張慧聰

（鐵道警察學院 法律系，河南 鄭州 450053）

農民工是我國社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的一個特殊的社會群體，也是我國城鄉(xiāng)二元化體制的特有產物，他們離土離鄉(xiāng)進入城鎮(zhèn)從事低收入重體力的勞動；人數(shù)眾多，據(jù)統(tǒng)計已經超過2 億，而且還在繼續(xù)增長；他們從事著城市中勞動條件差危險程度高的工作，勞動安全和社會保障嚴重缺乏；他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了巨大的貢獻，但其法律權益卻沒有受到應有的重視和保障，農民工合法權益屢遭侵害，如果不能及時維護農民工的合法權益，將會對社會公平造成巨大負面影響。因此，依法維護農民工合法權益意義重大。

一 農民工法律維權現(xiàn)狀

當前，雖然國家積極采取措施改善農民工的生存狀況和保護農民工合法權益，但是我國農民工缺乏法律保護的社會弱勢地位依然沒有根本改變，由于農民工身份歧視導致的“同工不同酬，同工不同權”的不平等現(xiàn)象十分普遍，農民工合法權利被侵害現(xiàn)象屢屢發(fā)生，法律維權之路依然艱難，具體表現(xiàn)為以下幾個方面的特點：

（一）法律維權成本高昂，農民工自身難以承受

農民工法律維權的成本包括經濟成本和時間成本，主要來自三個方面，一是農民工自己支付的交通費、通信費、誤工費等成本；二是國家機關工作人員為處理勞動糾紛所支付的工資成本；三是通過法律援助所支付的律師費用成本。以農民工常見的追討拖欠工資案為例，僅勞動仲裁程序最長就可達65 天，這還不包括可能會出現(xiàn)的對勞動仲裁裁決不服向人民法院起訴后的一審和二審的期限。根據(jù)調查統(tǒng)計，我國農民工通過法律途徑追討1000 元的工資，全社會所支出的所有綜合成本為3000 元[1]。農民工往往因為法律維權成本太高，遠遠超過自身的承受能力而不得不選擇放棄。

（二）法律維權程序繁瑣，權益獲得保護時間漫長

按照現(xiàn)行勞動爭議調解仲裁法的規(guī)定，勞動爭議處理實行一調、一裁、二審的制度，特別是將勞動仲裁作為勞動爭議案件訴訟的前置程序，一般普通的勞動爭議案件需要耗時幾個月，走一到兩個程序，稍微復雜一些的案件動輒需要一年甚至數(shù)年才能走完全部法律程序。以工傷案件為例，由于部分用人單位不給勞動者繳納工傷保險，造成工傷事故發(fā)生后，勞動者不能依法得到工傷賠付，需要用人單位支付全部工傷費用。如果是小的工傷事故就給點醫(yī)藥費，然后私了，或者給點錢就打發(fā)了，既不做工傷認定，也不打官司。如果工傷賠付數(shù)額較大，用人單位往往采用訴訟拖延的戰(zhàn)術對付弱勢的勞動者，一起普通的工傷維權案件可能要經歷工傷認定、勞動能力鑒定、勞動爭議仲裁、民事訴訟一審與二審、執(zhí)行等多個程序，這還不包括上述程序中因雙方爭議可能會出現(xiàn)的諸如行政復議、行政訴訟或勞動能力二次鑒定、勞動關系認定等復雜情況。據(jù)一名長期辦理工傷賠償案件的律師計算，工傷維權的程序最高可達19 項程序[2]。司法實踐中很多老板調解過程中依此要挾說，“給你幾千塊錢，你要不要？就這案子我拖你幾年，看你耗不耗得起”。不少農民工對此也很無奈，“我們這些人出外打工，家里上有老下有小，就等著我們往回寄錢呢，我們實在是耗不起呀”[3]。

（三）證據(jù)缺乏，導致法律維權之路艱難

法律維權就是要“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”。然而，在司法實踐中，很多農民工在法律維權時遭遇了缺乏證據(jù)的障礙。當前，不少農民工對自身的勞動權利有一定認識，但是法律保護意識還不強，特別是證據(jù)意識嚴重缺乏。很多農民工只求有份工作能掙錢，對于是否簽訂勞動合同，用人單位是否合法登記注冊以及單位是否繳納了工傷保險等問題沒有清楚的認識。一旦發(fā)生了勞動侵權事件，他們往往缺乏法律維權的必要證據(jù)，如能夠證明勞動關系的證據(jù)，工作的時間及報酬約定的證據(jù)、用人單位的相關信息等，給依法維權帶來了很大的困難。不少用人單位也正是利用農民工維權證據(jù)方面的不足，想方設法逃避法律制裁。[4]

（四）法律援助不足，依法維權難以實現(xiàn)

根據(jù)司法部法律援助中心的統(tǒng)計數(shù)字，我國每年需要法律援助的案件超過70 萬件，而實際得到援助的不足1/4。法律援助不足導致農民工依法維權困難重重。我國《法律援助條例》明確規(guī)定，提供法律援助是政府的責任和公民的權利，然而由于人員資金等原因，我國法律援助實際水平卻明顯低于許多世界其他國家，甚至不如南非[5]，根據(jù)2012 年《中國的司法改革》白皮書統(tǒng)計，截至2011 年底，全國共有3600多個法律援助機構，1.4 萬名專職法律援助人員、21.5 萬名律師和7.3 萬名基層法律服務工作。2011 年我國全國法律援助經費為12.8 億元，相對我國超過13 億的人口，人均不足1 元錢。法律援助面臨著經費保障水平低人員數(shù)量嚴重不足的問題。

（五）法律維權途徑不暢，農民工被迫放棄權利或采取自力救濟

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農民工權益受到侵害，即可以到勞動監(jiān)察部門舉報，也可以向用人單位所在地勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，對裁決不服的還可以到人民法院起訴。然而，在實踐中由于勞動糾紛往往涉及勞動監(jiān)察、社會保障、工商建設、勞動仲裁、法院等多個部門機構，部門之間缺乏合作，存在相互推諉的情況，導致農民工維權途徑雖多但不順暢，哪個部門都管但哪個部門都管不好，農民工為維權不停地奔走于各部門之間，事情卻始終得到不到根本解決，最終有的農民工選擇無奈的放棄權利，有的則被迫采取暴力討薪等自立救濟手段，還有的甚至以跳樓、自殘等方法尋求社會的關注試圖解決問題。2009 年發(fā)生的河南籍農民工張海超“開胸驗肺”事件正是法律維權途徑不暢的典型案例。

二 農民工法律維權困境原因分析

（一）農民工法律援助供需不平衡是造成維權困境的直接原因

農民工作為社會公認的弱勢群體，其法律意識差維權能力弱，在面對權利被侵害時常常不知如何處理，為農民工提供法律援助，保障弱勢群體的合法權益是政府的一項重要職責，也是法治國家的使命任務。然而，現(xiàn)實情況下我國農民工法律援助人員不足資金嚴重缺乏，法律援助覆蓋面不廣，宣傳力度不夠，農民工法律援助存在較大的供需矛盾。據(jù)統(tǒng)計，2012 年農民工法律援助受援人數(shù)僅為40 多萬人次[6]，這與我國超過2 億人口的農民工總體數(shù)量極不相稱。可以預見，隨著我國農民工法律意識的增強，如果侵害農民工權益的現(xiàn)象不能得到有效遏制，那么未來農民工對法律援助的剛性需求還會持續(xù)增加，法律維權困境將更加凸顯。

（二）農民工自身法律維權意識不強是造成維權困境的內在因素

長期以來，我國農民工由于所受教育有限，總體文化水平不高，雖然這種現(xiàn)象在新生代農民工身上有所轉變，但是不可否認他們仍然缺乏保護自己的法律意識和能力。現(xiàn)在城市就業(yè)壓力大，對于沒有多少技術靠出賣勞動力謀生的農民工，為了生存他們不會苛求簽訂勞動合同，也不在乎有無勞動保障，只要能按時拿到老板承諾的工錢就心滿意足。維權意識和能力的不足是造成農民工權益屢被侵害的重要原因。

（三）法律規(guī)定不健全和執(zhí)行不力

在我國城鄉(xiāng)二元體制支配下，現(xiàn)行法律對于農民工的權益規(guī)定不夠，還沒有一部全國統(tǒng)一的農民工權益保護的法律，且多數(shù)法律規(guī)定原則性較強，缺乏針對性和可操作性，對農民工權益侵害的懲罰力度不夠，用人單位違法成本過低，不能起到有效制止侵害的作用。如根據(jù)法律規(guī)定用人單位欠薪不僅要全額支付勞動者報酬，還要加發(fā)工資報酬25%的經濟補償金，而工傷保險索賠卻沒有這樣的規(guī)定，官司即使打上三五年，耗去農民工大量的精力，用人單位最多不過支付本應給付農民工的工傷賠償。不少農民工因為跟用人單位耗不起，最終無奈妥協(xié)答應調解，接受用人單位開出的不平等條件。此外，由于地方保護主義的影響，地方相關職能部門存在視而不見或相互推諉的現(xiàn)象，有法不依的情況比較嚴重，許多農民工投訴得不到及時處理，司法裁決執(zhí)行困難。

三 農民工法律維權的合理解決對策

（一）修改完善相關立法，加強違法監(jiān)督，改善農民工維權法律環(huán)境

首先，修改立法簡化程序。我國立法設置仲裁程序的本意是通過勞動爭議仲裁機構的專業(yè)性，及早解決勞動爭議，但從實踐上看，勞動爭議仲裁前置制度在工傷認定和索賠程序中并沒有發(fā)揮應有的作用，反倒拖延了訴訟時間成為農民工維權過程中的一大障礙。因此，筆者認為，勞動仲裁前置程序不應當絕對化，對于勞動關系認定、不簽書面勞動合同、不依法繳納社會保險等簡單勞動爭議案件可以實行仲裁前置，對工傷認定、拖欠工資加班費等在證據(jù)上較為復雜的案件可以由人民法院直接審理，減少程序提高效率。

其次，加大勞動部門執(zhí)法力度，強化違法預防監(jiān)督機制。農民工權益的保護不應只是事后的處理和懲罰，為避免更多的侵害案件發(fā)生，應將對用人單位勞動違法行為的監(jiān)督預防作為重點。面對日益增多的農民工維權案件，國家雖然多鼓勵先走行政途徑解決，但相關行政部門的職能卻沒有得到有效的發(fā)揮，勞動監(jiān)察部門多以被動地處理勞動者上門投訴為主，很少主動深入用人單位調查監(jiān)督，沒有從源頭上進行防范和監(jiān)管，不少用人單位出現(xiàn)了“舊事未了，新事不斷”的惡性循環(huán)，不僅浪費國家訴訟資源，而且造成了惡劣的社會影響。因此，政府部門應加大對勞動違法的執(zhí)法力度，積極采取有效的預防措施，建立定期巡查制度、廣泛設立勞動監(jiān)察投訴站等，形成常態(tài)化監(jiān)督管理模式，及時發(fā)現(xiàn)處理問題，方便農民工維權。

最后，呼吁社會關注農民工生存狀態(tài)，改善農民工維權的司法環(huán)境。長期以來，農民工因其農民身份受到社會歧視，雖然現(xiàn)在國家規(guī)定農民工不僅是農民，也屬于產業(yè)工人的一部分，然而農民工卻并沒有因此而享受到如同城里人一樣的待遇。特別是在司法過程中，農民工也常常因其社會地位低下，缺乏經濟社會資源，沒有權利代言人等問題，權利經常被漠視。因此，不改變農民工的生存狀況，采取切實措施提高農民工的社會地位，農民工的權利就不能真正得到保障。

（二）改革創(chuàng)新法律援助機制，加大對農民工法律維權的支持力度

改革創(chuàng)新法律援助機制首先要提高效率，應當對農民工開辟綠色通道，簡化審批程序，擴大法律援助范圍，進一步放寬法援條件，在農民工較為集中的地區(qū)廣泛設立農民工法律援助工作站；其次，開展多種形式的法律援助?？梢愿鶕?jù)農民工實際需求提供相應的法律援助，對那些程序復雜需要調查取證的案件可以由專業(yè)的法律人員直接援助，對那些案情簡單證據(jù)明確的案件可以由專業(yè)人員提供全程指導，提供法律咨詢、代寫法律文書，指導農民工按圖索驥自助法律維權；再次，針對有些經濟落后地區(qū)法律援助機構不健全力量薄弱的情況，可以考慮與當?shù)芈蓭熓聞账献?，通過政府出錢購買法律服務的方式解決問題；最后，國家必須加大對農民工法律援助的支持力度，根據(jù)實際情況不斷增加資金投入，建設專兼職結合的法律援助隊伍，廣泛吸收社會力量，提高法律援助的效率和質量。

（三）構建多元參與方式更加靈活有效的農民工法律維權體系

單純依靠政府加大投入顯然不能從根本上解決法律援助的供需矛盾，因此，農民工法律維權應當注意引入新的社會力量，可以考慮適當借鑒國外法援的先進經驗，組織法律援助志愿者隊伍，吸收法律院校師生參與，發(fā)揮社會團體的積極作用，建立農民工法律援助基金接受社會慈善捐助，發(fā)行社會救助彩票彌補法律援助資金投入的不足等，全面構建我國多元參與靈活有效的農民工法律維權體系。此外，農民工維權的方式也要有更多選擇，除法律維權外，還可以借助國家機關和社會力量，選擇調解、和解、第三方介入談判、社會法官審判等替代性糾紛解決方式。

（四）加強法制宣傳，提高農民工法律維權意識和能力

“權利只有為享有者所知曉時才能得到行使。”[7]通過加強對農民工維權的法制宣傳教育，重點使農民工事先了解自身享有的合法權益，如何申請法律援助以及如何保存證據(jù)等相關的法律知識，通過現(xiàn)代媒體和通訊手段開展熱線電話法律咨詢、網(wǎng)絡在線法律援助問答、電視廣播以案說法等方式幫助農民工提高自身的維權意識和維權能力?？梢远ㄆ诓欢ㄆ诿赓M開展勞動維權培訓，組織編寫維權法律知識小冊子，指導農民工如何選擇用人單位、盡量避免選擇那些非法的用人單位，從建立勞動關系開始，就要求用人單位簽訂勞動合同。并且在勞動過程中，注意收集和保存相關證據(jù)。發(fā)現(xiàn)用人單位侵害自己合法權益，應該立即開始依法維權，不要聽信用人單位不切實際的承諾。

[1]肖衛(wèi)東,時福茂.農民工維權成本調查報告[EB/OL].http://www.people.com.cn.

[2]賈午光,高貞.農民工法律援助工作現(xiàn)狀、問題及對策建議[J].中國司法,2006,(11).

[3]農民工離法律援助有多遠？[EB/OL].http://www.daynews.com.cn.

[4]李平.流動人口權益保護的法律思考[J].邵陽學院學報(社會科學版),2011,(3).

[5]劉錚,鄧先軍.當前農民工法律援助工作之路徑探析[J].湖北社會科學,2006,(12).

[6]2012 年全國辦理法律援助案件超百萬件[EB/OL].http://www.chinapeace.org.cn.

[7]陳光中.刑事訴訟法[M]北京:北京大學出版社;高等教育出版社,2012.