陳延慶

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城252059）

【經(jīng)管索微】

簡(jiǎn)論行政管理體制改革與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)
——基于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的理論框架

陳延慶

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城252059）

作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，我國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)面臨著民族國(guó)家建構(gòu)和民主國(guó)家建構(gòu)兩大歷史任務(wù)；自新中國(guó)成立，民族國(guó)家建構(gòu)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)以后，努力完成民主國(guó)家建構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主化就成為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的首要任務(wù)。因而，以國(guó)家民主化為重要目標(biāo)的行政管理體制改革，作為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要手段和必要環(huán)節(jié)，不但不會(huì)危害國(guó)家政權(quán)建構(gòu)和損害各主流社會(huì)階層利益，還是鞏固現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)、保證各主流社會(huì)階層長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益的基礎(chǔ)和條件。

國(guó)家建構(gòu)；行政管理體制改革；現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論

1980年8月18日，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上做了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，發(fā)出了中國(guó)行政管理體制改革的動(dòng)員令。我國(guó)行政管理體制改革雖在諸多方面和環(huán)節(jié)都取得了突破性成就與進(jìn)展，但改革過程中所涉及到的許多深層次理論與現(xiàn)實(shí)問題也日益成為制約進(jìn)一步深化的因素。其中，如何正確認(rèn)識(shí)與處理行政管理體制改革與國(guó)家建構(gòu)的關(guān)系，既是一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，也是困擾學(xué)界的一個(gè)重要理論問題。本文擬基于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論框架，略陳管見以就教學(xué)界同仁。

一、現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的基本理論

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論認(rèn)為，由于歷史和現(xiàn)實(shí)諸多條件的不同，世界范圍內(nèi)的國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)大致可分為兩種類型，一是先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，又叫“內(nèi)源發(fā)展者”（indigenous developers），二是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，又叫“后來者”（later-comers）。前者是指在其社會(huì)發(fā)展過程中，現(xiàn)代化的成分與結(jié)構(gòu)主要在其自身基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來。雖然自18世紀(jì)以來，國(guó)際間交流、交往日益頻繁，沒有任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以“置身世外”而僅憑自身獨(dú)立發(fā)展出現(xiàn)代性與現(xiàn)代化來，但相對(duì)而言，英、美、法等西方國(guó)家主要是從“自身”發(fā)展出其現(xiàn)代性的成分與結(jié)構(gòu)的，因而基本上可以視為“內(nèi)源發(fā)展者”或先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家；而中國(guó)等一些國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程則緣起于對(duì)西方現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的回應(yīng)，因而基本上可以看作是“后來者”。盡管“后來者”的現(xiàn)代化進(jìn)程也有自身發(fā)生的深厚根源，然相對(duì)“先發(fā)者”而言，它們是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家。

兩種不同類別的國(guó)家在現(xiàn)代化建構(gòu)過程中展開時(shí)間先后和推動(dòng)因素的諸多不同，導(dǎo)致其現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)過程中所面臨的具體任務(wù)及道路、途徑各不相同。一般說來，由于歷史原因，“先發(fā)者”因其發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、致力民族—國(guó)家振興的同時(shí)，思想文化上也接受了“自由、平等、博愛”等現(xiàn)代價(jià)值觀念，其現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)過程所面臨的雙重任務(wù)——民族—國(guó)家建構(gòu)和民主—國(guó)家建構(gòu)是同步進(jìn)行的。而“后來者”因其現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)是在“先發(fā)者”“刺激”下，作為對(duì)其挑戰(zhàn)的回應(yīng)而“被動(dòng)”開始的，因而其國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)過程所面臨的雙重任務(wù)——民族—國(guó)家建構(gòu)與民主—國(guó)家建構(gòu)往往是以不同步、非均衡性形式進(jìn)行的，一般是先實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一體化完成民族—國(guó)家建構(gòu)，然后再逐步推進(jìn)民主—國(guó)家的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的民主化。

由于“后來者”現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)雙重歷史任務(wù)實(shí)現(xiàn)的不同步性與非均衡性，所以其在不同時(shí)期、不同階段內(nèi)，工作重心與側(cè)重點(diǎn)各不相同。一般而言，其現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的首要任務(wù)是獲得國(guó)家獨(dú)立、民族解放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一體化；然后在此基礎(chǔ)上方可展開國(guó)家民主化的建構(gòu)過程。它們的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，首先要完成民族—國(guó)家的建構(gòu)任務(wù)，然后再去實(shí)現(xiàn)民主—國(guó)家的建構(gòu)目標(biāo)。兩重目標(biāo)之間既具有時(shí)間的先后性，又具有邏輯上的因果性。一般說來，既不可本末倒置也不可因果互換。

二、中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過程

與英美等先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家相比，我國(guó)是典型的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，其現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)直接源于對(duì)西方列強(qiáng)“挑戰(zhàn)”的回應(yīng)。因?yàn)橹袊?guó)雖是舉世聞名的文明古國(guó)，但自19世紀(jì)中葉以來，面對(duì)西方列強(qiáng)的蠶食鯨吞，國(guó)家主權(quán)逐步淪喪，成了任由列強(qiáng)宰割的半殖民地半封建社會(huì)。因此，自19世紀(jì)中期起，我國(guó)就“一直面臨兩大政治任務(wù)的挑戰(zhàn)：一是‘國(guó)家建構(gòu)’，一是‘民主建構(gòu)’”［1］這一現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的雙重使命。

面對(duì)這一雙重歷史任務(wù)，無數(shù)中華優(yōu)秀兒女，進(jìn)行了艱苦卓絕的不懈斗爭(zhēng)。這個(gè)過程大致可以分為如下兩個(gè)階段：第一，自19世紀(jì)中葉起，面對(duì)西方列強(qiáng)的蠶食鯨吞，中華兒女奮起抗?fàn)?，?jīng)過資產(chǎn)階級(jí)民主革命和新民主主義革命，贏得國(guó)家的獨(dú)立和民族的解放，建立起獨(dú)立自主的人民共和國(guó)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的一體化目標(biāo)。新中國(guó)的成立，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)中民族—國(guó)家建構(gòu)的基本順利完成。

對(duì)于我國(guó)這種后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，獲得國(guó)家獨(dú)立、民族解放、實(shí)現(xiàn)國(guó)家一體化，只是為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)中的國(guó)家民主化奠定了基礎(chǔ)，中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)的最終目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到。當(dāng)然，中國(guó)作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家所面臨的雙重歷史任務(wù)的不同步性與非均衡性并不是絕對(duì)的，因?yàn)橹袊?guó)近代以來開展的爭(zhēng)取國(guó)家獨(dú)立、民族解放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家一體化的過程本身，同時(shí)就具有擺脫長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年來的封建專制統(tǒng)治，一方面使中華民族自立于世界民族之林，另一方面也使全體中國(guó)人民獲得更加充分的參與管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、文化事務(wù)的民主權(quán)力的性質(zhì)。因而，這一過程本身就或多或少具有推動(dòng)國(guó)家政治生活民主化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)所擔(dān)負(fù)的第二方面歷史任務(wù)的性質(zhì)。

盡管如此，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)第二方面的任務(wù)，主要還是從基本完成其第一個(gè)方面的歷史任務(wù)后，進(jìn)而大規(guī)模展開的一系列社會(huì)政治生活的民主改革開始的。當(dāng)然，由于建國(guó)之初，中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家民主化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足，建國(guó)后頭一個(gè)30年，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)第二個(gè)方面歷史任務(wù)時(shí)走了不少彎路。直到1980年鄧小平發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話，不但提出“政治上，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國(guó)家，特別是管理基層地方政權(quán)和各級(jí)企事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)力”，［2］282而且還明確發(fā)出堅(jiān)決反對(duì)和不斷消除“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”［2］287的號(hào)召，實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)第二個(gè)方面目標(biāo)、任務(wù)的工作才駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

三、行政管理體制改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代建構(gòu)的必要手段

30多年來，雖然行政管理體制改革取得了舉世矚目的偉大成就，但無論與經(jīng)濟(jì)體制改革取得的成就比，還是與全國(guó)人民乃至全世界的期待比，中國(guó)行政管理體制一些重大的深層次問題與矛盾仍很突出，在有些地方和有些時(shí)候，甚至表現(xiàn)得比較尖銳激烈，已經(jīng)或正在成為引發(fā)國(guó)際國(guó)內(nèi)議論與爭(zhēng)端的因素，也已經(jīng)或正在成為威脅和諧社會(huì)建設(shè)、引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)論或沖突的因素和力量。因此，如何正確認(rèn)識(shí)與處理行政管理體制改革與國(guó)家建構(gòu)的關(guān)系，不僅是困擾學(xué)界同仁的一個(gè)重要理論課題，也是關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的重大現(xiàn)實(shí)抉擇。根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論，雖然后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家由于歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜原因，其現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)面臨的雙重歷史使命是以不同步、非均衡的形式實(shí)現(xiàn)的，但是，無論其追求國(guó)家獨(dú)立、民族解放的過程，還是其實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主化的努力，都是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)的必要條件和必經(jīng)階段。換言之，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的完成則是民族—國(guó)家建構(gòu)與民主—國(guó)家建構(gòu)的邏輯結(jié)果和最終目標(biāo)。從這個(gè)意義上說，以保障公民各項(xiàng)民主權(quán)利充分發(fā)揮為重要目標(biāo)的行政管理體制的民主化改革，既是完成現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)的必要手段，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)過程的必要環(huán)節(jié)。

之所以如此認(rèn)定二者關(guān)系，是因?yàn)闊o論中國(guó)行政管理體制改革的各項(xiàng)具體措施，還是其終極目標(biāo)，都是指向國(guó)家的現(xiàn)代化建構(gòu)。因此，中共十七大報(bào)告在涉及中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)時(shí)，胡錦濤指出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“到二○二○年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，我們這個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)和發(fā)展中社會(huì)主義大國(guó)，將成為工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)、綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)總體規(guī)模位居世界前列的國(guó)家，成為人民富裕程度普遍提高、生活質(zhì)量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國(guó)家，成為人民享有更加充分民主權(quán)利、具有更高文明素質(zhì)和精神追求的國(guó)家，成為各方面制度更加完善、社會(huì)更加充滿活力而又安定團(tuán)結(jié)的國(guó)家，成為對(duì)外更加開放、更加具有親和力、為人類文明作出更大貢獻(xiàn)的國(guó)家?！保?］由此不難看出，十七大報(bào)告所描述的行政管理體制改革的目標(biāo)，既包含對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)過程中民族—國(guó)家建構(gòu)的基本設(shè)想，也包括對(duì)民主—國(guó)家建構(gòu)目標(biāo)的愿景展望。

同樣，中共十七大報(bào)告在談到中國(guó)未來行政管理體制改革擬采取的重大舉措時(shí)，不但首先明確肯定行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，而且詳細(xì)列舉了進(jìn)一步深化行政管理體制改革的各項(xiàng)重要措施：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。”［3］由此可以清晰地發(fā)現(xiàn)，中國(guó)行政管理體制改革的各項(xiàng)舉措明確指向簡(jiǎn)政放權(quán)和國(guó)家民主化，致力于實(shí)現(xiàn)民主—國(guó)家的建構(gòu)目標(biāo)。

綜上所述，明確行政管理體制改革與國(guó)家建構(gòu)之間手段與目標(biāo)的關(guān)系，不但具有重要的理論意義，還具有重大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。一方面，因行政管理體制改革本身即國(guó)家管理方式的改革，甚至是國(guó)家政權(quán)要素或結(jié)構(gòu)方式的調(diào)整，涉及的各種政治、經(jīng)濟(jì)利益更直接甚至更具根本性，更易引起人們特別是主流社會(huì)階層和利益集團(tuán)的抵制和抗拒。因而所遇到的困難與阻力往往也更多、更大。明確行政管理體制改革與國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)之間手段與目標(biāo)的關(guān)系，有利于使全體社會(huì)公眾特別是主流社會(huì)階層和利益集團(tuán)清楚，行政管理體制改革只是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的工具與手段，其根本目標(biāo)是國(guó)家的現(xiàn)代化建構(gòu)，特別是民主國(guó)家的建構(gòu)，從而把包括社會(huì)主流階層和利益集團(tuán)在內(nèi)的社會(huì)各階級(jí)、階層和利益集團(tuán)的政治經(jīng)濟(jì)利益長(zhǎng)遠(yuǎn)化、最大化。另一方面，明確二者之間手段與目標(biāo)的關(guān)系，有利于確保中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)指向現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)特別是民主—國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而減少國(guó)內(nèi)外各種敵對(duì)勢(shì)力詆毀和污蔑中國(guó)的口實(shí)，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)富裕、民主、文明、現(xiàn)代化的目標(biāo)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

［1］金耀基.中國(guó)社會(huì)與文化［M］.牛津：牛津大學(xué)出版社，1992：112.

［2］鄧小平.鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1987.

［3］胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2007－10－25（1）.

Reform of Administration System and Modern Country Construction——Based on the Theoretical Framework of Modern Country

CHEN Yan-qing

（School of Politics and Administration，Liaocheng University，Liaocheng 252059，China）

As a later-comer，Chinese modern country construction has two historical tasks，one is nation-state construction，the other is democracy-state construction.Since the foundation of People’s Republic of China in 1949，the former has been successfully achieved，the later has been becoming the first priority.The democracy-state-oriented reform of administration system，being an important means and essential segment of modern country construction，will not damage the structure of state political power or benefits of mainstream society，but will consolidate the political power of modern country and gurantee the long-term and basic benefits of main social classes.

country construction；reform of administration system；modern country construction theory

D035.1

：A

：1672－3910（2013）01－0081－03

2012－06－10

陳延慶（1962－），男，山東冠縣人，教授，博士，從事管理哲學(xué)、文化哲學(xué)和歷史哲學(xué)研究。