高 軍

（江蘇理工學院，常州 213001）

從種種跡象看，在全國范圍內(nèi)逐步推開房產(chǎn)稅已納入決策者的議事日程。但是，正如美國最高法院約翰·馬歇爾大法官所言，“征稅的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，事實上國家征稅所造成的財產(chǎn)減少，無論在規(guī)模還是在數(shù)量上都是任何私人犯罪（如盜竊、搶劫）所難以望其項背的。涉稅無小事，征收之前必須明確為什么要征房產(chǎn)稅?雖然在這個問題上有關(guān)方面一直遮遮掩掩甚至諱莫如深，打壓房價之說雖然冠冕堂皇，但在多次采取“史上最嚴厲的調(diào)控手段”均未奏效的情況下這個理由無疑顯得較為蒼白。顯然，伴隨后土地財政時期的到來，為地方政府提供穩(wěn)定的財源是房產(chǎn)稅的主要目的。①例如，財政部稅政司綜合處處長周傳華公開表示，“房產(chǎn)稅可以成為地方政府重要且穩(wěn)定的財政收入來源”。參見胡巖：財政部稱個人房產(chǎn)將逐步納入征稅范疇[N].證券時報2010-12-3。國家發(fā)改委財政金融司司長徐林直言，房產(chǎn)稅的開征，將為地方政府帶來一個穩(wěn)定的主體稅種；財政部財政科學研究所所長賈康表示，房產(chǎn)稅應(yīng)該由地方政府掌握，把它培育成為地方政府的一個主體稅種。參見惠銘生：房產(chǎn)稅若不能抑制房價能取消嗎[N].中國青年報2011-1.28。但是開征房產(chǎn)稅的初衷固然好——土地是有限的資源，靠賣地的土地財政是殺雞取卵、不可持續(xù)的財政，開征房產(chǎn)稅可以破解地方政府土地財政困境，保證地方政府獲得穩(wěn)定的財源。不過到目前為止，所有給出的理由均是站在征稅者的立場上考慮的，并沒有考慮到納稅人的感受。畢竟房產(chǎn)稅一旦開征是需要廣大納稅人來負擔的，而站在納稅人的立場，征收房產(chǎn)稅則“茲事體大”，它直接侵犯的是納稅人受憲法保護的財產(chǎn)權(quán)，甚至可能直接威脅到普通納稅人的生存權(quán)。因此，在決定開征之前，必須厘清房產(chǎn)稅的合理性、合法性等諸多問題。

一、開征房產(chǎn)稅緣由之正當性質(zhì)疑

稅不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更體現(xiàn)了政治和政府道德，國家不能以征稅本身為目的，“當征稅的目的不是為了保衛(wèi)國家和增進國家福利時，征稅就變成了盜竊?！弊鳛橐豁椈镜某ＷR，在現(xiàn)代民主法治社會，稅存在的惟一理由就是作為政府提供公共物品和公共服務(wù)的對價而存在?！白舛愄确浅鲇诠哺＠枰撸床坏谜魇?，如果征收，則不能認為是正當?shù)淖舛悺?，因此，國家征稅?quán)的正當性在于，納稅人期待稅僅被用于提供公共服務(wù)或經(jīng)納稅人同意的轉(zhuǎn)移支付，唯如此，政府的權(quán)力才能被限制到合適的領(lǐng)域，這是有關(guān)稅收的憲政邏輯。而Alan Lewis則更是直接將“你付出了什么”和“你得到了什么”之間的聯(lián)系稱為“財政關(guān)系”。

在現(xiàn)代民主法治社會，國家財政不同于一般追求贏利為目的的私人經(jīng)濟，它是一種以公益為價值取向的公共財政，奉行量出為入的原則，即依據(jù)公共事務(wù)決定征稅事項。國家征稅不能以取得超額收入為目的，其首要目的在于利用財政手段來達成維護國家獨立與安定，促進國民生活的安寧幸福。因此，憲政的財政邏輯是：政府必須首先根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容來確定財政支出的方向和總量，然后在此基礎(chǔ)上確定財政收入的總量，并進一步確定所需征收的稅收總量。如果當年稅收超額完成，那么第二年必須在此基礎(chǔ)上進行減稅。唯有如此，才能有效地降低一個社會的宏觀稅負，減輕公民的負擔。而如果由政府來決定征稅，對食稅者來說，必然是收的稅越多越好，“在政府的所有權(quán)力中，征稅權(quán)是最容易濫用的權(quán)力”，在缺乏有效的制度性約束的條件下，政府稅制設(shè)計、稅的征收過程中必然會傾向于實現(xiàn)稅收的最大化，“開頭微不足道，但是，如果不小心在意，稅率就會很快翻倍，而且最終會到達沒有人可以預(yù)見的地步，這合乎事物的本性?！比绻{稅人不能在憲政的框架內(nèi)決定征稅與用稅事宜，最終不堪忍受苛捐雜稅的結(jié)果唯有奮起搏命一途，“太陽底下無新鮮事”，歷史上幾乎所有的起義、革命，從根本上來說都是納稅人反叛。

筆者認為，在決定開征房產(chǎn)稅來解決地方政府財政困境之前，必須搞清楚的是：地方政府為什么會缺錢？目前地方政府財政收支總體情況如何？我國財政整體狀況如何？財政收入與支出的總額分別是多少？財政支出項目是否必要與合理？地方政府缺錢是否必須通過征稅來解決？在現(xiàn)有的財政規(guī)模下能否通過其他途徑來解決？以下疑問應(yīng)當是合理的：“2010年我國7萬多億元的稅收，11萬多億元的非稅收入，加起來近19萬億元的政府收入”，①非稅收入的口徑有多種，且存在許多爭論，本文采用大口徑的非稅收入，具體內(nèi)容參見王安：中國的稅負有多高[J].炎黃春秋，2012（9）。約占同年GDP的一半。如此龐大的財政收入為什么還不夠用？我國社會公共事務(wù)需要投入的財政總額到底是多少？其中，中央與地方事務(wù)需要投入的財政又分別是多少？但遺憾的是，長期以來政府并沒有公布相關(guān)的準確數(shù)據(jù)，甚至各級人大代表在表決政府預(yù)算時亦不能明悉相關(guān)數(shù)據(jù)，這難免讓人困惑：既然不知道需要支出多少財政，又談何開征新稅呢？

事實上，“沒有任何東西比規(guī)定國民應(yīng)繳納若干財產(chǎn)、應(yīng)保留若干財產(chǎn)更需要智慧與謹慎”，國家征稅必須培養(yǎng)稅源并衡量人民的納稅能力，不得侵及納稅人最低生存權(quán)，如果政府征稅過多，不但不能成為納稅人自由與財產(chǎn)的保障，甚至極有可能走向反面。事實上，目前，我國納稅人負擔已經(jīng)非常沉重，姑且不論福布斯納稅人痛苦指數(shù)排名上我國連年居于前列，我們都生活在這個社會，只需根據(jù)我們每個人的切身體驗，應(yīng)完全可以感知到這一點。人們完全有理由發(fā)出這樣疑問：既然地方財政困難，為什么吃財政飯的公務(wù)員和事業(yè)單位人員數(shù)量越來越膨脹？為什么還存在著數(shù)額龐大的“三公消費”？解決財政困境為什么只想到了加稅而不從精減人員和杜絕“三公消費”入手？

二、開征房產(chǎn)稅途徑之正當性質(zhì)疑

稅法本質(zhì)上是侵權(quán)法，稅收直接威脅到公民的憲法財產(chǎn)權(quán)，因此必須嚴格限制政府征稅的權(quán)力，“如果行政者有決定國家征稅的權(quán)力，而不是限于表示同意而已的話，自由就不存在了。因為這樣行政權(quán)力就在立法最重要的關(guān)鍵上成為立法性質(zhì)的權(quán)力了?！倍愂辗ǘㄅc罪刑法定是憲政的兩項基本原則，在自由民主法治社會中是保障公民財產(chǎn)自由與人身自由之武器。

我國憲法第56條規(guī)定，“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。雖然對此處的“法律”應(yīng)解釋為狹義的全國人大、人大常委會制訂的法律，還是廣義的法律尚缺乏權(quán)威的解釋，但根據(jù)憲政的一般原理，依合憲解釋應(yīng)理解為狹義的法律，更何況《立法法》第8條明確規(guī)定了“下列事項只能制定法律：（八）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”。我國稅收法定原則是通過《稅收征收管理法》確定的，該法第3條第1款規(guī)定“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行”，但該款同時還規(guī)定了“法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。另外，《立法法》第9條也規(guī)定了“本法第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。不過，為防止被授權(quán)機關(guān)濫用權(quán)力，《立法法》第10條規(guī)定了，“授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)?！币虼耍鶕?jù)以上憲法與法律的規(guī)定，開征房產(chǎn)稅難以繞過立法環(huán)節(jié)。

事實上，當前熱議的房產(chǎn)稅其最初的名稱是物業(yè)稅。長期以來，在中國房地產(chǎn)領(lǐng)域，與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收包括城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、營業(yè)稅和所得稅，此外還有各種名目的收費，其繁雜程度令人咂舌。十六屆三中全會提出“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費”。也就是說，房產(chǎn)稅最初的定位是物業(yè)稅，其初衷是為了規(guī)范房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅費體系，即把開發(fā)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的稅向持有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，是一個“稅收轉(zhuǎn)移”的問題。但物業(yè)稅的征收需要經(jīng)過全國人大的立法程序，通過人大立法開征新稅并非易事，因此有關(guān)部門就想起了長期被擱置的房產(chǎn)稅，①《房產(chǎn)稅暫行條例》1986年就通過了，當時我國尚未啟動住房改革，私人擁有房屋產(chǎn)權(quán)還較少，因此該稅征收對象是營業(yè)性住房，但由于征收困難，事實上長期以來基本處于被擱置的狀態(tài)。意圖通過舊瓶裝新酒的方式將物業(yè)稅穿上房產(chǎn)稅的馬甲而出臺，其隱含的邏輯是：雖然《房產(chǎn)稅暫行條例》第5條中明確規(guī)定了“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”免納房產(chǎn)稅，但這里用的是“免納”一詞，似乎本該征收的，未征收是立法機關(guān)的一種“恩賜”，現(xiàn)在隨著形勢的變化，決定開始征收是名正言順的。不過，由于這部《條例》頒行已26年，其制訂所依據(jù)的《稅收征收管理暫行條例》早已廢止，其存在的合理性與合法性均存在疑問。為繞開立法環(huán)節(jié)，2012年1月17日國務(wù)院在其頒發(fā)的《關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》中第76條規(guī)定，“將《房產(chǎn)稅暫行條例》第8條中的《稅收征收管理暫行條例》修改為《稅收征收管理法》”。表面上看來，國務(wù)院此舉似乎清除了房產(chǎn)稅征收的障礙，下一步只需要將對“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”“免納”的“恩惠”取消即可順理成章的開征。

以上謀劃可謂是“深思熟慮”，但筆者認為此乃機巧而非正道，征收房產(chǎn)稅乃涉及國計民生、直接影響社會穩(wěn)定之大事。必須認識到，長期以來我國稅收法制領(lǐng)域行政立法獨大而法律式微的狀況②我國全國人大制定的涉稅法律只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國人大常委會制定的有《稅收征收管理法》、《車船稅法》兩部。而國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30 余件，決定了17個稅種的開征和6個稅種的停征。財政部、國家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120 余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100 余件。至于省以及省以下稅務(wù)機關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更是多如牛毛。實際上背離了法治，是一種極不正常的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象之所以發(fā)生，其根源在于1984年全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》：“決定授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗，加以修訂，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。國務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例，不適用中外合資經(jīng)營企業(yè)和外國企業(yè)”。從該決定的名稱和內(nèi)容中，明顯可以看出：（1）稅收領(lǐng)域的授權(quán)立法，僅僅是我國改革開放初期經(jīng)濟體制改革探索階段一種過渡性的權(quán)宜安排；（2）該決定包含的授權(quán)目的與范圍過于寬泛，不符合授權(quán)明確性的要求，屬于典型的空白授權(quán)條款，事實上賦予了作為行政機關(guān)的國務(wù)院過大的稅收立法權(quán)，自然由行政機關(guān)來決定征稅事項，其后果必然是稅越來越重。

當前，隨著市場經(jīng)濟的逐步深入以及依法治國實踐的推進，限制國家征稅權(quán)力以保護公民財產(chǎn)權(quán)、保護市場經(jīng)濟的創(chuàng)新與活力已成為當前緊迫的時代命題。《立法法》第11條規(guī)定，“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律”。到目前為止，《房產(chǎn)稅暫行條例》已“暫行”了26年，期間中國政治、經(jīng)濟與社會發(fā)生了廣泛、巨大而深刻的變化，“法治”、“人權(quán)保障”、公民財產(chǎn)權(quán)保護等條款已通過修正案形式入憲，民主法治已蔚然成為時代的潮流，制定法律的條件還不成熟似乎怎么也說不過去。更何況，在2009年6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議通過決定，廢止了全國人大常委會1984年《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，這次會議同時還要求國務(wù)院盡快將此前依據(jù)該授權(quán)決定而制定的稅收法規(guī)提交全國人大常委會審議以制定相應(yīng)的法律。因此，從程序上講，試圖回避稅收立法程序，以舊瓶裝新酒的方式來征收房產(chǎn)稅行不通。

三、當下開征房產(chǎn)稅的后果分析

筆者認為，如果貿(mào)然大規(guī)模開征房產(chǎn)稅，必然面臨房產(chǎn)稅的合理性、合法性和可操作性的疑問，將損害政府的合法性，加大納稅人負擔等不良后果。

（一）借打壓房價的理由開征房產(chǎn)稅將嚴重損害政府誠信

近年來，房價高昂帶來了很多社會問題，中央政府采取了諸多手段打壓房價，但政府認定房價上漲過快的原因在于有人投機炒房和開發(fā)商哄抬房價，因此數(shù)次采取的房價調(diào)控政策的重點主要落腳在提高首付、征收交易稅、征收土地增值稅，甚至采取了合法性受到質(zhì)疑的“限購令”的方式，但是由于方向錯誤，①造成高房價的真實原因在于：（1）土地供應(yīng)者單一（政府），土地購買者單一（開發(fā)商），實質(zhì)上形成了壟斷；（2）高等教育大眾化、城市化進程中釋放出巨大的房產(chǎn)剛性需求；（3）長期以來銀行存款實際的負利率以及貨幣超發(fā)帶來的紙幣貶值，目前賺錢的行業(yè)大多被壟斷，公眾投資渠道窄，投資房產(chǎn)成為資產(chǎn)保值增值的首選辦法；（4）房價里包含了各種成本，伴隨著通脹各種建筑成本一直在漲價，房價豈有不漲之理？所開的藥方只能治標而不治本，最多只是暫時扼制了房價瘋漲的勢頭，離預(yù)期的房價下降還有較大的距離。事實上，征收房產(chǎn)稅的思路，仍是一種與“限購令”類似的、靠打壓需求來迫使商品價格穩(wěn)定的計劃經(jīng)濟思維。在我國目前的房地產(chǎn)體制下，房產(chǎn)稅背后的真實邏輯其實是：政府壟斷土地交易一級市場，房產(chǎn)商壟斷商品房開發(fā)市場，政府以低價奪地，然后以高價拍地，對房地產(chǎn)開發(fā)收取名目繁多稅費，從而導致房地產(chǎn)價格飆升，②《國際金融報》記者調(diào)查統(tǒng)計得出，商品房從拿地開發(fā)到賣給購房者，其中涉及到向各級政府繳納的稅費一共七大類具體37 項，占整個房屋銷售金額比例低則50%，最高甚至超過70%。參見盧元強：房地產(chǎn)稅費到底有多高[N].2012-12-7。再以抑制高房價為理由開征房產(chǎn)稅。筆者認為，寄希望于通過房產(chǎn)稅打壓房價，實無異于緣木求魚，作為一個基本的常識，任何與房子交易和持有有關(guān)的稅收一定會推高房價，房產(chǎn)稅一定會體現(xiàn)在租金或房價中由租房者、購房者承擔。在當前不明確房產(chǎn)稅開征的目的，而且未對目前已經(jīng)存在的與房地產(chǎn)有關(guān)的稅費進行清理的情況下貿(mào)然開征，征收之后租房價格必然也將水漲船高，屆時買不起房的人甚至可能連租也租不起了。③“限購令”已導致國內(nèi)許多大城市租房成本上升，因不堪房租上漲，近年來一些企業(yè)以及外來創(chuàng)業(yè)者紛紛選擇“逃離北上廣”。因此，必須警惕那種借公眾對高房價深惡痛絕的情緒以及打壓房價的呼聲，為地方政府開拓一個取之不盡的稅源的做法。借民粹思想來趁機征稅實際上是極其危險的，如果一旦無法兌現(xiàn)打壓房價的承諾，而公眾又切切實實的多了一項沉重的稅收負擔，最終必將導致民怨沸騰，使政府的信譽掃地。

（二）貿(mào)然開征房產(chǎn)稅將引發(fā)有關(guān)稅負公平的道德風險

公平納稅是稅法的基本原則，它源于稅的事物本質(zhì)，集中體現(xiàn)了稅的內(nèi)在法理與精神，深受古今中外學者的推崇并為當代許多國家的憲法所明文確立，稅負公平原則已成為各國制定稅收制度的首要選擇。我國開征房產(chǎn)稅，必須解決房產(chǎn)稅公平納稅的問題。但是，目前我國房地產(chǎn)領(lǐng)域的情況非常復(fù)雜，光住房的類型就有很多種——單位福利房、公租房、商品房、小產(chǎn)權(quán)房、自有宅基地房、集資房、軍產(chǎn)權(quán)房等等，不一而足，讓人眼花繚亂。這些房產(chǎn)的權(quán)利事實上是不平等的，對形形色色權(quán)利不平等的房產(chǎn)究竟該如何征稅？此外，單從技術(shù)方面來講，征收房產(chǎn)稅就面臨很多困難：是按人均面積征收還是按套數(shù)征收？是針對新增商品房征還是現(xiàn)有存量房均予征收？房子坐落的位置在市中心還是郊區(qū)，不管房屋新舊，不管樓層高低，不管配套設(shè)施差距是否一視同仁征收？等等，這些都必須由全社會經(jīng)過充分的討論達成共識后以立法的形式來確認。但是在我國，官員財產(chǎn)申報提了多年，至今尚且“在技術(shù)上做不到”，而在全國范圍內(nèi)要調(diào)查每家每戶有幾套房產(chǎn)、人均占有多少面積以及對每座房產(chǎn)進行估值，需要大量的專業(yè)人員以及投入巨大的人力、物力，這是一個比官員財產(chǎn)申報更復(fù)雜的任務(wù)，從邏輯上講似乎更不可能完成。特別是現(xiàn)階段中國民主法治尚不健全的國情下，人們完全有理由擔心：一旦開征房產(chǎn)稅，具體操作中房價估值完全有可能會向權(quán)勢者偏移，權(quán)勢者定會有逃避房產(chǎn)稅的辦法，最終房產(chǎn)稅極可能淪為落在普通人身上的沉重負擔——事實上，翻開任何一部中國賦稅史，可以發(fā)現(xiàn)這種情況在中國歷史上是不絕于書的。

（三）征收房產(chǎn)稅將極大加重普通納稅人的負擔

一直以來，“與西方發(fā)達國家接軌”是有關(guān)部門宣稱征收房產(chǎn)稅的一個重要理由。但必須指出的是，我國目前所要征收的房產(chǎn)稅與西方的房產(chǎn)稅實際上并非同一概念。確實，西方國家一般都有房產(chǎn)稅這一地方稅稅種，但問題在于西方國家一般以透明的直接稅為主體稅制結(jié)構(gòu)，房產(chǎn)稅是直接稅，它直接針對房產(chǎn)而征收，房產(chǎn)的價值主要體現(xiàn)在土地使用權(quán)的增值上，而西方國家的納稅人是擁有房屋土地永久產(chǎn)權(quán)的。此外，在西方國家，房產(chǎn)稅征收的目的在于為地方居民提供公共物品與公共服務(wù)，其征收與使用均為透明，納稅人有權(quán)隨時進行查詢和監(jiān)督。我國情況不同于西方，我國是以不透明的間接稅為主體稅制結(jié)構(gòu)，納稅人負擔本已沉重，更何況我國實行特殊的土地國有政策，居民所購買的房產(chǎn)只有70年的土地使用權(quán)期限，房價中已經(jīng)包含此前開發(fā)商為取得該土地開發(fā)資格而交納的巨額土地使用權(quán)出讓金，亦即購房者已交過直接稅性質(zhì)的土地租金，再征收房產(chǎn)稅無疑屬于重復(fù)征稅，在制度上無法自圓其說。近年來的中國城市化進程中，政府已通過房地產(chǎn)手段吸取了巨額的民間財富，“民為邦本，本固邦寧”，征稅不得侵犯納稅人生存保障，這是納稅人的基本權(quán)利同時也是政府道義上的責任。如果房產(chǎn)稅未經(jīng)充分的公開博弈達成整個社會的共識而率爾出臺，可能會極大的加重普通納稅人的負擔，進而動搖社會和諧的基礎(chǔ)。

此外，由于當前中國實行的并非完全意義上的市場經(jīng)濟，個人投資的渠道非常窄、股市的長期低迷與掠奪、長期的通貨膨脹造成銀行存款實際的負利率等因素的存在，決定了目前在中國實際能夠資產(chǎn)保值的財產(chǎn)主要是房產(chǎn)，如果全面普遍地征收房產(chǎn)稅，將可能發(fā)生動搖全社會資產(chǎn)基礎(chǔ)的危險。當前，我國基尼系數(shù)已超過國際警戒線，貧富懸殊的存在已是一個不爭的事實，對于官員或富人而言，可以憑借權(quán)勢逃避征稅，或根本不在乎征那點稅，或通過房屋出租將房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)嫁，或干脆“用腳投票”將包括房產(chǎn)在內(nèi)的資產(chǎn)出賣轉(zhuǎn)移資金到海外，①亞當·斯密指出，“（資本所有者）很可說是一個世界公民，他不一定要附著于那一個特定國家。一國如果為了要課以重稅，而多方調(diào)查其財產(chǎn)，他就要舍此他適了，他并且會把資本移往任何其他國家，只要那里比較能隨意經(jīng)營事業(yè)，或者比較能安逸地享有財富?！薄猍英]亞當·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因研究（下）[M].郭大力.王亞南譯.商務(wù)印書館2007.408.但房產(chǎn)稅對于已擁有住房的普通人來說則是實實在在的負擔。而且，開征房產(chǎn)稅勢必將增加征稅成本，最終這些成本將會轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上。在目前征稅與用稅均不透明，甚至連公眾深惡痛絕、飽受詬病的巨額“三公消費”都無法扼制的財政體制下，征收直接稅性質(zhì)的房產(chǎn)稅，將極大的刺激納稅人的“稅痛”，納稅人必然產(chǎn)生“我納稅，你享樂”的強烈抵觸情緒，并采取各種方式逃避繳納甚至公然拒絕繳納，如果強制執(zhí)行，可能存在誘發(fā)大規(guī)模社會沖突的風險。

四、解決地方政府財政危機之正道

近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國政府財政收入連年超GDP增幅而不斷攀升。不過，雖然財政收入總額巨大，但地方政府卻普遍出現(xiàn)了財政困境。①筆者認為，之所以會出現(xiàn)財政總額巨大而地方政府卻缺錢的局面，主要原因：（1）分稅制對地方政府剝奪過多，而且中央政府利用政治上的優(yōu)勢地位，經(jīng)常會出臺一些惠民政策，但結(jié)果卻是“中央請客，地方買單”，地方政府往往苦不堪言。（2）巨額的政府投資與政府形象工程。長期以來，我國政府是一種生產(chǎn)建設(shè)型政府，政府直接參與市場競爭，歷年生產(chǎn)建設(shè)性財政投入過高，此外地方官員親睞耗資巨大的形象工程，特別是自成功舉辦奧運、世博之后，一些地方政府熱衷搞體育等賽事，動則耗費數(shù)千億財政。（3）政府機構(gòu)過于龐大，“吃財政飯”現(xiàn)象嚴重。近年為緩解大學生就業(yè)壓力，公務(wù)員還在不斷擴招，再加上巨額的“三公消費”，使財政越來越不堪重負。地方政府“土地財政”遂興，一些地方政府賣地的收入占了地方財政收入半數(shù)甚至更多，形成“房價綁架財政”局面。地方政府強力征地、拆遷遭至了激烈的社會反抗，造成諸多嚴重的社會問題。近期以來，由于“限購令”等房價調(diào)控措施的采取，房地產(chǎn)交易萎靡，帶來地方政府土地頻頻流拍，地方政府遭遇財政危機。繼續(xù)維持高房價以保持土地財政格局固然不可取，因為土地是不可再生資源，土地財政本質(zhì)上是一種掠奪型、不可持續(xù)的財政，但是否就必須以房產(chǎn)稅來代替，筆者認為結(jié)論并非如此簡單。當前，我國改革開放已進入攻堅階段，很多體制性缺陷充分暴露出來，出現(xiàn)了政府權(quán)力日益擴張、社會不同階層貧富差距過大、納稅人負擔過重、群體性事件頻發(fā)等諸多嚴峻的社會問題。值得警惕的是，目前存在著兩個非常危險的信號：其一，幾乎每出現(xiàn)一個社會問題，政府首先就會想到用增稅來解決，這似乎已形成了政府的思維慣性與解決問題對策的“路徑依賴”，而較少顧及民眾的負擔和稅收法定的憲政原則。本質(zhì)上這是一種行政本位與功利主義思維，它將復(fù)雜的社會問題簡單化，對社會治理的理性化、法治化建設(shè)是極為有害的。其二，與西方國家議員們通常竭力抵制政府開征新稅的做法不同的是，近年來我國各級人大代表也非常熱衷建議開征新稅，實際上這是一種嚴重的角色錯位與背離。②參見曹林：人民的代表為何也亢奮地喊增稅[N].中國青年報2010-2-2。古今中外的歷史經(jīng)驗告訴我們，由政府來實際掌握征稅的權(quán)力、決定征稅事項，必然是重稅的結(jié)果，因為不受約束的行政權(quán)力的欲望一定是無止境的。但是，在社會轉(zhuǎn)型各種矛盾尖銳的時期，加稅必須格外慎重，因為重稅將極有可能壓垮社會經(jīng)濟和突破民眾的忍耐底線，使社會陷入動亂。筆者認為，解決目前我國地方政府財政困境，當務(wù)之急在于推進國家機關(guān)與事業(yè)單位改革，通過大規(guī)模精減人員來解決長期以來“吃飯財政”所造成的“民之饑，以其上食稅之多，是以饑”的問題，根本之道則在于：

1.重構(gòu)分稅制與財政轉(zhuǎn)移支付制度。1993年中央政府單方面決定的分稅制型塑了一個財權(quán)與事權(quán)不對等的央地財政關(guān)系，中央政府處于絕對的優(yōu)勢地位，財多而事少，地方政府則財少而事多。實踐證明分稅制缺陷明顯，與地方財政普遍捉襟見肘相對的是，近年來國家部委、國有大企業(yè)紛紛表現(xiàn)得財大氣粗，“天價裝修”、為完成預(yù)算每年年終突擊花錢、以及國有投資企業(yè)海外投資失誤導致巨額虧損等這類事件經(jīng)常見諸報端。雖然每年我國中央財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額巨大，但對本質(zhì)上屬于憲政基本問題的財政轉(zhuǎn)移支付事項卻至今尚未實現(xiàn)法治化，實踐中的隨意化、不規(guī)范的操作，事實上的“會哭的孩子有奶吃”催生了“駐京辦”、“跑部錢進”等腐敗現(xiàn)象。納稅人完全有理由發(fā)出這樣的疑問：地方政府沒錢，直接原因在于分稅制與財政轉(zhuǎn)移支付制度的不合理，那為什么不可以進行憲政的意義上的重構(gòu)？

2.確立政府與市場的邊界，擺脫政府投資的路徑依賴。長期以來，受計劃經(jīng)濟時代政府主導經(jīng)濟發(fā)展的思維影響，我國政府是計劃投資型政府，奉行的是依靠政府拉動經(jīng)濟的發(fā)展模式。這種模式存在著天生的缺陷：首先，經(jīng)濟學理論以及人類社會長期的實踐已充分證實，政府利用資源的效率必然低于個人支配、利用資源的效率。如果政府征收的稅收過重，必然會產(chǎn)生國富民窮的后果，過多的資源集中到政府手中對社會而言并非幸事，至少降低了全社會對資源的利用效率。其次，政治經(jīng)濟學常識告訴我們，政府不同于市場，政府的職能是為社會提供市場無法提供或不能有效提供的公共物品和公共服務(wù)，如果政府直接參與市場競爭，必將利用自身的政策制訂者的地位產(chǎn)生壟斷，由于缺乏有效的外部監(jiān)管，與政府巨額投資相伴隨的必然是普遍的低效甚至無效以及貪污、浪費等政府工程病。因此，憲政主義要求，政府的職能必須是有限的，社會和市場能夠解決的問題，就不需要政府動用稅款來解決。因此，在法治社會中，政府正確的角色定位不是赤膊上陣與民爭利，而是提供包括公平的市場交易規(guī)則、獨立公正的司法體系等在內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)，促進市場的發(fā)展，培植稅基，通過法定的稅收來源源不斷獲得財政收入。

3.完善公共財政制度，實現(xiàn)財政的民主化。現(xiàn)代稅收的法理基礎(chǔ)是稅收契約論，稅收被理解為收入和支出的混合體，稅收的用途必須嚴格限定在為社會共同體提供公共物品與公共服務(wù)上，“如果在賦稅收入的使用上沒有任何限制，這種收入就與政府中決策制定者的個人所得毫無二致”，而Wicksell更是一針見血地指出，“若不是期望政府利用稅收來提供財貨與勞務(wù)，以取得一些利益；在制憲前或制憲后沒有一個人愿意付稅”。①轉(zhuǎn)引自.藍元駿.熊彼特：租稅國思想與現(xiàn)代憲政國家[D].臺灣大學法律學研究所碩士論文2005.75.事實上，在一個民主法治國家，涉稅的事項均由納稅人來決定，奉行“以支定收”，即每個年度都由議會來具體討論錢花在哪里、怎么花、花多少之后，再決定征多少稅。納稅人納稅后，依法享有公共物品請求權(quán)與使用權(quán)，以及對稅收收支情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但遺憾的是，在我國，受與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的馬克思主義國家學說的影響，長期以來我國政府將稅收理解成權(quán)力關(guān)系，在財政理論方面奉行的是國家分配論，我國各級政府實際上是“以收定支”，收多少花多少，甚至以多征稅作為業(yè)績炫耀，而稅款花在哪里則根本無需向納稅人匯報。當前全球化背景下，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公眾民主法治意識高漲，公眾已普遍意識到政府的稅收來自于納稅人的財產(chǎn)，是納稅人供養(yǎng)了政府而非相反，基于每個人的自身體驗，公眾并不相信政府組成人員是什么“道德超人”，已不再滿足于稅收的“取之于民、用之于民”僅僅停留在“宏大敘事”的宣傳層面，要求重大的涉稅事項必須由廣大納稅人來決定，并通過具體化、可操作的法律程序來保障，而不能靠“黨性自覺”或“政府父愛主義”式的施舍。因此，必須采取措施完善我國人民代表大會制度，特別是應(yīng)當大力進行預(yù)算的民主化與公共化改革，進而推動公共財政的完善，真正的實現(xiàn)人大代表對征稅與用稅的決定權(quán)。

〔1〕劉軍寧.“稅”的憲政解讀[N].中國經(jīng)濟時報，2004-12-27.

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