閻戰(zhàn)友

(水利部海河水利委員會(huì)，天津300170)

回良玉副總理在2009年全國(guó)水利工作會(huì)議上明確提出，從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2011年初，中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)了專門(mén)針對(duì)水利的一號(hào)文件—《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，《決定》明確了新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位，同時(shí)指明要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，確定水資源管理“三條紅線”。2012年1月頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度作出了系統(tǒng)部署和具體安排。如何在海河流域加快推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是擺在流域水利工作者面前的重要課題。

1 對(duì)流域水資源管理的哲學(xué)思考

水，既有其自然屬性，又有著社會(huì)屬性。首先，水是自然界的要素之一，水資源以流域?yàn)閱卧h(huán)往復(fù)，這是水的自然屬性。此外，水資源還有它的社會(huì)屬性，即與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，水是生命之源，是生活生產(chǎn)不可或缺的要素。在水資源的形成、存在、消耗、再形成的過(guò)程中，它以自己獨(dú)特的方式在影響著人類，如干旱、洪澇等;同時(shí)，在人類積極能動(dòng)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，水資源也為人類的生存和發(fā)展提供了支撐和保障。

在對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中，形成了對(duì)水資源的管理。由于我們認(rèn)識(shí)水平和各種條件的限制，海河流域的水資源開(kāi)發(fā)利用等存在諸多問(wèn)題。如水資源過(guò)渡開(kāi)發(fā)、用水效率偏低、水污染嚴(yán)重等等;此外，本流域還存在水資源匱乏且時(shí)空分布不均、人均畝均水資源量低等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)與上述問(wèn)題已成為海河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為十分重要的問(wèn)題，不在于懂得了客觀世界的規(guī)律性，因而能夠解釋世界，而在于拿了這種對(duì)于客觀規(guī)律性的認(rèn)識(shí)去能動(dòng)地改造世界。因此，對(duì)于流域水利工作者來(lái)說(shuō)，我們不但要認(rèn)識(shí)到水的自然屬性、社會(huì)屬性，水資源的特點(diǎn)及水資源管理存在的問(wèn)題，更要從全流域(全局)的角度考慮解決問(wèn)題的對(duì)策措施，科學(xué)地解決這些問(wèn)題。

面對(duì)流域水資源及其管理存在的問(wèn)題，《決定》提出要堅(jiān)持人水和諧，順應(yīng)自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)水資源，要把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，抓緊實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。《意見(jiàn)》也提出要尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜。通過(guò)嚴(yán)格管理，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

2 實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度

2.1 適應(yīng)流域水資源條件

海河流域地跨京、津、冀、晉、魯、豫、蒙、遼等八個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，總面積32.06萬(wàn) km2，占全國(guó)總面積的3.3%?？?cè)丝?.4億。全流域水資源總量嚴(yán)重不足，根據(jù)最新的水資源評(píng)價(jià)結(jié)果，海河流域多年平均水資源總量?jī)H370億 m3，人均占有水資源量不足270 m3，僅為全國(guó)平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，是我國(guó)各大流域中最為缺水的流域。海河流域以占全國(guó)1.3%的水資源量，承擔(dān)著近12%的灌溉面積和11%的人口的用水任務(wù)。此外，海河流域存在著跨省河流眾多、管理難度大，降水年際變化大、年內(nèi)時(shí)空分布不均(全年70%～80%降水集中在汛期)等特點(diǎn)，這些都對(duì)流域水資源管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，海河流域的水情決定了必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。

2.2 破解流域水問(wèn)題

海河流域是我國(guó)的政治文化中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，改革開(kāi)放30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求的增長(zhǎng)也帶來(lái)一些問(wèn)題。首先是水資源過(guò)渡開(kāi)發(fā)，其中地表水開(kāi)發(fā)利用程度約為76%，大大超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)40%的合理上限，海河平原和山間盆地淺層地下水處于嚴(yán)重超采狀態(tài);其次是用水效率有待進(jìn)一步提高，與國(guó)際先進(jìn)水平尚有著距，同時(shí)還存在用水浪費(fèi)現(xiàn)象，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間節(jié)水發(fā)展不平衡;第三是水污染嚴(yán)重，部分區(qū)域水環(huán)境嚴(yán)重惡化等等。流域內(nèi)的這些水資源問(wèn)題已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要制約因素，解決這些問(wèn)題對(duì)水資源管理提出更高的要求。

2.3 落實(shí)《水法》

2002年的新《水法》明確:“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。作為我國(guó)水資源管理體制的有機(jī)組成部分，流域管理與行政區(qū)域管理應(yīng)該是相輔相成的。加強(qiáng)二者間的相互合作，是建立健全流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的需要;正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)海河流域水資源可持續(xù)利用的重要保障。

3 流域水資源管理“三條紅線”的主要內(nèi)容及其相互關(guān)系

3.1 主要內(nèi)容

《決定》和《意見(jiàn)》均提出要確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線主要包括制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系等內(nèi)容;用水效率控制紅線主要包括制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，制定節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容;水功能區(qū)限制納污紅線主要包括核定水域納污容量，制定水功能區(qū)限制排污總量，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系等內(nèi)容;除上述內(nèi)容外，還應(yīng)包括與“三條紅線”相對(duì)應(yīng)的政策法規(guī)、管理制度等。通過(guò)實(shí)施“三條紅線”管理，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化水的開(kāi)發(fā)、利用、排放等活動(dòng)。

3.2 相互關(guān)系

水資源管理“三條紅線”為流域水資源管理明確了管理的總體目標(biāo)，而總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要三方面工作的相互配合與協(xié)調(diào)。流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要足量恰當(dāng)?shù)乃Y源的保障，但應(yīng)辯證地看待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水問(wèn)題，簡(jiǎn)單的大用水將導(dǎo)致用水浪費(fèi)和大排污，而用水浪費(fèi)和大排污帶來(lái)的問(wèn)題將影響我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。所以，取用水量的多少關(guān)乎用水效率的高低和排水量的多少，反過(guò)來(lái)，用水效率的高低和水功能區(qū)限制納污又影響著取用水量，應(yīng)通過(guò)高效的用水、嚴(yán)格的排污控制，把用水量控制在合理水平。因此，水資源管理“三條紅線”不是獨(dú)立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，要統(tǒng)籌做好三方面的工作。

4 科學(xué)劃定流域水資源管理“三條紅線”，為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供依據(jù)

要把實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度落到實(shí)處，加強(qiáng)流域水資源管理，必須科學(xué)劃定流域和各行政區(qū)域的水資源管理“三條紅線”，使之“能量化”、“可操作”，即制定相關(guān)指標(biāo)體系，為嚴(yán)格水資源管理提供操作依據(jù)。

4.1 站在全流域的高度劃定“三條紅線”

在水資源管理“三條紅線”制定過(guò)程中，各行政區(qū)域總想多爭(zhēng)取一些指標(biāo)，使本區(qū)域的指標(biāo)盡量寬松。從單個(gè)區(qū)域角度講，這是可以理解的。但我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，指標(biāo)體系的制訂及決策應(yīng)站在全流域的高度，而不僅僅是某個(gè)區(qū)域，即要妥善處理好全流域(全局)與各行政區(qū)域(局部)的關(guān)系。因此，在此過(guò)程中，要統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸的關(guān)系，考慮當(dāng)?shù)厮c外流域調(diào)水等水源情況，考慮現(xiàn)狀用水與未來(lái)用水需求等，科學(xué)劃定“三條紅線”。在現(xiàn)狀用水和管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)更為嚴(yán)格的管理，提高各區(qū)域的用水效率、保障合理的用水需求、改善水功能區(qū)的狀況，并最終達(dá)到將各區(qū)域、各行業(yè)用水總量控制在一定額度內(nèi)的目的。

4.2 “三條紅線”的劃定要充分考慮流域內(nèi)各區(qū)域的實(shí)際

堅(jiān)持實(shí)事求是是馬克思主義的精髓，更是我們劃定水資源管理“三條紅線”應(yīng)堅(jiān)持的原則。“三條紅線”是為水資源管理服務(wù)的，其各項(xiàng)指標(biāo)將來(lái)還是要落實(shí)到流域內(nèi)各行政區(qū)域，因此，“三條紅線”所涉及的各項(xiàng)指標(biāo)的制定必須充分考慮流域各區(qū)域的實(shí)際情況，并要考慮不同區(qū)域間的用水差異等情況，要考慮其可實(shí)施性。

4.3 要明確管理指標(biāo)制定的基礎(chǔ)

“三條紅線”要求確定2015年、2020年和2030年海河流域及各行政區(qū)域的用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)，這就要求有一個(gè)明確的現(xiàn)狀基礎(chǔ)值。生活、工業(yè)和生態(tài)用水可以最近年份(如2010年)用水為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)用水可以近10年平均或最近年份(如2010年)用水量為基礎(chǔ)，若以最近年份(如2010年)用水量為基礎(chǔ)，應(yīng)對(duì)該年度來(lái)水情況進(jìn)行分析。用水效率和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率可以最近年份(如2010年)指標(biāo)為基礎(chǔ)。在上述量值的基礎(chǔ)上，再合理確定未來(lái)不同年份的水資源管理控制指標(biāo)。

4.4 要合理確定未來(lái)指標(biāo)變量

要科學(xué)劃定“三條紅線”，在明確各類指標(biāo)現(xiàn)狀值的基礎(chǔ)上，應(yīng)深入分析流域和各行政區(qū)域現(xiàn)狀用水結(jié)構(gòu)和用水水平等內(nèi)容，充分考慮各區(qū)域社會(huì)和各行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)各地的實(shí)際，合理確定各行政區(qū)域未來(lái)用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)。如根據(jù)現(xiàn)狀各行業(yè)用水比例和各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，合理確定未來(lái)各行業(yè)用水比例;對(duì)農(nóng)業(yè)用水，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)狀用水和來(lái)水年份的分析，以及農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高等因素，合理確定未來(lái)不同年份的需用水總量指標(biāo);近期工業(yè)用水的增長(zhǎng)，應(yīng)盡量落實(shí)到具體項(xiàng)目等等。

4.5 要合理確定管理控制節(jié)點(diǎn)

水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)應(yīng)可操作。這就有一個(gè)管理控制節(jié)點(diǎn)的問(wèn)題，如從空間上，對(duì)各行政區(qū)域是一個(gè)數(shù)，還是細(xì)化到二級(jí)水資源分區(qū)?從內(nèi)容上，是所有用水行業(yè)一個(gè)數(shù)，還是細(xì)化到各行業(yè)、不同水源?在“三條紅線”指標(biāo)制定過(guò)程中，應(yīng)從便于管理的角度出發(fā)，充分考慮這些因素。

首先，在流域管理層面:用水總量控制指標(biāo)應(yīng)細(xì)化分解到省套水資源二級(jí)分區(qū)，分出農(nóng)業(yè)用水和其他用水，并分出外調(diào)水、地下水和其他水源。用水效率控制指標(biāo)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)可以省級(jí)行政區(qū)為單元提出?？缡『恿魉糠峙浞桨钢胁坏懈魇〉姆峙淞恐?，還應(yīng)包括省界斷面的控制指標(biāo)。

其次，在區(qū)域管理層面:各省級(jí)行政區(qū)應(yīng)在流域分解指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化分解相關(guān)指標(biāo)，使各項(xiàng)指標(biāo)能落得下、抓得實(shí)。

5 對(duì)落實(shí)流域水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的思考

5.1 堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，全面落實(shí)流域水資源管理“三條紅線”

統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，也是做好水資源管理工作應(yīng)堅(jiān)持的基本方針。流域水資源管理“三條紅線”相互關(guān)聯(lián)，相輔相成，因此，必須統(tǒng)籌兼顧，全面推進(jìn)“三條紅線”所涉及的各項(xiàng)工作，不能只重其一而不顧其他。

5.2 加快流域立法工作，為“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)提供保障

嚴(yán)格水資源管理的前提是依法管理，而依法行政對(duì)流域立法工作提出了更高的要求。因此，應(yīng)加快流域性水法規(guī)及相關(guān)制度的制訂工作，明晰流域管理機(jī)構(gòu)與各行政區(qū)域相關(guān)部門(mén)在水資源開(kāi)發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等方面的職責(zé)，為流域水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)提供法規(guī)保障。

首先，在流域性法規(guī)制訂過(guò)程中應(yīng)注意幾個(gè)主要問(wèn)題:一是流域性法規(guī)的制訂，尤其要注重其對(duì)本流域水資源開(kāi)發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護(hù)等管理活動(dòng)的可操作性;二是要明晰流域管理機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)地方水行政主管部門(mén)的管理職責(zé);三是要明晰流域管理機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)地方水行政主管部門(mén)在水資源開(kāi)發(fā)利用、水資源管理、水資源保護(hù)、水資源配置與調(diào)度、水域、水工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法和水事糾紛調(diào)處、水文信息管理等方面的管理范圍和權(quán)限。

其次，要盡快完善流域水資源管理制度體系。建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)，分解到各項(xiàng)水資源管理具體工作中去，并為各項(xiàng)管理工作提供可操作的依據(jù)。

5.3 注重水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)，強(qiáng)化水資源管理和考核

最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施需要把相關(guān)指標(biāo)落在實(shí)處，這就需要流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門(mén)應(yīng)按照各自的職權(quán)范圍，在流域水資源管理控制指標(biāo)框架下，嚴(yán)格管理，加強(qiáng)考核。

首先，在水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)等活動(dòng)的管理過(guò)程中，流域管理機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)地方各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)該按照各自的管理權(quán)限，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開(kāi)發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對(duì)流域和各行政區(qū)域的用水總量進(jìn)行控制;流域內(nèi)各地應(yīng)加強(qiáng)節(jié)水管理，制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度，落實(shí)本區(qū)域用水效率控制指標(biāo);地方各級(jí)人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施;流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格新增取水和入河排污口審批等管理。

其次，應(yīng)加強(qiáng)水資源管理考核工作。各行政區(qū)域應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的各項(xiàng)指標(biāo)，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各行政區(qū)域指標(biāo)落實(shí)情況的日常監(jiān)督和檢查。為督促指標(biāo)的落實(shí)，水利部或流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)行政區(qū)域指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，地方省級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

5.4 加強(qiáng)流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，為水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)提供技術(shù)支撐

建設(shè)海河流域水資源管理系統(tǒng)，加強(qiáng)流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，建立健全流域與區(qū)域水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善流域雨水情、旱情等預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)省界斷面和重要取水口等重要斷面水資源信息的監(jiān)測(cè)，建立流域性、跨區(qū)域的水資源信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);建立流域水資源數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建和完善流域水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng)，為最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施和水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實(shí)提供有力的基礎(chǔ)支撐。

6 結(jié)語(yǔ)

《決定》的頒發(fā)使水利的發(fā)展迎來(lái)了春天，《意見(jiàn)》的頒布進(jìn)一步明確了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的具體部署，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到水資源管理工作所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，貫徹落實(shí)好《決定》和《意見(jiàn)》的精神，積極推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，制定并落實(shí)好水資源管理“三條紅線”，強(qiáng)化管理，促進(jìn)人水和諧，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

［1］中共中央，國(guó)務(wù)院:中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水利改革發(fā)展的決定.2011.

［2］＜中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定＞輔導(dǎo)讀本.編寫(xiě)組編:中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定輔導(dǎo)讀本.中國(guó)水利水電出版社.2011.

［3］國(guó)務(wù)院:國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn).2012.