陳 娟，曲 洋，于 冰

（水利部松遼水利委員會(huì)，吉林 長春 130021）

1 規(guī)劃編制背景

松花江、遼河流域河流眾多，岸線資源豐富。岸線資源的合理開發(fā)利用、科學(xué)保護(hù)和有效管理，對(duì)于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障防洪、供水安全和水生態(tài)環(huán)境等方面都具有十分重要的意義。

隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在加快，各行各業(yè)對(duì)岸線灘涂資源的開發(fā)利用要求越來越高。目前流域岸線利用管理存在以下主要問題：

1）開發(fā)利用與治理保護(hù)不夠協(xié)調(diào)，岸線資源無序開發(fā)和過度開發(fā)問題突出。在防洪、供水、工業(yè)、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境等岸線功能利用上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成岸線資源的開發(fā)利用不夠合理，尤其是部分城市河段的岸線利用項(xiàng)目高度集中，影響防洪和河勢穩(wěn)定，對(duì)河流生態(tài)也產(chǎn)生了很大的影響。

2）缺乏岸線資源利用統(tǒng)一規(guī)劃。由于缺乏具有法律效力的岸線資源利用規(guī)劃，河道岸線界定沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，河道岸線界限范圍尚不明確，涉河項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)是否影響防洪、河勢穩(wěn)定及滿足水生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求難以確定。

3）岸線資源利用缺乏規(guī)范的管理制度和政策。岸線開發(fā)利用管理法規(guī)尚不健全，管理體制機(jī)制不夠完善，也缺乏規(guī)范的管理制度和政策，難以有效規(guī)范和調(diào)節(jié)岸線利用行為。岸線控制和利用常涉及不同部門和不同專業(yè)，而部門間和行業(yè)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各職能部門職責(zé)不清、各自為政，多頭管理現(xiàn)象突出。所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)不清，現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾，行業(yè)間各執(zhí)行各的規(guī)定，造成河道、堤防、岸線管理困難。

4）單純重視經(jīng)濟(jì)效益，忽視防洪、供水安全和生態(tài)環(huán)境功能，對(duì)岸線治理保護(hù)重視不夠，缺乏有效的控制措施，無序開發(fā)和隨意侵占河道行洪水域的現(xiàn)象日益增多。

5）有些開發(fā)利用項(xiàng)目，排污不達(dá)標(biāo)造成了下游水域嚴(yán)重污染。

6）地區(qū)之間矛盾突出。部分地區(qū)的岸線開發(fā)利用未能統(tǒng)籌處理好上下游、左右岸等方面的關(guān)系，只顧自己利益，變相搶占岸線，給防洪安全和供水安全帶來不利影響。

局部岸線資源開發(fā)利用的影響是細(xì)微的，但沿河兩岸岸線資源大量開發(fā)利用的累積效應(yīng)對(duì)河流防洪安全和生態(tài)環(huán)境的影響是十分巨大的，部分開發(fā)利用項(xiàng)目對(duì)河道的侵害甚至是難以逆轉(zhuǎn)的。因此，為保障河道行洪安全，維護(hù)河流健康生命，適應(yīng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)松遼流域重要河段岸線灘涂利用和保護(hù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃是十分必要和迫切的。

2 規(guī)劃的特點(diǎn)

1）流域乃至全國均未進(jìn)行過岸線利用管理規(guī)劃，《規(guī)劃》尚屬首次。

2）《規(guī)劃》注重協(xié)調(diào)好岸線資源利用保護(hù)與沿河地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，重視發(fā)揮岸線資源的多功能作用，既發(fā)揮岸線在防洪、供水、水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的作用，保障防洪安全、河勢穩(wěn)定、供水安全、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和維護(hù)河流健康，又發(fā)揮岸線的社會(huì)服務(wù)功能和行業(yè)發(fā)展等資源效用，合理開發(fā)利用岸線資源，促進(jìn)岸線資源可持續(xù)利用。

3）《規(guī)劃》對(duì)岸線資源保護(hù)與利用并重、治理與開發(fā)相結(jié)合，將岸線資源的保護(hù)和控制利用放在突出的位置，既考慮沿河地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)岸線資源開發(fā)利用的需要，提出合理的開發(fā)利用方案，又根據(jù)不同河段的河勢特點(diǎn)和防洪、供水以及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，提出有效保護(hù)和合理控制利用的對(duì)策措施，對(duì)不適當(dāng)開發(fā)的區(qū)域嚴(yán)格加以控制。

4）《規(guī)劃》劃定了流域重點(diǎn)河道岸線控制線和岸線功能區(qū)，為岸線利用管理提供了依據(jù)。

5）突出岸線利用管理?！兑?guī)劃》提出了不同岸線布局調(diào)整和控制利用管理指導(dǎo)意見，以及加強(qiáng)岸線利用、保護(hù)和管理的政策制度建議。

3 主要規(guī)劃內(nèi)容

3.1 規(guī)劃河道基本情況

此次松遼流域重點(diǎn)河道岸線利用管理規(guī)劃河段是松花江流域的嫩江段、二松段、松干段和遼河流域的老哈河界河段、遼河口盤錦段。嫩江段：尼爾基水庫壩下至三岔河口，河道長563.88 km；二松段：豐滿水庫壩下至三岔河口，河道長368.54 km；松干段：三岔河口至哈爾濱，河道長306.80 km，佳木斯市河段，河道長29.94 km；松花江支流牡丹江：牡丹江市河段，河道長22.37 km；老哈河界河段：葉赤鐵路橋下東小河入河口至赤通鐵路橋下白斯朗營子河入河口，河道長106.42 km；遼河口盤錦段：盤錦市境內(nèi)，河道長36.55 km。

松花江流域規(guī)劃河段涉及黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)12個(gè)市盟、20個(gè)縣（市、旗），其中包括6個(gè)地級(jí)市建成區(qū)，2005年規(guī)劃區(qū)總?cè)丝跒? 260萬人，土地面積13萬km2，耕地面積5萬km2，地區(qū)生產(chǎn)總值3 618億元，重點(diǎn)城市包括哈爾濱市、齊齊哈爾市、佳木斯市、牡丹江市、吉林市和松原市等。遼河流域規(guī)劃河段涉及遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的朝陽市、盤錦市、赤峰市的7個(gè)縣市區(qū)，其中包括盤錦市城市建成區(qū)，2005年規(guī)劃區(qū)總?cè)丝跒?06萬人，土地面積1.71萬km2，耕地面積3 950 km2，地區(qū)生產(chǎn)總值315億元，重點(diǎn)城市為盤錦市。

3.2 岸線功能區(qū)劃

松花江流域重點(diǎn)河道岸線規(guī)劃區(qū)劃定嫩江段、二松段、松干三岔河口至哈爾濱市段以及佳木斯市和牡丹江市城市河段的臨水控制線長度為2 498.76 km，外緣控制線長度為2 206.05 km，岸線區(qū)面積為2 144.76 km2；遼河流域老哈河界河段、遼河口盤錦段兩個(gè)河段臨水控制線長為272.25 km，外緣控制線長為265.27 km，岸線區(qū)面積為100.42 km2。

松花江流域重點(diǎn)河道共劃定了4類114個(gè)岸線功能區(qū)，其中：岸線保護(hù)區(qū)22個(gè)，岸線保留區(qū)16個(gè)、岸線控制利用區(qū)70個(gè)，岸線開發(fā)利用區(qū)6個(gè)。遼河流域重點(diǎn)河道共劃定了4類15個(gè)岸線功能區(qū)，其中：岸線保留區(qū)9個(gè)，岸線控制利用區(qū)6個(gè)，沒有岸線保護(hù)區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)。

3.3 岸線資源利用現(xiàn)狀

松花江流域重點(diǎn)河道現(xiàn)狀利用岸線總長度為245.72 km，岸線開發(fā)利用率為9.83%，岸線開發(fā)利用程度較低。各類岸線利用，工程設(shè)施136.50 km，景觀商業(yè)類31.62 km，工業(yè)與住宅類9.47 km，其他類68.13 km。岸線利用主要集中在黑龍江省和吉林省，岸線利用長度分別為135.50 km，109.18 km，內(nèi)蒙古自治區(qū)岸線利用長度僅為1.05 km?，F(xiàn)狀利用岸線面積127.96 km2，永久性占地率5.97%。岸線功能區(qū)跨河建筑物總數(shù)83個(gè)（雙側(cè)合并的實(shí)體數(shù)量），密度為0.03個(gè)/km；取排水口總數(shù)538個(gè)，密度為0.22個(gè)/km。

遼河流域重點(diǎn)河道現(xiàn)狀利用岸線總長度為14.66 km，岸線開發(fā)利用率為5.39%，岸線開發(fā)利用程度較低。各類岸線利用，工程設(shè)施8.71 km，景觀商業(yè)3.54 km，其他類2.42 km。岸線利用主要集中在遼河口盤錦段，岸線利用長度11.73 km?，F(xiàn)狀利用岸線面積4.73 km2，永久性占地率4.71%。岸線功能區(qū)跨河建筑物總數(shù)為11個(gè)（雙側(cè)合并的實(shí)體數(shù)量），密度為0.04個(gè)/km；取排水口總數(shù)為11個(gè)，密度為0.04個(gè)/km。

4 岸線利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

4.1 岸線利用現(xiàn)狀與功能區(qū)劃要求的協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)

一般情況下，現(xiàn)狀多數(shù)的岸線利用項(xiàng)目都集中在岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)內(nèi)，經(jīng)過協(xié)調(diào)性分析，除排污口外，絕大多數(shù)現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目滿足岸線功能區(qū)劃要求。

4.2 岸線利用現(xiàn)狀對(duì)防洪、供水、生態(tài)環(huán)境等的影響評(píng)價(jià)

沿河地區(qū)的城鎮(zhèn)排污口所排放的工業(yè)和生活污水，港口碼頭區(qū)船舶的油污和可能污染水體的貨物，以及建設(shè)項(xiàng)目在施工期間所產(chǎn)生的污染物，這些都直接地污染了水體，對(duì)河道的水生態(tài)環(huán)境不利。近年來，河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目基本上都要經(jīng)過水行政主管部門審批許可，都要進(jìn)行防洪評(píng)價(jià)，因此近年來新建成的一些建設(shè)項(xiàng)目基本上是和防洪規(guī)劃是協(xié)調(diào)的。但是在之前的建設(shè)項(xiàng)目，或者是在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)有關(guān)的水利規(guī)劃還未出臺(tái)的情況下，一些建設(shè)項(xiàng)目與現(xiàn)有的水利規(guī)劃或管理規(guī)定存在某些不協(xié)調(diào)性，具體包括：1）齊富公路橋、濱洲鐵路橋（齊市）、平齊鐵路橋、通讓鐵路橋、龍?zhí)洞髽?、海浪公路橋（舊牡寧公路橋）、鐵嶺公路橋等7座橋梁壅高洪水；2）河道內(nèi)部分工業(yè)與住宅、村屯、高桿作物等建筑物及林地等阻礙行洪，嫩江段共有排污口14處，對(duì)河流水質(zhì)有一定影響；3）規(guī)劃河段共有排污口116處，對(duì)河流水質(zhì)有一定影響；4）老哈河界河河段未能按《老哈河清障治理補(bǔ)充規(guī)劃》實(shí)施拆除、清退已有建筑和建設(shè)規(guī)劃工程，河流防洪安全、河勢穩(wěn)定控制存在較大隱患；5）盤山閘現(xiàn)狀過洪能力不足，只能達(dá)到3 000 m3/s，對(duì)工程本身及盤錦市防洪安全有不利影響。

4.3 岸線利用現(xiàn)狀與相關(guān)規(guī)劃和區(qū)劃協(xié)調(diào)性的評(píng)價(jià)

在劃定岸線功能區(qū)時(shí)，充分考慮相關(guān)規(guī)劃和區(qū)劃并與之保持協(xié)調(diào)一致，主要有松花江、遼河流域防洪規(guī)劃、水資源開發(fā)利用規(guī)劃、松花江、遼河流域地表水水功能區(qū)劃、各城市總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)及林業(yè)保護(hù)區(qū)規(guī)劃等。對(duì)于胖頭泡和月亮泡兩處規(guī)劃蓄滯洪區(qū)，其進(jìn)水口所在岸段都劃定為岸線保留區(qū)，并根據(jù)蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)劃定岸線控制線；對(duì)地級(jí)以上城市飲用水水源地所在岸段，都劃定為岸線保護(hù)區(qū)；對(duì)水功能區(qū)劃劃定的保護(hù)區(qū)所在岸段，也相應(yīng)劃定為岸線保護(hù)區(qū)；為適應(yīng)城市發(fā)展總體規(guī)劃及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)哈爾濱市、齊齊哈爾市、吉林市、松原市等城市部分岸段，劃定為岸線開發(fā)利用區(qū)；對(duì)漠漠格國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、大安市烏蘇里擬鲿國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、肇源縣自然濕地保護(hù)區(qū)、肇東市自然濕地保護(hù)區(qū)所在岸段，分別劃定為岸線保護(hù)區(qū)；為解決盤山閘河段泄流能力低的問題，規(guī)劃近期對(duì)盤山閘進(jìn)行擴(kuò)建，在盤山閘擴(kuò)建未實(shí)施前，遇大洪水時(shí)，還需利用左側(cè)灘地分洪，岸線規(guī)劃劃定此河段為保留區(qū)，為過洪預(yù)留了通道。

5 岸線利用管理規(guī)劃意見

岸線保護(hù)的總體目標(biāo)是嚴(yán)格控制污染利用項(xiàng)目，嚴(yán)禁占用河湖水域，改善河湖水域環(huán)境，逐步恢復(fù)河湖生態(tài)功能。同時(shí)對(duì)已有不合理的岸線開發(fā)利用項(xiàng)目逐步進(jìn)行調(diào)整和清退，對(duì)歷史遺留的圍墾區(qū)域予以妥善處理。

5.1 岸線控制線管理

臨水控制線是對(duì)岸線利用項(xiàng)目進(jìn)入河道的距離和方式加以限定。除攔河（閘）壩以外，任何實(shí)體的阻水建筑物原則上不得逾越臨水控制線，但防洪及河勢控制工程、橋梁、管線和取供水工程等跨河、穿河建設(shè)項(xiàng)目除外。建設(shè)項(xiàng)目必須滿足河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查技術(shù)要求，并經(jīng)有審批權(quán)限的水行政主管部門審查同意。橋梁、碼頭、管線等需超越臨水控制線的項(xiàng)目，超越臨水控制線的部分應(yīng)采取架空、貼地或下沉等方式，盡量減小占用河道過流斷面。外緣控制線是岸線資源保護(hù)和管理的外緣邊界線，進(jìn)入外緣控制線的建設(shè)項(xiàng)目均須服從岸線利用管理規(guī)劃。

5.2 岸線功能區(qū)管理

對(duì)于岸線保護(hù)區(qū)的管理，要將保護(hù)作為管理工作的首要目標(biāo)，要結(jié)合劃分岸線保護(hù)區(qū)時(shí)確定的保護(hù)目標(biāo)，有針對(duì)性地進(jìn)行岸線功能區(qū)的管理，確保保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。岸線保留區(qū)的管理須重視岸線開發(fā)利用條件，對(duì)現(xiàn)狀不具備開發(fā)利用條件的，在防洪治理及河勢控制等工程建成后，方可考慮開發(fā)利用，部分洲灘岸線須嚴(yán)格按照流域防洪規(guī)劃的安排進(jìn)行管理。對(duì)于岸線控制利用區(qū)的管理，特別需要強(qiáng)調(diào)的是控制和指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)岸線的可持續(xù)開發(fā)利用。岸線開發(fā)利用區(qū)的管理，要充分考慮沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，根據(jù)地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行防洪影響評(píng)價(jià)、水資源論證和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)行政審批制度后，可建設(shè)港口碼頭、跨（穿）河建筑物、取排水口等各種符合法律法規(guī)的開發(fā)利用項(xiàng)目，科學(xué)合理地開發(fā)利用。

5.3 岸線利用與保護(hù)調(diào)整意見

1）保障防洪安全。清除河道岸線范圍內(nèi)阻水建筑物，清理阻礙行（蓄）洪的灘地占用，實(shí)施農(nóng)村段圍堤（生產(chǎn)堤）、套堤清退及“單退”，清除河道中阻水林地和高桿作物；拆除影響防洪安全的浮橋及廢棄橋等阻水建筑物；復(fù)核河段內(nèi)多個(gè)橋梁的阻水作用，對(duì)阻水嚴(yán)重的7座橋梁實(shí)施必要的改建；對(duì)盤山閘進(jìn)行改擴(kuò)建。

2）落實(shí)水資源保護(hù)。嚴(yán)格控制排污口水質(zhì)達(dá)標(biāo)排放和污染負(fù)荷總量控制，對(duì)于無法達(dá)標(biāo)排放或污染負(fù)荷總量超標(biāo)的排污口堅(jiān)決予以清除；清退和調(diào)整水源地及取水口保護(hù)區(qū)內(nèi)影響水資源保護(hù)的岸線開發(fā)利用項(xiàng)目。

3）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸及沿江相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。重視岸線開發(fā)利用項(xiàng)目的論證，合理配置岸線資源，實(shí)現(xiàn)有序高效利用。

6 建議

1）與防洪、水資源或水環(huán)境治理及保護(hù)有關(guān)的項(xiàng)目，應(yīng)符合流域綜合規(guī)劃和防洪、水資源等專業(yè)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)劃要求。

2）在河道岸線功能區(qū)、水域、灘地內(nèi)，從事建設(shè)、養(yǎng)殖、爆破、鉆探、旅游、過駁船只等活動(dòng)，需報(bào)經(jīng)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或者河道管理單位批準(zhǔn)。

3）利用堤頂、堤身或者戧臺(tái)確需兼做公路的，必須經(jīng)科學(xué)論證和有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

4）需對(duì)岸線或岸線功能區(qū)進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)征求省級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的意見，并報(bào)岸線利用管理規(guī)劃的原批準(zhǔn)單位同意后實(shí)施。

5）編制有關(guān)涉河城市總體規(guī)劃及土地利用、航道、養(yǎng)殖、旅游、交通等行業(yè)規(guī)劃要與此規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并按各自權(quán)限審批并事先征求水行政主管部門意見。

6）各級(jí)土地主管部門在進(jìn)行河道岸線功能區(qū)、水域、灘地和圍墾區(qū)土地轉(zhuǎn)讓審批前，需征求省級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)意見。

7）編制清障規(guī)劃，應(yīng)征求省級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)意見，并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。