題。

按照國家統(tǒng)計局公布的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)推算，2000-2010年中國婦女總和生育率已下降至1.5左右。這一數(shù)字在國際上普遍被視為臨近低生育率。簡言之，這個數(shù)據(jù)過低會導(dǎo)致一個不良的循環(huán)狀態(tài)。

在中國人口政策中，生育政策始終占據(jù)著核心地位。但作為典型的公共政策，人口政策并不等同于生育政策，而是涵蓋人口變動全過程的一個政策體系，也包括諸如人口遷移、人口勞動就業(yè)政策和民族人口政策等影響人口社會變動的政策。

如果說改革開放以來的人口格局變動為中國經(jīng)濟(jì)增長帶來了人口紅利，那么中長期人口變動的態(tài)勢將轉(zhuǎn)而對中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一系列不利的影響。在當(dāng)前這個節(jié)點(diǎn)，除了社會公眾的日益關(guān)注，人口變化對未來國家發(fā)展的影響將日漸顯現(xiàn)，因此人口政策改革的必要性日益緊迫。

人口發(fā)展戰(zhàn)略又一次站在了調(diào)整的十字路口。

“劉易斯拐點(diǎn)”與“低生育率陷阱”

“勞動年齡人口的絕對數(shù)量在2012年減少了345萬?！?013年伊始，國家統(tǒng)計局局長馬建堂在公開場合首次承認(rèn)中國人口和勞動力供應(yīng)格局出現(xiàn)變化。這是中國勞動年齡人口在相當(dāng)長時期以來絕對數(shù)量的第一次下降。

公開數(shù)據(jù)顯示，我國老齡人口（60歲以上）所占人口比例也比改革開放初期增長了近一倍，達(dá)13.26%。與此同時，0-14歲人口所占比重由33.59%減至16.60%。

兩個數(shù)據(jù)的“一增一減”，一方面看出中國人口增長過快的趨勢已經(jīng)扭轉(zhuǎn)，而另一方面則預(yù)示著多年來為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人口紅利正在消失，老齡化成為未來經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展所必須面對的重大問題。

“判斷一個國家是否擁有人口紅利，要看兩個指標(biāo)，一是勞動年齡人口，一是將勞動年齡人口作為分母、其他年齡組如年幼、年老者作為分子得到的人口撫養(yǎng)比?！敝袊缈圃喝丝谂c勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉說，如果勞動年齡人口增長、人口撫養(yǎng)比下降，就會帶來人口紅利，反之就沒有人口紅利。

在過去相當(dāng)長的一段時間里，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展很大一部分得益于“人口紅利”。這也成為全球產(chǎn)業(yè)分工中處于加工制造這一初始環(huán)節(jié)的中國的領(lǐng)先優(yōu)勢。而作為典型的二元結(jié)構(gòu)國家，必然會經(jīng)歷一個從勞動力過剩到勞動力短缺的過程，其中的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，就是人們常說的“劉易斯拐點(diǎn)”。

“應(yīng)當(dāng)在心理和政策上做好足夠準(zhǔn)備?！辈虝P提醒，人口紅利趨于消失，導(dǎo)致未來中國經(jīng)濟(jì)要過一個“減速關(guān)”。

這個“拐點(diǎn)”會在何時到來，又將持續(xù)多久？

情況并不樂觀，據(jù)中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的《人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》報告（以下簡稱：《人口報告》）指出，從2010年至2020年勞動年齡人口將減少2900多萬人；與此同時，人口撫養(yǎng)比相應(yīng)上升，中國的人口紅利將趨于消失。

這與中國目前過低的生育率有關(guān)?！度丝趫蟾妗贩治龇Q，這會導(dǎo)致一系列的人口與經(jīng)濟(jì)社會問題，最直接的就是人口老齡化和勞動力的短缺問題。

在參與研究《人口報告》的20多位專家看來，中國的人口轉(zhuǎn)變給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來多重挑戰(zhàn)，應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化的政策取向是：調(diào)整生育政策，提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展。生育政策的調(diào)整，可以緩解20年之后的高度老齡化局面，使總?cè)丝谧兓悠椒€(wěn)，并再次獲得人口紅利。

《人口報告》指出，以獨(dú)生子女政策為核心的人口政策體系已經(jīng)滯后于新的人口變動趨勢，不適應(yīng)統(tǒng)籌解決人口問題和社會發(fā)展的需求，需要進(jìn)行政策調(diào)整。

結(jié)合當(dāng)前和未來的人口發(fā)展趨勢，《人口報告》對于生育政策調(diào)整和完善的步驟進(jìn)行了劃分：即分為近期、中期和遠(yuǎn)期三個階段逐步推進(jìn)。在近期，逐步開放二孩生育政策；中期，實(shí)現(xiàn)生育自主；遠(yuǎn)期，適時出臺鼓勵生育政策。

目前至2015年，建議分步放開二孩生育政策，在城市地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行一孩政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開二胎；2015年在實(shí)行“一孩半”政策的地方放開二胎，實(shí)行全國全面放開二胎的目標(biāo)。與此同時，要嚴(yán)格控制二胎以上的生育，原有的計劃生育政策管控措施順延至對二胎以上的管理。

注：中國人口金字塔 每個圖的左半邊代表男性，右半邊代表女性。資料來源：UN,World Population Prospects:2010 Revision.

人口城鎮(zhèn)化的應(yīng)對之策

本土勞動力與地方產(chǎn)業(yè)布局是否匹配甚至是沖突，已經(jīng)是國家制定區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃時所要考慮的問題。

“我國的勞動力無限供給的時代已結(jié)束了”。曾參與多部國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)所研究員張展新就直言不諱地指出，推行計劃生育政策30余年，人口結(jié)構(gòu)的變化從城市、農(nóng)村小學(xué)招生人數(shù)的下降，新增勞動力人口數(shù)量的減少等社會現(xiàn)象中已有所體現(xiàn)。勞動人口增幅的下降和占總?cè)丝诒壤南陆祵?dǎo)致勞動力市場的供給狀況發(fā)生變化。

未來如何釋放人口紅利？加大教育投入力度、提高勞動者素質(zhì)、改善民營企業(yè)經(jīng)營環(huán)境、開發(fā)勞動者的聰明才智和創(chuàng)業(yè)激情等是張展新開出來的“藥方”。

通過調(diào)整人口政策來延長人口紅利“釋放時間”的觀點(diǎn)也被蔡昉所贊同。

蔡昉認(rèn)為，需要進(jìn)行一系列政策調(diào)整和制度改革，如通過戶籍制度改革進(jìn)一步清除勞動力流動的制度性障礙，通過實(shí)施積極的就業(yè)政策進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)，通過基本公共服務(wù)均等化擴(kuò)大居民消費(fèi)需求等，以此創(chuàng)造條件挖掘“第二次”人口紅利。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國農(nóng)村人口、農(nóng)村的勞動力數(shù)量和結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著重大變化。調(diào)查顯示，農(nóng)村青壯年勞動力的外出流動，加速了農(nóng)村人口的老齡化和農(nóng)村勞動力年齡結(jié)構(gòu)的老齡化、婦女化，使中國的老齡化問題在農(nóng)村顯得更加突出。

除老齡化之外，還有一個現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)是快速的城鎮(zhèn)化和加劇的人口流動。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中勞動年齡人口占84%，一方面隨著戶籍制度改革，農(nóng)民工特別是大規(guī)模新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)村人口將呈現(xiàn)“兩頭高、中間低”特征。另一方面隨著產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展，大量產(chǎn)業(yè)向中西部、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化比例大幅增加，使得農(nóng)村人口發(fā)展問題得以緩解。

中國人口與發(fā)展研究中心課題組近日撰文建議，“十二五”乃至更長時期，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段要求將人口城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長放在同等重要地位，城鎮(zhèn)化發(fā)展格局由簡單依賴自然資源承載力向自然資源和制度資源綜合承載力轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)對流動人口由經(jīng)濟(jì)制度接納向經(jīng)濟(jì)、社會制度共同接納轉(zhuǎn)變，流動人口政策重點(diǎn)由就業(yè)服務(wù)向就業(yè)、定居服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

誰來養(yǎng)未富先老的人？

壽命延長、人口自然出生率下降，加之嚴(yán)格的計劃生育政策，正在使中國成為世界上人口老齡化速度最快的國家之一。

據(jù)預(yù)測，中國65歲及以上老年人口比例，將在2027年和2035年分別突破15%和20%，2050年將超過25%。按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上老年人口在人口中的比例達(dá)到10%，或者65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，一個國家或地區(qū)就成為老齡化社會。隨著人口老齡化加速和勞動年齡人口增長趨勢的逆轉(zhuǎn)，中國人口總撫養(yǎng)比在2011年降到谷底(0.38)，隨后開始緩慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。

中國正在加速進(jìn)入老齡化社會。

老齡化的影響不僅局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對社會和家庭的影響同樣深遠(yuǎn)。家庭養(yǎng)老一直是中國養(yǎng)老的主要模式，隨著社會變遷特別是獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年后，家庭照料老人的人力資源變得非常短缺。

在低生育率的情況下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老機(jī)制的自然基礎(chǔ)逐步瓦解，社會養(yǎng)老機(jī)制成為主導(dǎo)。但據(jù)《人口報告》分析，目前中國社會在制度安排、財力準(zhǔn)備、公共服務(wù)上對老齡社會突如其來的到來準(zhǔn)備不足。

“一方面，養(yǎng)老保障的公共支出存在較大缺口，另一方面，現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度潛伏著財務(wù)危機(jī)?！薄度丝趫蟾妗房倕f(xié)調(diào)人、中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁分析說。

而據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文統(tǒng)計，2011年有近一半省份的養(yǎng)老金收不抵支。隨著老年人口特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長，社會養(yǎng)老保險金支出將大幅增長，必將給中國的養(yǎng)老制度帶來更大沖擊。

人口政策該如何轉(zhuǎn)變？

如何解決人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和分布上的問題增長過快，已經(jīng)成為完善調(diào)整中國人口政策的主要手段。面對新的人口形勢變化，再造人口資源比較優(yōu)勢，是未來人口政策調(diào)整中需要解決的核心問題。

“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”是調(diào)整生育政策和落實(shí)人口素質(zhì)促進(jìn)人的全面發(fā)展的基本原則。

《人口報告》建議人口政策調(diào)整可以從以下六個方面入手：一是完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展；二是完善人口素質(zhì)政策，促進(jìn)人的全面發(fā)展；三是完善男女平等政策，消除性別歧視；四是完善人口流動遷移政策，促進(jìn)人口在區(qū)域、城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展；五是完善積極應(yīng)對人口老齡化政策，促進(jìn)代際公平發(fā)展；六是完善家庭發(fā)展政策，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

在人口政策進(jìn)行調(diào)整的同時，還需要轉(zhuǎn)變相應(yīng)的政府管理部門職能。2003年，國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，近年來已經(jīng)強(qiáng)化了人口規(guī)劃、人口信息和人口服務(wù)職能。在新的人口形勢下，要從政府提供基本公共服務(wù)的要求出發(fā)，進(jìn)行相關(guān)改革，清除生育政策調(diào)整的體制性障礙。

黨的十八大報告在談到人口問題時提出：堅(jiān)持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。相較十七大報告，沒有再提穩(wěn)定低生育水平，而是強(qiáng)調(diào)要逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。有專家就指出，這表明中國不再只控制人口數(shù)量，而是同時關(guān)注人口素質(zhì)和人口的可持續(xù)發(fā)展，預(yù)示人口政策或有方向性轉(zhuǎn)折。

在2013年初召開的全國人口和計劃生育工作會議上，國家人口計生委主任王俠表示，必須長期堅(jiān)持計劃生育基本國策不動搖，把穩(wěn)定低生育水平作為工作的首要任務(wù)。在落實(shí)計劃生育基本國策中，“必須堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)，采取符合本地實(shí)際的工作模式”。

但也有學(xué)者指出，我國目前人口政策的基本思路主要還是為了控制人口的總體規(guī)模，回避育齡婦女年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)而造成的出生高峰，也并未考慮人口結(jié)構(gòu)的少子化和老齡化的綜合影響。同時這些觀點(diǎn)也認(rèn)為，不能把提倡生育一個孩子和實(shí)行計劃生育當(dāng)做一個一成不變、永久堅(jiān)持的政策。

“人口政策改革必要性的第一個原因在于，這樣一個政策最初是在人口與生產(chǎn)力的關(guān)系嚴(yán)重不平衡的情況下執(zhí)行的。”據(jù)多年從事人口學(xué)研究的復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)介紹，這主要表現(xiàn)在上世紀(jì)60年代后期出現(xiàn)的極端貧窮，人口增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的增長速度?！耙虼嗽谶@種情況下，采取了一種緊急剎車的辦法，來進(jìn)行硬著陸，這適應(yīng)了當(dāng)時的人口與生產(chǎn)力關(guān)系的格局。”

目前中國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到世界第二，人均GDP超過5000美元。在任遠(yuǎn)看來，作為解決人口和生產(chǎn)力水平嚴(yán)重不平衡時期的一個過渡性政策，計生政策已經(jīng)基本完成了其歷史使命。當(dāng)前中國的人口變動正處于一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動適齡人口比重已經(jīng)開始下降。有數(shù)據(jù)就預(yù)計，社會撫養(yǎng)水平也馬上開始上升，“到了2030年將會上升到60%左右”。

針對如何轉(zhuǎn)變?nèi)丝谡吲c生育政策，不同的觀點(diǎn)在近些年的討論中也發(fā)生了“碰撞”。

在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)、人類發(fā)展指數(shù)水平更高的地區(qū)率先進(jìn)行生育政策的調(diào)整改革，在一些觀點(diǎn)看來“應(yīng)該是更加妥當(dāng)?shù)摹?，其理由是這些地方的實(shí)際生育水平和意愿生育水平都已經(jīng)降到了很低的水平，這些地區(qū)也能夠構(gòu)成人口政策改革的先行先試的試點(diǎn)地區(qū)。

關(guān)于當(dāng)前進(jìn)行人口政策改革合理的路徑，任遠(yuǎn)建議還是應(yīng)該采取逐步的、漸進(jìn)式的改革。他并不特別贊成從雙獨(dú)兩胎到單獨(dú)兩胎，再到全面放開兩胎的漸進(jìn)改革，或者按照年齡從大到小慢慢放開的政策改革實(shí)施，他認(rèn)為“這樣的改革策略似乎過于漸進(jìn)、過于碎片化?！?/p>

而對生育政策的開放表示擔(dān)憂的人也不在少數(shù)?！俺藗€別一些非常發(fā)達(dá)的大城市外，在全國絕大多數(shù)地區(qū)，一旦放棄計劃生育政策，目前的低生育水平肯定會大幅度反彈。因此，要想穩(wěn)定住低生育水平，必須繼續(xù)堅(jiān)持計劃生育基本國策。”中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武在接受媒體采訪時強(qiáng)調(diào)稱。

“就目前來說是一個比較好的出臺時機(jī)?！比芜h(yuǎn)進(jìn)一步解釋到，中國正處于通過計劃生育政策控制生育水平下降逐步過渡到通過社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展控制生育水平的時期。