朱振家

（水利部松遼水利委員會(huì)，吉林 長(zhǎng)春 130021）

1 流域水利發(fā)展面臨的形勢(shì)

松遼流域是我國(guó)重要的老工業(yè)基地和商品糧基地，行政區(qū)劃涉及河北、吉林、遼寧、黑龍江、內(nèi)蒙古五?。ㄗ灾螀^(qū)）。新中國(guó)成立以來，先后兩次編制松花江、遼河流域規(guī)劃，在規(guī)劃指導(dǎo)下，松花江、遼河流域進(jìn)行了大規(guī)模的開發(fā)治理，初步形成了較為完善的防洪工程體系和水資源調(diào)控體系，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了支持和保障。但隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及振興東北老工業(yè)基地、保證國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略及遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，流域治理與開發(fā)面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

1）流域防洪減災(zāi)體系還存在突出的薄弱環(huán)節(jié)，防洪安全保障程度還需進(jìn)一步提高。

流域防洪基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，干支流主要防洪保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，大部分河段未達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)；流域防洪骨干工程胖頭泡蓄滯洪區(qū)雖已開始應(yīng)急度汛建設(shè)，但與設(shè)計(jì)蓄洪要求還有很大差距，嚴(yán)重影響哈爾濱市的防洪安全；遼河干流下游河道淤積嚴(yán)重，降低了河道行洪能力，部分跨河建筑物阻洪嚴(yán)重；防洪非工程措施尚不完善。

2）水資源合理配置和高效利用體系尚不完善，用水效率不高，供水安全保障程度低等問題依然存在。

流域水資源分布東多西少、北多南少、邊緣多腹地少，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力布局呈逆向分布，供需矛盾突出。流域供水保障程度低，致使流域內(nèi)部分重點(diǎn)城市存在著不同程度的缺水。同時(shí)，由于人們節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，用水效率普遍偏低，一定程度加劇了水資源的供需矛盾。

3）流域水污染防治任務(wù)重，水土流失和水生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)還未得到有效遏制。

流域水污染防治任務(wù)重，城鎮(zhèn)污水處理率仍然較低，地表水污染程度沒有明顯改善。流域生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水?dāng)D占生態(tài)、環(huán)境用水，局部地區(qū)地下水超采，部分河流出現(xiàn)斷流，濕地及河口萎縮，水土流失嚴(yán)重。隨著國(guó)家千億斤糧食產(chǎn)能工程的實(shí)施，流域農(nóng)業(yè)面源污染日益加重，成為影響流域水質(zhì)的重要因素。

4）水利科學(xué)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制還未形成，流域綜合管理能力亟待提高。

盡管水利改革邁出了重大步伐，但流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制需要進(jìn)一步完善，由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變的新思路在實(shí)際工作中落實(shí)不夠，高效節(jié)水管理體制尚未形成，流域排污總量控制制度尚未建立，水土保持有效管理機(jī)制仍未形成，河道管理范圍內(nèi)無序開發(fā)、違規(guī)建設(shè)、擠占河道等現(xiàn)象依然存在。

2 流域水利發(fā)展的主導(dǎo)思想

面對(duì)流域水利發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，流域綜合規(guī)劃修編以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，遵循人水和諧的理念，按照全面建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理，協(xié)調(diào)好流域興利與除害、開發(fā)與保護(hù)、整體與局部、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和綜合利用，保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，為全面建設(shè)小康社會(huì)、振興東北老工業(yè)基地奠定基礎(chǔ)。

1）松花江流域。

以合理配置水資源、提高洪水防御能力、有效保護(hù)水資源及水生態(tài)為重點(diǎn)，加大開發(fā)治理力度，形成水資源調(diào)配體系，進(jìn)一步完善流域防洪減災(zāi)體系，構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境。加快防洪工程建設(shè)，提高重點(diǎn)城市和重點(diǎn)地區(qū)的防洪能力；推進(jìn)中部城市引松供水及文得根、畢拉河口水利樞紐等水源工程和跨流域引調(diào)水工程建設(shè)，增強(qiáng)水資源調(diào)配能力，保障主要城市和糧食主產(chǎn)區(qū)的用水需求；松嫩平原結(jié)合以稻治堿，三江平原通過“兩改一提高”（地下水源改為地表水源、旱田改為水田、提高耕地灌溉率），發(fā)展水田灌溉面積；切實(shí)加強(qiáng)河湖水資源和重要濕地保護(hù)，加快推進(jìn)黑土區(qū)水土流失綜合治理，維護(hù)良好的水生態(tài)環(huán)境。

2）遼河流域。

以解決水資源短缺、水生態(tài)環(huán)境惡化為重點(diǎn)，突出水資源節(jié)約和保護(hù)，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、治污為本，提高用水效率，減少污染物排放，改善水環(huán)境。加快防洪工程建設(shè)，形成完善的防洪工程體系，確保城市和重要河段防洪安全；嚴(yán)格限制發(fā)展高耗水、高污染項(xiàng)目建設(shè)，通過實(shí)行總量控制和定額管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；加快推進(jìn)吉林中部城市引松供水、綽爾河引水等工程建設(shè)，構(gòu)建流域和區(qū)域合理的水資源配置體系，提高中部城市帶、遼西北地區(qū)的供水安全保障能力；加強(qiáng)重要水源地、重點(diǎn)河湖的水資源保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)脆弱河流生態(tài)修復(fù)及河口綜合治理，改善流域和區(qū)域水生態(tài)環(huán)境。

3 流域水利發(fā)展的工作重點(diǎn)

流域綜合規(guī)劃修編立足于與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，以完善流域防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理體系為目標(biāo)，科學(xué)確定流域水利發(fā)展工作重點(diǎn)，全面提高流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全保障能力。

3.1 防洪減災(zāi)

松花江流域按照“蓄泄兼籌，綜合治理，突出重點(diǎn)”的防洪方針，通過尼爾基、豐滿、白山等水庫(kù)的合理調(diào)度，胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)，堤防加固，河道整治及防洪非工程措施等，形成較為完善的防洪減災(zāi)體系。加強(qiáng)干流、支流和重點(diǎn)城市堤防的達(dá)標(biāo)建設(shè)；新建一些具有防洪任務(wù)的水庫(kù)，進(jìn)行滯洪區(qū)安全建設(shè)，治理河道險(xiǎn)工險(xiǎn)段、擴(kuò)孔改建阻水橋梁及河道清淤清障；完成病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、加大中小河流治理和山洪災(zāi)害防治力度；加強(qiáng)防洪非工程措施建設(shè)；通過對(duì)現(xiàn)有澇區(qū)進(jìn)行整修加固、挖潛配套，完善排水系統(tǒng)，使?jié)硡^(qū)達(dá)到5～10年一遇治理標(biāo)準(zhǔn)。

遼河流域按照“蓄泄兼籌，防用結(jié)合，綜合治理”的防洪方針，通過加固堤防、治理險(xiǎn)工、河道疏浚清障、加固病險(xiǎn)水庫(kù)、改建重點(diǎn)河段阻水橋閘、加固滯洪區(qū)、加強(qiáng)非工程措施建設(shè)等，進(jìn)一步完善以堤防為基礎(chǔ)，以控制性水利樞紐為骨干的綜合防洪減災(zāi)體系。加強(qiáng)重點(diǎn)河段和一般河段堤防的達(dá)標(biāo)建設(shè)；新建一些具有防洪任務(wù)的水庫(kù)，新建、改擴(kuò)建重要分洪樞紐，改擴(kuò)建跨河阻水建筑物、治理河道險(xiǎn)工并開展河道疏浚清障；完成病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、加大中小河流治理和山洪災(zāi)害防治力度；加強(qiáng)防洪非工程措施建設(shè)；通過對(duì)現(xiàn)有澇區(qū)進(jìn)行整修加固、挖潛配套，完善排水系統(tǒng)，使?jié)硡^(qū)達(dá)到5年一遇治理標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 水資源開發(fā)利用

松花江流域水土資源匹配較好，是我國(guó)主要的糧食主產(chǎn)區(qū)，規(guī)劃在加強(qiáng)節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，建設(shè)必要的引水、蓄水、調(diào)水和河湖連通工程，形成較為合理的水資源配置格局。嫩江實(shí)施文得根水利樞紐、畢拉河口水利樞紐等工程，提高水資源調(diào)配能力；建設(shè)大安灌區(qū)、松原灌區(qū)、引嫩擴(kuò)建骨干工程、引嫩入白供水工程，結(jié)合以稻治堿，在松嫩平原適度發(fā)展水田灌溉面積。第二松花江重點(diǎn)建設(shè)中部城市引松供水工程，在強(qiáng)化節(jié)水的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究從豐水區(qū)河流引水的可行性，論證合理的調(diào)水規(guī)模。松花江干流實(shí)施閣山水庫(kù)、撓力河灌區(qū)引水工程等，保障該地區(qū)生活、生產(chǎn)用水安全，松花江下游通過“兩改一提高”，發(fā)展水田灌溉面積。

遼河流域是我國(guó)主要缺水地區(qū)，現(xiàn)狀部分地區(qū)水資源開發(fā)利用已超過水資源承載能力，規(guī)劃按照總量控制、兼顧生活生產(chǎn)生態(tài)用水和綜合利用的原則，在全面加強(qiáng)節(jié)約與保護(hù)的基礎(chǔ)上，明確了流域水資源綜合利用的總體布局。西遼河通過調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造和續(xù)建配套建設(shè)，逐步減少水田面積，大力發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，限制發(fā)展高耗水、高污染工業(yè)，合理開采地下水，超采區(qū)逐步退還超采量，適度建設(shè)本地蓄水工程，適時(shí)實(shí)施綽爾河引水。東遼河加強(qiáng)大型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)，嚴(yán)格控制水田灌溉面積，發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，實(shí)施吉林省中部城市引松供水工程，滿足四平市、遼源市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求。遼河干流調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，減少中上游水田種植面積，發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)大型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)，減少灌溉用水量。

3.3 水資源及水生態(tài)保護(hù)

松花江流域按照“在保護(hù)中開發(fā)”的原則，以水資源配置方案和規(guī)劃水平年水功能區(qū)納污能力為約束，提出入河污染物限制排污總量意見及其治理配套措施，分階段完成入河污染物限制排放總量控制指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)地表水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)和水源地水質(zhì)目標(biāo)。地下水資源以保護(hù)為主、利用為輔，重點(diǎn)針對(duì)集中式供水水源地，建設(shè)地下水水質(zhì)保護(hù)工程；對(duì)有替代水源的超采區(qū)，結(jié)合替代水源建設(shè)，采取現(xiàn)有地下水開采井限采或限期封存等措施，逐步壓縮地下水開采量，實(shí)現(xiàn)地下水功能區(qū)達(dá)標(biāo)和地下水資源的可持續(xù)利用；以保護(hù)耕地和黑土資源、涵養(yǎng)水源、控制面源污染、改善流域生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，建立水土流失綜合防治體系，按照不同水土流失治理，因地制宜、突出重點(diǎn)進(jìn)行防治；加強(qiáng)水生物資源保護(hù)，促進(jìn)水生生物的可持續(xù)利用。

遼河流域堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、治污為本的原則，以規(guī)劃水平年水功能區(qū)的納污能力為約束，確定水污染物總量控制方案及其治理配套措施，分階段完成水污染物總量控制指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)和水源地水質(zhì)目標(biāo)；加強(qiáng)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)和集中式水源地水質(zhì)保護(hù)工程建設(shè)，對(duì)地下水超采區(qū)結(jié)合替代水源建設(shè)，采取限采或封存措施，保護(hù)地下水；以黑土資源與耕地保護(hù)、水源地保護(hù)、減少泥沙下泄、控制沙漠化蔓延趨勢(shì)、改善流域生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，建立水土流失綜合防治體系，按照不同水土流失治理，因地制宜、突出重點(diǎn)進(jìn)行防治；嚴(yán)格控制水生態(tài)敏感河段的開發(fā)活動(dòng)，科學(xué)實(shí)施重點(diǎn)水庫(kù)生態(tài)調(diào)度，保障下游河道最小生態(tài)環(huán)境需水量，強(qiáng)化水污染控制，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)。

3.4 流域綜合管理

規(guī)劃從實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、有效實(shí)施流域綜合管理的目標(biāo)出發(fā)，明確了法律法規(guī)、管理體制與機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)督、水行政事務(wù)管理等流域綜合管理體系總體方案。在現(xiàn)有法律框架下，逐步完善流域涉水法律法規(guī)體系；建立流域民主協(xié)商決策機(jī)制、有力的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制及信息共享機(jī)制；建立健全有效地防洪減災(zāi)社會(huì)保障體系；建立以水權(quán)制度為基礎(chǔ)的節(jié)水型社會(huì)管理制度體系，形成嚴(yán)格的用水監(jiān)管體系；加快流域聯(lián)合防污治污管理體制建設(shè)，強(qiáng)化入河排污口監(jiān)督管理；實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)排污總量控制；嚴(yán)格執(zhí)行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度、水資源論證制度、取水許可制度、防洪影響評(píng)價(jià)制度等；加強(qiáng)水利信息化等能力建設(shè)，開展水利科技重大問題研究，提高流域綜合管理能力。

4 充分保證規(guī)劃成果質(zhì)量和效率

流域綜合規(guī)劃修編是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工作，涉及面廣，面臨的問題多，技術(shù)難度大，為做好此次流域綜合規(guī)劃修編工作，保證工作進(jìn)度和成果質(zhì)量，松遼水利委員會(huì)高度重視、精心組織：1）成立流域綜合規(guī)劃技術(shù)協(xié)調(diào)辦公室，確定了項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人、技術(shù)總負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，明確了工作分工、協(xié)作計(jì)劃和工作流程；2）建立了規(guī)劃編制工作委主任專題辦公會(huì)議制度、協(xié)調(diào)解決規(guī)劃重大問題的流域協(xié)商機(jī)制以及為規(guī)劃修編提供技術(shù)支撐的專家咨詢機(jī)制；3）注意發(fā)揮多學(xué)科，多部門和相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）作用，依靠專家的智慧和力量，從規(guī)劃任務(wù)書、技術(shù)大綱到各階段規(guī)劃工作，多次向水利系統(tǒng)內(nèi)外的有關(guān)專家進(jìn)行咨詢；4）充分發(fā)揮流域內(nèi)各有關(guān)省（自治區(qū)）在規(guī)劃修編工作中的生力軍作用，保證規(guī)劃可操作性；5）為解決遼河流域水利發(fā)展重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，保證規(guī)劃成果滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新需求，委托科研單位開展了《尼爾基、豐滿水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度方式研究》、《松嫩低平原水土資源綜合整治與開發(fā)利用研究》、《遼河下游泥沙治理措施思路研究》、《遼河流域綜合規(guī)劃對(duì)水利可持續(xù)發(fā)展影響評(píng)價(jià)研究》和《遼河流域綜合規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響評(píng)價(jià)研究》等重大專題研究，為規(guī)劃的順利完成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在此次規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議作為流域綜合規(guī)劃協(xié)調(diào)決策的重要平臺(tái)，以技術(shù)協(xié)調(diào)成果為基礎(chǔ)，完成了4次重要的行政協(xié)調(diào)：審議通過了規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議制度、規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議組成方案、規(guī)劃任務(wù)書；協(xié)商通過了《遼河流域綜合規(guī)劃工作原則與標(biāo)準(zhǔn)》，作為規(guī)劃編制與協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則；對(duì)遼河流域綜合規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行審議，一致同意規(guī)劃主要成果；對(duì)松花江流域綜合規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行審議，一致同意規(guī)劃主要成果。