劉 輝 徐增道

審計公告制度改變了國家審計機關和外部之間的溝通模式，對改變國家行政方式、形成廉潔高效的政府具有重要作用。實施審計公告制度是推進依法治國、促進依法行政的需要，是促進我國審計工作盡快和國際接軌的需要，是實現(xiàn)審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結合的需要，是促進審計事業(yè)自身發(fā)展的需要。受轉型期我國審計體制的影響以及審計公告制度自身不完善的制約，當前，我國審計公告制度仍存在很多問題，如法律體系不完善，不能有效跟蹤整改情況，公告的內容、形式隨意性較強等。我國審計公告仍處于實驗階段，要在全系統(tǒng)進行審計公告尚需時日。

一、我國政府審計公告存在的問題及成因

(一)法律約束不強

審計公告是公民對政務公開、以及知情權的要求。許多發(fā)達國家都是通過相關法律來確立對政務公開的要求和對公民知情權的保護，其中產生最重要影響的立法為1996美國《情報自由法》。該法要求行政機關依職權或申請向社會公開政府信息，在法定范圍內，任何公民無論其目的如何，均享有得到政府信息的權利，行政機關無權拒絕提供有關信息，而我國則沒有相應的法律規(guī)范。法律是嚴肅的行為規(guī)范，為了其權威性，法律語句必須嚴密。從現(xiàn)行有關審計公告的制度、辦法和準則等條文中看出，有的條文用語不規(guī)范，難以準確的表達立法本意，有的地方還缺乏協(xié)調性。在法律表述上使用模糊用語，如《審計法》對“公布”審計結果使用了“可以”而非“應該”來表達，公開的責任成為一個未知數(shù)。同時，審計公告還會受到國家保密制度的限制，這使得許多領域內審計的公開成為不可能完成的任務。

(二)審計公告透明度不高

在信息公開的制度性問題上，可以從兩個角度對這個問題進行分析，一是在法律制度上缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范。在我國目前的法律體系中還不存在將審計機關對審計信息強制公開的制度，在中國的法律體系中政府審計信息公開的法律制度的依據(jù)主要是憲法、審計法與相關的行政法規(guī)和規(guī)章。審計信息公開的內容取決于政府的重視程度和公告后產生作用的判斷。從目前的審計信息公開制度來看，采用的是公開只對特定的政府審計信息進行了規(guī)定，同時這些規(guī)定仍處于分散的狀態(tài)下，沒有進行整體規(guī)劃。二是與政府審計信息公開相關的問責制度不完善。當我國政府審計部門所披露的問題牽涉到政府相關部門的領導時，問責的難度就會很大，造成問題很難有效處理，審計公告制度的效果就會受到影響，這對政府的審計制度和政府形象都會帶來不良影響。

在審計公告實務中，審計公告或多或少、或深或淺得以實施，與公開、透明的法制原則相距甚遠。主要表現(xiàn)在：審計公告的內容大多數(shù)未涉及實質性問題；審計公告操作比較隨意，在公告方式上，主要是審計機關主動公告，公告什么、何時公告、公告到何種程度，主動權都掌握在審計機關手中。

(三)缺乏制度法規(guī)的完整性

從我國目前政府審計的信息公開制度來看，其制度比較單一，控制程序無法達到應有的管理上的有效性，在信息公開制度的規(guī)范性上表現(xiàn)的較差。在信息公開制度上對已明確的運作環(huán)節(jié)的任務沒有規(guī)定嚴格的時間，對重要和一般的審計事項在具體劃分上也不規(guī)范等等。這其中政府審計的信息公開制度造成了在審計公告的種類、數(shù)量和范圍上無法反映審計工作的實際成果，表現(xiàn)的僅僅是選擇性地公開。

現(xiàn)行國家審計報告的整個法規(guī)體系還不健全。表現(xiàn)在相關法律的缺位：像績效審計工作、問責制等還存在法律依據(jù)的缺失、操作不規(guī)范問題，而且實施程序的具體規(guī)定內容不夠明確。公告的制度法規(guī)對公告主體、原則和批準程序都不加以明確而且還缺乏適用范圍、法律責任、公告的方式和時間、救濟等的條文，必然導致實施的法律機制缺失，這樣就會導致在實務操作中信息反饋機制的弱化。

(四)信息公開制度缺乏獨立性

從我國政府目前的審計信息公開制度來看，我國政府的審計機關在決定審計事項或調查結果向社會進行信息公開前必須征得各級政府的批準；因為審計機關與政府之間是同級的問責關系，必然會導致區(qū)域性政府出于其自身利益的需要，運用自身的權力來決定信息公開制度的方式、內容和時間等。因而造成了審計的信息公開制度缺乏獨立性。

獨立性是審計監(jiān)督的本質特征?！蔼毩ⅰ笔侵笇徲嫏C構在組織、人員、工作和經費等方面獨立于被審計單位，獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，以保證審計的客觀、公證、權威和有效性。國家審計的獨立性是指審計機關及其工作人員在發(fā)現(xiàn)被審計單位經濟活動出現(xiàn)違背合法性、效益性的行為時，頂住內部壓力和影響、實事求是加以披露的行為?，F(xiàn)有行政型國家審計模式導致的審計雙重管理體制，在一定程度上使國家審計難以保持超然的狀態(tài)，抑制了審計監(jiān)督這把利劍的鋒芒。行政型審計模式破壞了審計獨立性。由于我國規(guī)定在對一些重大的事項進行公告前，必須經過本級政府的同意，而權力運行過程中發(fā)生的各種經濟腐敗行為，又往往與地方經濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，《審計法》又規(guī)定，審計機關作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領導，業(yè)務上受上級審計機關的領導。各級審計機關領導均由地方政府任免、審計經費由地方財政保障，審計實際相當于地方政府的一個內審部門。顯然，這使得審計部門不得不依附于政府，當審計涉及有關國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中也難免瞻前顧后，很難完全站在國家的立場，依法進行獨立有效地監(jiān)督，這樣就大大降低了審計公告的客觀性、完整性和公正性。

二、完善政府審計公告制度的建議和對策

(一)完善法律法規(guī)體系

審計制度是國家的一項基本政治制度，世界上絕大多數(shù)國家已經將其納入憲法，并建立的國家審計監(jiān)督制度，構建科學的審計法律體系刻不容緩?！秾徲嫹ā窇攲徲媹蟾孢M行原則性的規(guī)定。明確報告主體、法律效力和總體要求，完善相關配套法律法規(guī)。同時，要制定和完善各類與信息公開相關的專門法，譬如《國家政務公開法》、《審計信息反饋法》、修改憲法和保密法等。

(二)細化公告程序和準則

進一步完善審計公告程序。首先，重視審前公告。規(guī)范審前公告程序，說明審計目的，要求審計對象自覺接受審計。審計公告應包括公告依據(jù)、時間、內容、范圍、聯(lián)系方式等。其次，加強公告實施控制。如果目前環(huán)境不適宜對審計過程和結果全面實行透明化，可以采取定期與單項報告相結合，在一定層次、一定范圍內逐漸實現(xiàn)審計結果公開透明。第三，進行后期的反饋工作。對被審計單位進行后續(xù)跟蹤審計，針對審計建議整改情況進行專門審計，提出后續(xù)跟蹤審計報告，及時處理反饋信息，公告后續(xù)審計信息，完成對國家審計報告整個過程的全面公告。落實公告檔案制，對審計公告各程序文件、資料及公告后所產生的反饋意見等進行歸檔整理，通過后續(xù)公告的方式反饋給公眾。

我國審計公告由審計署辦公廳負責組織工作，按照《中華人民共和國審計署審計結果公告試行辦法》規(guī)定，在對一些重大的事項進行公告前，必須由本級人民政府同意，中央財政預算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計結果需要公告的，須經過國務院批準同意等。由此可見，對于一些重要審計事項——這些事項往往都是和公眾密切相關的并希望了解的，能否公告以及公告內容全都掌握在政府手中，某些和政府有關的的事情就有可能被“過濾”掉，這就降低了公告的完整性，侵犯了公眾獲取正確的信息的權利。所以應該盡量減少公告的審批程序，賦予審計機關更多的權利。

(三)提高審計人員素質

李金華在就任國家審計署審計長時說：審計是一把“雙刃劍”，在把被審計單位相關業(yè)務公之于眾的同時，也是自身審計工作情況的公開。所以審計人員自身的素質也是不容忽視的，這是防范審計公告風險的必要措施。首先，應該提高審計隊伍整體業(yè)務水平。推進人事制度改革，大力吸收不同專業(yè)領域的人才，以建立一支層次分明、結構合理的審計隊伍。其次，現(xiàn)有審計人員應該不斷提高自身素質，努力學習新的知識理論以適應新情況新問題的發(fā)生。最后，要不斷提高審計人員政治思想理論素質和道德修養(yǎng)，提高審計工作的質量和水平，增強法律、責任和安全意識。

(四)建立審計信息反饋機制

國家審計信息反饋機制，是一個雙向的信息溝通循環(huán)模式，不僅包括信息發(fā)出的傳遞也包括信息反饋的傳遞。我國只存在單向的信息發(fā)布機制，這使得公眾發(fā)揮輿論的作用極其有限。

對審計信息提供必要的注解和依據(jù)。社會公眾不是審計方面的專業(yè)人士，應盡量提供通俗易懂的審計報告。這就需要審計機關在保證格式的條件下簡化審計報告。審計機關在公開審計結果時，可以增加一份閱讀注釋附件，類似會計報表附注，提供審計專業(yè)術語，重要數(shù)據(jù)和技術方法的解釋說明，以便相關審計使用者獲得更為清晰明了的審計信息。

設立信息反饋渠道，及時收集反饋信息?！肮_是原則，不公開是例外。”當前信息反饋渠道不暢通，主要是由于信息傳遞層次過多所造成。因此信息傳遞渠道模式要從“縱向的金字塔型”向“扁平化模式”過渡，這樣可以弱化中間層次的影響，使其運行效率更高且成本更為經濟。由于審計信息的受眾分布比較廣泛，所以我們必須大力拓寬國家審計機關的信息來源渠道，運用多種媒體，各個層次，多個平臺的綜合方式來實現(xiàn)。這樣就不會產生審計結果處理的不及時問題。其中主要的方式包括媒體的書面調查、問卷調查、走訪調查以及設立反饋信箱、舉報熱線、訪談對話等方式或者可以通過建立專門的網(wǎng)絡平臺，以求獲得最大范圍的信息來源。

完善科學的信息處理系統(tǒng)。充分利用設立的信息反饋渠道，及時將收集到的信息通過專門的信息處理系統(tǒng)進行分析處理，取其精華，去其糟粕，尋找信息間的內在聯(lián)系，模擬分析社會公眾對審計結果的需求特點，進而可以作為審計機關進行決策的依據(jù)。反饋信息不僅要反映問題，還要分析問題的原因，提出切實可行的建議，要注重實效?？梢詫徲嫏C關的處理系統(tǒng)鏈接到相關部門的信息網(wǎng)，使社會公眾在第一時間得到有關整改的處理結果或者建議落實的資料，使社會輿論得到更好的發(fā)揮。

(五)加強責任追究制度，突出審計公告效果

提高人們對審計結果公告制度意義的認識。政府審計通過政府有關部門確認政府是否有效履行責任的途徑，它為權力制約、權力監(jiān)督提供信息支持和依據(jù)。當政府審計監(jiān)督有效時，能顯著提高政府權力制約、權力監(jiān)督的可能性。

建立健全政府行使權力失當?shù)膯栘熤贫?。首先，應該從權力源頭上最大限度控制行政權一手抓，無事不管的狀態(tài)，實現(xiàn)行政主管權與行政責任掛鉤的制度體系。其次，應該確定審計部門在問責制中的定位。在程序上應該讓審計部門和被審計單位處于一個平等的地位。實施政府行政權力問責制度的一個必要條件是對責任人的問責，即要確保所有相關責任人都受到應有懲處，避免在追究責任的時候為了替上級領導掩蓋事實出現(xiàn)的冤案，有人背黑鍋之類的案件。建立和完善行政首長在政府工作中出現(xiàn)重大違法，失職，濫用職權等情形時的罷免，引咎辭職或責令辭職的政治責任制度。這樣才能實現(xiàn)從行政性審計轉變?yōu)槌绦蛐詫徲?。所以，應該落實審計結果中反映出的由于行使行政權力失當而引起的責任問題，這對于建立健全決策權，執(zhí)行權，監(jiān)督權等相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制具有重要意義。