高通

（南開大學(xué) 法學(xué)院，天津，300071）

【法壇論衡】

治安法官研究

高通

（南開大學(xué) 法學(xué)院，天津，300071）

治安法官制度誕生于英國，迄今已有近700年的歷史。治安法官在經(jīng)歷了14－18世紀(jì)的鼎盛時(shí)期后進(jìn)入衰退期，并在19世紀(jì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。雖然各個(gè)國家或地區(qū)的治安法官并不完全相同，但各國或地區(qū)的治安法官制度的核心構(gòu)成因素存在著諸多共性，共同構(gòu)成了治安法官的現(xiàn)代運(yùn)行形態(tài)。該制度近700年的發(fā)展史對(duì)于我們正確理解司法職業(yè)化與大眾化的關(guān)系、有效化解中央與地方利益的沖突等方面提供了一些有益的思路。

治安法官；司法職業(yè)化；公民參與司法

治安法官（Justices of Peace）又稱為和平法官、太平紳士等，一般是指不具有職業(yè)法官資格的普通公民被直接任命為法官并處理法律規(guī)定的一些簡單輕微案件。治安法官起源于英國，后來被許多國家或地區(qū)采納，如美國、加拿大、意大利、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞以及我國香港特別行政區(qū)等。治安法官作為平民化、非專業(yè)性的法官，與職業(yè)法官一起共同構(gòu)筑起上述國家或地區(qū)的司法體系，深刻影響著其司法進(jìn)程及社會(huì)公眾對(duì)司法的參與程度。有學(xué)者認(rèn)為，英國治安法官制度集中體現(xiàn)了“不列顛精神，它凝聚了不列顛的民主、寬容、妥協(xié)、中庸、混合、實(shí)用及多元價(jià)值的處事理念……英國治安法官制度幾乎是與英國普通法相始相終，其現(xiàn)代化進(jìn)程在一定程度上反映了英國法治現(xiàn)代化及英國社會(huì)現(xiàn)代化的過程和全貌……也向世人展示了某種通向未來的可能路徑”。［1］因此，研究治安法官制度對(duì)于我們更加深刻理解上述國家或地區(qū)的現(xiàn)代司法制度大有裨益。此外，治安法官也給我國方興未艾的公民參與司法研究提供了一些有益參考和經(jīng)驗(yàn)。

一、治安法官的起源與發(fā)展

治安法官源自英國，濫觴于12世紀(jì)負(fù)責(zé)郡內(nèi)法律秩序的治安維持官（Keepers of the Peace）。治安法官作為一項(xiàng)制度，首次確立于1361年《治安法官法》。在隨后的幾個(gè)世紀(jì)中，治安法官作為中央強(qiáng)化對(duì)地方控制的工具而被賦予廣泛的司法權(quán)力與行政權(quán)力，最終取代郡守而成為地方最高長官，以至于后人將英國都鐸王朝的治安法官稱為“雜役女傭”。但進(jìn)入19世紀(jì)后，隨著現(xiàn)代民主制度的不斷成熟以及英國地方政府改革的不斷深入，治安法官的行政權(quán)逐漸被剝奪。特別是1888年英國《地方政府法》的出臺(tái)標(biāo)志著治安法官已經(jīng)成為一個(gè)純粹的司法機(jī)構(gòu)，也實(shí)現(xiàn)了治安法官的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（一）起源：12世紀(jì)末至14世紀(jì)末

治安法官濫觴于治安維持官，后者萌芽于理查一世時(shí)期。自1189年理查即位后英格蘭便少有安寧，連年的戰(zhàn)亂使得英格蘭社會(huì)陷入動(dòng)蕩，傳統(tǒng)的維護(hù)治安手段失效，王權(quán)無法滲透到地方治理中去。為了抑制社會(huì)動(dòng)蕩、鞏固王權(quán)，時(shí)任英格蘭首席政法官的休伯特·沃爾特（Hubert Walter）于1195年發(fā)布了關(guān)于維護(hù)王國秩序的法令，要求所有男子遵守“國王的和平”，協(xié)助抓捕違反法令、破壞秩序的罪犯。為此，規(guī)定每個(gè)百戶區(qū)內(nèi)由4個(gè)騎士召集本區(qū)內(nèi)所有年滿15周歲及以上者在他們面前發(fā)誓，決不當(dāng)反叛者、劫者、盜賊以及教唆犯，協(xié)助郡守逮捕犯人，維持地方治安。［2］340這4名騎士就被稱治安維持官，后經(jīng)進(jìn)一步革新演化成為治安法官。1361年愛德華三世頒布《治安法官法》，由治安法官（Justices of Peace）取代治安維持官（Keepers of the Peace），規(guī)定“英格蘭的每個(gè)郡都將委派一名貴族、郡中三或四名最有聲望者及一些熟知法律者保護(hù)和平。他們有權(quán)阻止罪犯、聚眾鬧事者和所有其他訴訟教唆者的行為；有權(quán)追捕、逮捕、懲治罪犯……”［2］340治安法官作為維護(hù)地方治安的角色正式出場(chǎng)，后經(jīng)長期發(fā)展，又被賦予廣泛的司法和行政職能，成為行政與司法的混合體。因此，治安法官不僅是刑事法院的法官與秩序的保護(hù)者，也是英格蘭多數(shù)鄉(xiāng)村的集權(quán)者。

（二）發(fā)展與鼎盛時(shí)期：14世紀(jì)末至19世紀(jì)初

愛德華三世時(shí)期完成了治安維持官向治安法官的演變，確立起治安法官的基本制度框架。在14－18世紀(jì)期間，治安法官制度趨于完備，權(quán)力更加廣泛，成為地方上實(shí)際的主宰。其中，都鐸王朝時(shí)期是治安法官“全面發(fā)展”時(shí)期。這一時(shí)期治安法官逐漸被賦予幾乎無所不包的權(quán)力，從貫徹國王和樞密院命令、受理地方訴訟、維持鄉(xiāng)里治安，到頒布地方性工商業(yè)條例、調(diào)推工資與物價(jià)、確定濟(jì)貧稅率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，全部被納入治安法官的職權(quán)范圍。［3］53雖然在17世紀(jì)的革命、戰(zhàn)爭、復(fù)辟中，英國治安法官也經(jīng)歷了暫時(shí)的衰退，但在“光榮革命”之后，治安法官重新控制地方，并進(jìn)入了長達(dá)一個(gè)半世紀(jì)的治安法官地方寡頭政治時(shí)期，治安法官成為英國地方名副其實(shí)的“統(tǒng)治者”。①英國“光榮革命”雖然廢除了君主個(gè)人的專制統(tǒng)治，但并沒有觸動(dòng)傳統(tǒng)的治安法官地方管理體制，而王權(quán)的傾覆和式微、樞密院的衰落、星法院的廢除，又大大減弱了中央對(duì)地方的控制，增強(qiáng)了地方上治安法官的自主管理能力，治安法官除受王座法院頒發(fā)的特許狀限制之外，不再受中央的行政監(jiān)督。加上“光榮革命”后英國又沒有出現(xiàn)任何形式的獨(dú)裁政體，中央對(duì)地方治安法官的控制依舊比較松弛。因此，“光榮革命”后治安法官獲得了比以往任何時(shí)候都多的自由空間，迅速成長為地方的實(shí)際統(tǒng)治者。這一時(shí)期治安法官的權(quán)力不僅涵蓋治安、行政、司法等方面，還擁有部分立法權(quán)。②治安法官主要通過兩種形式卷入立法工作，一是影響甚至要求議會(huì)通過有關(guān)的措施；二是他們?cè)诘胤绞聞?wù)上創(chuàng)設(shè)一些全新的法律。此外，治安法官處理地方事務(wù)的形式也愈加多樣，如雙治安法官處理、即決法庭以及治安法官雇員對(duì)郡事務(wù)的參與等。因此，治安法官在18世紀(jì)達(dá)到其權(quán)力的頂峰，以至于“整個(gè)世紀(jì)他們都在體現(xiàn)著令人嫉妒的獨(dú)特地位”。［4］

（三）衰弱與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：1832年至今

在經(jīng)歷了14－18世紀(jì)的發(fā)展與繁榮后，延續(xù)數(shù)百年的治安法官在19世紀(jì)遭到前所未有的批評(píng)，并在隨后的英國現(xiàn)代改革大潮中逐漸走向衰弱與轉(zhuǎn)型。自1832年開啟的三次議會(huì)改革使選舉權(quán)擴(kuò)充到普通農(nóng)民和工人階層，并迅速掀起一股民主風(fēng)潮，作為地方主宰的治安法官便首當(dāng)其沖。加之此前人們對(duì)治安法官在地方治理中出現(xiàn)的寡頭政治、權(quán)力腐敗以及過分集權(quán)等現(xiàn)象的不滿，人們逐漸通過建立一系列民選專門委員會(huì)來打破治安法官的地方寡頭統(tǒng)治體制。1834年英國《濟(jì)貧法修正》將先前由治安法官行使的監(jiān)督濟(jì)貧事務(wù)權(quán)力交由“濟(jì)貧委員會(huì)”行使。1835年公路委員會(huì)、1848年地方衛(wèi)生委員會(huì)等機(jī)構(gòu)以及19世紀(jì)中期自治市政府的成立，也大大削減了治安法官的行政權(quán)。如果說上述法令的出臺(tái)僅僅導(dǎo)致治安法官在自治市和郡內(nèi)某些事務(wù)權(quán)力喪失的話，那么，1888年《地方政府法》則標(biāo)志著治安法官地方寡頭統(tǒng)治時(shí)代的徹底終結(jié)。該法規(guī)定，郡、郡級(jí)市和倫敦郡這三種郡級(jí)議會(huì)必須由選民直接選舉產(chǎn)生，并作為該地方的權(quán)力機(jī)關(guān)。過去由治安法官負(fù)責(zé)的郡內(nèi)警務(wù)、收容、酒館的審批和年審、牲畜瘟疫時(shí)的牲畜流動(dòng)控制、公路監(jiān)管等事宜向郡（級(jí)市）議會(huì)轉(zhuǎn)交時(shí)，郡警務(wù)仍舊保留給了郡治安法官，由治安法官和一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)共同負(fù)責(zé)。［3］92在廢除治安法官行政權(quán)的同時(shí)，英國治安法官的司法權(quán)卻得到進(jìn)一步明確和規(guī)范，并被納入全國統(tǒng)一的司法體系。此外，隨著案件的快速增加，許多治安法官選擇在季審法庭之外處理案件，促進(jìn)了小審法庭的增加，由此擴(kuò)大了治安法官處理輕微刑事案件的范圍，為現(xiàn)代治安法官的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。因此，在19世紀(jì)地方政府改革中，隨著現(xiàn)代地方政府管理體制的建立，治安法官作為自都鐸王朝時(shí)期開始的一級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)被徹底擊潰，其行政權(quán)也喪失殆盡，僅剩批準(zhǔn)酒類的執(zhí)照等職權(quán)。但治安法官的司法權(quán)仍得以保存并發(fā)揚(yáng)光大，它的功能幾乎是純司法的。這標(biāo)志著治安法官現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的順利實(shí)現(xiàn)。

治安法官在19世紀(jì)順利轉(zhuǎn)型后，隨著英國海外殖民統(tǒng)治被帶至世界許多國家和地區(qū)，如美國、加拿大、澳大利亞以及我國香港特別行政區(qū)等，使治安法官在世界范圍內(nèi)獲得長足發(fā)展。但進(jìn)入20世紀(jì)后，由于治安法官與20世紀(jì)法律價(jià)值觀越來越不協(xié)調(diào)等原因，最初需要地方平民法官的情形也隨之發(fā)生改變，治安法官的發(fā)展再次出現(xiàn)頹勢(shì)。如美國繼續(xù)運(yùn)作治安法院的州主要是人口稀少的州且大部分位于西部，只有三個(gè)東部的州仍舊使用治安法院。［5］306但隨著職業(yè)法官案件壓力的與日俱增以及社會(huì)公眾參與訴訟的呼聲不斷高漲，治安法官再次煥發(fā)蓬勃生機(jī)。一些國家近些年來不僅相繼確立了治安法官制度，如意大利、俄羅斯以及瑞典等，治安法官也出現(xiàn)一些新的形式，如帶薪治安法官（英國也稱為地區(qū)法官）以及美國的現(xiàn)代限制管轄權(quán)法院（由治安法官主持審判的法院）等。這些都給這一古老制度帶來了新的活力。

二、現(xiàn)代治安法官的運(yùn)行形態(tài)考察

雖然各個(gè)國家或地區(qū)的治安法官并不完全相同，但其制度的核心構(gòu)成因素存在著諸多共性，共同構(gòu)成了治安法官的現(xiàn)代運(yùn)行形態(tài)。下文將從治安法官的存在依據(jù)、選任以及職權(quán)等方面進(jìn)行論述。

（一）治安法官的存在依據(jù)

1.將治安法官作為“中世紀(jì)的遺產(chǎn)”而予以保留。該項(xiàng)設(shè)立依據(jù)主要存在于英國以及保留有治安法院的美國部分州等。上文已經(jīng)論述，英國治安法官最初的設(shè)立目的在于強(qiáng)化王權(quán)對(duì)地方的控制，但這一目的在進(jìn)入19世紀(jì)后受到巨大挑戰(zhàn)，特別是1888年《地方政府法》頒布后，治安法官的行政管理職能喪失殆盡。治安法官能否繼續(xù)存在在當(dāng)時(shí)引發(fā)激烈討論，總的來說，治安法官的前景不甚明朗。梅特蘭曾說：“前景是陰暗的。如果治安法官被剝奪了政府的職能，他們將繼續(xù)成為法官嗎？這是一個(gè)重大的問題，要由英國的歷史來回答。”［5］669而且，有薪治安法官的出現(xiàn)也加劇了人們對(duì)傳統(tǒng)治安法官能否保持下去的擔(dān)心，因?yàn)檩^之于傳統(tǒng)治安法官，有薪治安法官更為專業(yè)、審判效率也更高。但在英國革命后，托利黨、輝格黨乃至激進(jìn)派達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為以領(lǐng)薪治安法官完全取代原有的治安法官，會(huì)導(dǎo)致腐敗與專制的發(fā)生，而且費(fèi)用龐大。此外，治安法官長期致力于維護(hù)公平正義的印象也使人們對(duì)其抱有復(fù)雜的情感。一些人認(rèn)為治安法官機(jī)構(gòu)即將消失，另一些人則認(rèn)為治安法官純粹的司法職能將繼續(xù)存在，他們可以平靜地面對(duì)未來。［2］345因此，治安法官在19世紀(jì)英國改革中并未被徹底廢除，而是作為“中世紀(jì)的遺產(chǎn)”予以保留。類似的情形同樣發(fā)生在實(shí)行治安法官較早的美國。在整個(gè)19世紀(jì)和20世紀(jì)初，治安法官一直是法院結(jié)構(gòu)的重要組成部分，1928年美國各州授權(quán)地方社區(qū)聘用地方法官。但20世紀(jì)中葉后，改良主義者的壓力以及改變的環(huán)境使得治安法官的時(shí)代就此結(jié)束。如到1987年只有13個(gè)州仍保持這種稱為下級(jí)法治或治安法院的法院。［5］305此外，隨著對(duì)法律程序和被告人權(quán)力越來越關(guān)注，非專業(yè)法官提供的粗糙和便利的司法越來越不能被接受。但該項(xiàng)制度仍然作為一項(xiàng)“過去的遺產(chǎn)”而在美國一些鄉(xiāng)村地區(qū)被保存下來。

當(dāng)然，雖然治安法官作為一項(xiàng)“中世紀(jì)遺產(chǎn)”被保存下來，但并不意味著治安法官就從此失去活力，變得僵化起來。相反，治安法官制度也通過調(diào)整自身以不斷適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展，如美國限制管轄權(quán)法院等。特別是隨著職業(yè)法官越來越大的案件壓力以及社會(huì)公眾對(duì)司法參與呼聲的不斷高漲，治安法官正煥發(fā)出前所未有的生命力并在許多國家或地區(qū)成長起來。

2.治安法官可以緩解職業(yè)法官日益增加的案件壓力。緩解職業(yè)法官與日俱增的案件壓力是當(dāng)前設(shè)立治安法官的首要目的。［6］自“二戰(zhàn)”結(jié)束以來，世界各國和地區(qū)都致力于本國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展帶來大量的糾紛。加上20世紀(jì)70年代以來西方國家對(duì)訴訟從中立向“贊賞和支持”的理念轉(zhuǎn)變，訴訟越來越多地被描述為“權(quán)利的主張”。［7］人們更愿意通過訴訟來解決糾紛，也就出現(xiàn)了西方司法中所謂的“訴訟爆炸”現(xiàn)象。而與訴訟案件激增相對(duì)應(yīng)的是職業(yè)法官數(shù)量的嚴(yán)重不足。如1968年美國聯(lián)邦地區(qū)法院共收到102 000件案件，但只有323個(gè)法官來審理這些案件。［8］職業(yè)法官數(shù)量嚴(yán)重不足與西方司法的精英化有密切關(guān)系。以美國為例，法官是美國社會(huì)最負(fù)有聲望的職業(yè)之一，要想成為一名法官，具有法學(xué)學(xué)位和多年執(zhí)業(yè)律師的經(jīng)驗(yàn)是最普遍的資格要求。美國有學(xué)者對(duì)各州法官資格調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，法官在擔(dān)任法官之前一般有15年到20年執(zhí)業(yè)律師的經(jīng)歷；許多法官——接近1／3——具有檢察官的經(jīng)歷……聯(lián)邦地區(qū)的法官在任職時(shí)大約50歲，最近被任命的一半以上法官在私立大學(xué)受過大學(xué)教育。［5］163英國法官的情況也類似。由于這些國家的法官是社會(huì)中的精英群體，至少要經(jīng)過十多年的執(zhí)業(yè)律師才可能進(jìn)入到法官群體中，導(dǎo)致職業(yè)法官的數(shù)量比較少，法官隊(duì)伍難以快速擴(kuò)充，這也加劇了職業(yè)法官的訴訟壓力。因此，這些國家和地區(qū)只能訴求于非職業(yè)法官，將一些輕微犯罪行為、非刑事違法行為以及大量的審前程序行為交非職業(yè)法官來處理，職業(yè)法官集中精力處理復(fù)雜、疑難案件，以實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置。

3.治安法官是保障公民參與司法的重要方式。此外，治安法官還因其是非專業(yè)法官的身份而受到現(xiàn)代司法的格外重視。作為與職業(yè)法官相對(duì)應(yīng)的一種法官，治安法官一般并不需要具備任何正式的學(xué)歷資格，也不要求先前的法律教育經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只需具備一般的品格即可。由于治安法官來源的民間性特征，有學(xué)者將其歸納為民眾參與裁判制度的一種基本模式。［9］從世界各國司法制度的發(fā)展軌跡中可以看到，吸收公民直接參與國家司法活動(dòng)，發(fā)揮公民在司法活動(dòng)中的積極作用，是一個(gè)國家司法民主的重要標(biāo)志；加強(qiáng)公民對(duì)司法活動(dòng)的參與，也是保障司法活動(dòng)公正進(jìn)行的一個(gè)重要方面。因此，治安法官作為一項(xiàng)體現(xiàn)公民參與司法的制度而被一些國家或地區(qū)所采納。如俄羅斯聯(lián)邦重新恢復(fù)治安法官制度的一個(gè)重要考慮就是“讓法院接近人們?nèi)罕姟?。?0］治安法官雖然不具有專門的法律知識(shí)和司法實(shí)踐，但他們憑借樸素的社會(huì)正義感、公平感，將社會(huì)生活中的習(xí)慣、道德、倫理等規(guī)則納入司法程序中，從而增強(qiáng)了司法的社會(huì)認(rèn)同感。正如托馬斯·斯基爾姆所說的那樣：“通過公民的參與，業(yè)余治安法官制度反映了非司法人員對(duì)司法的參與這一英國傳統(tǒng)。這種業(yè)余治安法官的制度使公民確信法律是自己的法律，而且它是由像自己一樣的公民來加以實(shí)施的，并不是專屬于律師所有的深不可測(cè)的領(lǐng)域?！保?1］

（二）治安法官的選任

雖然治安法官不需要像職業(yè)法官那樣具備豐富的法律經(jīng)驗(yàn)，但仍需要滿足一些條件。如1906年英國大法官官邸部的論述：“治安法官來源于一個(gè)較大的背景范圍，不論性別、年齡、職業(yè)、種族、資歷，只要對(duì)公共事務(wù)有興趣，帶有普通意識(shí)、正直誠實(shí)，有能力聽取各方的爭辯，做出公正、合理的判決，便可以向顧問委員會(huì)領(lǐng)取申請(qǐng)表格，提出書面申請(qǐng)?！保?2］雖然各國和地區(qū)對(duì)治安法官的資格認(rèn)定存在一些差異，但一般來說，治安法官的任職資格包括如下幾項(xiàng)：第一，具備良好品格，受到社區(qū)居民和工作同行的普遍認(rèn)可；第二，具有一定的理解和交流能力，有社區(qū)知識(shí)和較好的邏輯思維能力，能勝任治安法官工作；第三，身體健康，英國規(guī)定為27－65周歲之間且身體健康，而美國則規(guī)定為不超過70周歲；第四，有一定的時(shí)間接受培訓(xùn)并完成工作；第五，有些國家或地區(qū)要求有從事法律工作的最低年限，如依據(jù)美國1968年《治安法官法》的要求，申請(qǐng)人要有不少于5年的法院工作經(jīng)歷等。此外，各個(gè)國家和地區(qū)一般還規(guī)定了治安法官任職的禁止性條件以保證治安法官的公正性與中立性，如要求“治安法官與作出任命法院的任何法官?zèng)]有血緣關(guān)系或是姻親關(guān)系”等。

（三）治安法官的職權(quán)

治安法官享有的行政權(quán)力在1888年后消失殆盡，如今治安法官的主要權(quán)限已集中在刑事司法裁判、部分民事案件中。具體來說：第一，廣泛的刑事職責(zé)。如根據(jù)英國《1997年治安法院法》，治安法官主要有對(duì)輕罪案件的簡易審判、上訴權(quán)限，審理保釋權(quán)申請(qǐng)及拘留權(quán)申請(qǐng)，簽發(fā)法庭傳票、替察申請(qǐng)的搜查令及逮捕證，選擇審判方式權(quán)，刑事法院正式審判案件的預(yù)審權(quán)以及有權(quán)決定在預(yù)審程序終結(jié)后是否將被告人交付皇家刑事法院，簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行令以及青少年犯罪審判等，還有某些對(duì)犯罪調(diào)查的控制權(quán)。近些年來各國大都賦予治安法官更廣泛的刑事司法職權(quán)，擴(kuò)大了治安法官的案件管轄范圍。如英國《司法改革白皮書》將判決權(quán)從6個(gè)月延長至12個(gè)月，要求他們判決所有被他們發(fā)現(xiàn)有罪的人，而不必將其中一些移交刑事法院判決；在法院內(nèi)部實(shí)行管理一體化，允許刑事法院法官在治安法院審理案件等。［13］第二，部分民事案件的管轄權(quán)，主要集中在家庭事務(wù)領(lǐng)域。如向婚姻當(dāng)事人頒發(fā)贍養(yǎng)令，并鑒于家庭的兒童頒發(fā)監(jiān)護(hù)令；在附帶程序中認(rèn)定兒童的父親血緣等。此外，治安法官還有其他一些民事權(quán)限，主要有商議稅收的征收、控制危險(xiǎn)動(dòng)物、返還警察扣押的所有權(quán)有爭議的財(cái)產(chǎn)以及性侵犯禁令等。［14］第三，巡視監(jiān)督職責(zé)。該項(xiàng)職責(zé)是我國香港特別行政區(qū)太平紳士的主要職責(zé)。依據(jù)香港《太平紳士條例》的規(guī)定，太平紳士可以巡視監(jiān)獄、羈留中心、勞役中心、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)，以確保住在上述地方人士的權(quán)利受到保障。

雖然各國和地區(qū)治安法官的職權(quán)存在較多共性，但在考察美國治安法官的職權(quán)時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，美國治安法官權(quán)力來源與其他國家或地區(qū)治安法官的權(quán)力來源存在不同，進(jìn)而影響到治安法官的職權(quán)配置。在英國等國家和地區(qū)中，雖然治安法官在職業(yè)保障等方面與職業(yè)法官存在顯著區(qū)別，但在理論和實(shí)踐中都認(rèn)為治安法官與職業(yè)法官一樣都是在行使司法權(quán)，其權(quán)力來源于法律的授權(quán)。如依據(jù)《1997年英國治安法官法》第5條規(guī)定，治安法官應(yīng)由上議院議長“代表女王并以女王的名義”任命。在英國，女王是司法工作的象征和源泉，是司法系統(tǒng)的首領(lǐng)，因此，獲得女王的授權(quán)證明治安法官是在行使司法權(quán)。與英國不同，美國治安法官雖然也行使部分司法權(quán)，但其權(quán)力是來自職業(yè)法官的授權(quán)，而非法律授權(quán)。受美國聯(lián)邦憲法第三條的制約，美國的治安法官并不屬于美國聯(lián)邦憲法第三條規(guī)定的“最高法院及低級(jí)法院的法官”。因?yàn)橐罁?jù)美國聯(lián)邦憲法第三條規(guī)定，“最高法院和低級(jí)法院的法官，如果盡忠職守，應(yīng)繼續(xù)任職，并按期接受俸給作為其服務(wù)之報(bào)酬，在其繼續(xù)任職期間，該項(xiàng)俸給不得削減”，這也是美國聯(lián)邦對(duì)行使司法權(quán)官員的保障。［15］而治安法官并不享有上述保障，如全職治安法官任期為8年，兼職治安法官任期為4年。因此，治安法官不屬于聯(lián)邦憲法第3條規(guī)定的法官，其權(quán)力來源也并非來自于憲法。依據(jù)美國1968年《治安法院法》規(guī)定，治安法官有權(quán)行使職業(yè)法官授權(quán)其行使的權(quán)力，所以，美國治安法官的權(quán)力來自于職業(yè)法官的授權(quán)，其職權(quán)范圍必然會(huì)限于職業(yè)法官的職權(quán)范圍，這與英國等國家和地區(qū)的治安法官制度存在著明顯不同。

三、治安法官對(duì)我國的幾點(diǎn)啟示

治安法官自誕生迄今已有將近700年的歷史，在其發(fā)展過程中有過鼎盛時(shí)期，也有過低谷甚至面臨被廢除的時(shí)期，但該項(xiàng)制度被保留下來并在當(dāng)前獲得長足發(fā)展。對(duì)于治安法官這樣一項(xiàng)相對(duì)成熟的法律制度，不少學(xué)者認(rèn)為我國也應(yīng)確立。筆者認(rèn)為，我國當(dāng)前或至少在短期內(nèi)確立治安法官制度的可能性仍然不大。這不僅與我國并不承認(rèn)普通社會(huì)公眾可以獨(dú)立行使審判權(quán)的理念有關(guān)，也與我國司法職業(yè)化進(jìn)程尚未完全實(shí)現(xiàn)有關(guān)。但從另一個(gè)角度來看，該制度近700年的發(fā)展史能夠?yàn)槲覈磥淼乃痉ǜ母锾峁┮恍┯幸娴乃悸贰?/p>

（一）司法大眾化必須以司法職業(yè)化為基礎(chǔ)

長期以來我國司法改革一直存在著司法大眾化與司法職業(yè)化之爭。綜合我國前些年的一些法律文件以及領(lǐng)導(dǎo)講話來看，我國總體上是沿著司法職業(yè)化的道路前進(jìn)的，但近幾年的司法改革表明向司法大眾化轉(zhuǎn)向的趨勢(shì)，不斷強(qiáng)調(diào)人民司法。我國在司法大眾化與司法職業(yè)化道路上的不斷轉(zhuǎn)變也反映了我國當(dāng)前仍然缺乏對(duì)司法性質(zhì)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?？疾飚?dāng)前有關(guān)分析司法大眾化的文章，大都從司法民主化的角度進(jìn)行分析。如最高人民法院常務(wù)副院長沈德詠指出：“司法大眾化是相對(duì)于司法職業(yè)化而言的，但是與司法職業(yè)化并不矛盾。司法大眾化并非是大眾司法，并非是全民皆可做法官或一味盲從民意，也并非是代替當(dāng)事人或包辦當(dāng)事人的行為，而是在堅(jiān)持司法職業(yè)化的基本標(biāo)準(zhǔn)、遵循司法基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持司法工作的群眾路線，突出強(qiáng)調(diào)民眾知曉司法、參與司法、監(jiān)督司法，突出強(qiáng)調(diào)司法必須以維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益為歸依?！保?6］應(yīng)該說這種觀點(diǎn)并沒錯(cuò)，司法民主化也是現(xiàn)代司法的基本要求，但它實(shí)際上是將司法大眾化等同于司法民主化，提出的改革建議也多是從加強(qiáng)司法民主的角度進(jìn)行論述。有觀點(diǎn)認(rèn)為，司法大眾化就是要通過完善人民陪審制度、構(gòu)建多元化的糾紛解決方式以及構(gòu)建高效的司法監(jiān)督體系等來實(shí)現(xiàn)。［17］因此，筆者認(rèn)為，司法大眾化曾是古代司法的一種形態(tài)，司法大眾化在當(dāng)代的復(fù)興則是對(duì)司法職業(yè)化過度發(fā)展的弊端進(jìn)行反思的結(jié)果；司法大眾化必須建立在司法職業(yè)化的基礎(chǔ)之上，不能在缺少司法職業(yè)化的語境下過分強(qiáng)調(diào)司法大眾化。首先，無論是國外，還是我國革命根據(jù)地時(shí)期，都不存在絕對(duì)的司法大眾化。即便作為司法大眾化標(biāo)志的馬錫武審判方式也僅僅是強(qiáng)調(diào)法官在調(diào)查案件時(shí)要深入群眾，獲得真實(shí)有效的證據(jù)，至于法官仍然是要經(jīng)過選拔并獲得任命的人。其次，國外雖然有各種各樣公民參與司法的經(jīng)驗(yàn)，但前提始終是存在專門的職業(yè)法官這一群體。如上文論述的基礎(chǔ)中始終暗含著一個(gè)前提，即存在著職業(yè)法官群體，治安法官是為了彌補(bǔ)職業(yè)法官功能的不足而存在的。此外，治安法官也并非是一般意義上的“平民”。一系列研究表明，在平民法官的選任過程中，中產(chǎn)階級(jí)和某些職業(yè)團(tuán)體往往受到偏愛。例如，在英國的治安法院中，保守黨、白人和中產(chǎn)階級(jí)占據(jù)著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。［18］如有學(xué)者指出：“在西方國家的司法理念和司法制度中，司法的精英化和大眾化兩種成分同時(shí)并存。二者分別代表著不同的價(jià)值追求，并各有自己的適用空間，從而共同維護(hù)著司法的公正與神圣。不過，二者在司法中所占的比重和所承載的分量有著重大的懸殊。概而言之，對(duì)二者的關(guān)系可以做出這樣的定位，即司法的精英化是司法的主流和前提，司法的大眾化是對(duì)司法的精英化的補(bǔ)充和糾偏?！保?9］因此，純粹意義上的司法大眾化或“平民法官”是不存在的，司法大眾化必然以司法職業(yè)化為其基礎(chǔ)。這是我國在研究公民參與司法制度的基礎(chǔ)。

（二）適度提高公民參與司法的程度

雖然司法大眾化必須要以司法職業(yè)化為基礎(chǔ)，但在發(fā)展司法職業(yè)化的同時(shí)，也要注意過度的司法職業(yè)化或精英化帶來的問題，如法官的驕橫與恣意等。適當(dāng)提高公民參與司法的程度，在一定程度上可以減少上述問題，這也是西方國家治安法官近700年的發(fā)展史帶給我們的有益經(jīng)驗(yàn)之一。在英國，治安法官是比陪審團(tuán)更體現(xiàn)公民參與司法的一項(xiàng)重要制度。如今在英國，治安法官的數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了職業(yè)法官的數(shù)量，至2003年3月1日，英國共有各類職業(yè)法官（包括助理法官）3 593人，而2000年時(shí)，英國的治安法官已達(dá)30 400名；在治安法院中被告認(rèn)罪的比例為95%，在刑事法院則僅占74%。［20］治安法官雖然屬于“平民”，但在司法程序中不僅享有陪審團(tuán)決定事實(shí)問題的權(quán)力，而且還有權(quán)處理法律適用問題，是典型意義上的法官，大大提高了公民參與司法的程度。我國當(dāng)前公民參與司法主要是通過人民陪審員來實(shí)現(xiàn)的，但我國人民陪審員制度最終流于形式，學(xué)界關(guān)于這方面的論述汗牛充棟。諸多學(xué)者也提出了許多對(duì)策，在此不再贅述。筆者認(rèn)為，不管我國未來公民參與司法最終采取哪種模式，是繼續(xù)完善人民陪審員制度，還是確立陪審團(tuán)制度或治安法官制度，都是在圍繞著提高公民參與司法的程度這一命題進(jìn)行的。因此，治安法官制度給我們的第二個(gè)啟示就是，要適度提供公民參與司法的程度。

（三）擴(kuò)大簡易程序案件的適用范圍

上文論述到，緩解職業(yè)法官的案件壓力是當(dāng)前各國或地區(qū)設(shè)立治安法官的首要目的，因此，現(xiàn)代治安法官承擔(dān)了大量輕微案件的審判工作。如意大利治安審判官有權(quán)對(duì)500萬里拉以下有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件、34萬里拉以下有關(guān)賠償義務(wù)的案件以及對(duì)行政制裁持有異議的賠償案件審理；俄羅斯治安法官有權(quán)對(duì)其所為的犯罪行為法律規(guī)定的最高刑罰不超過2年的剝奪自由刑的案件、訴訟標(biāo)的價(jià)值超過提出申請(qǐng)時(shí)法律規(guī)定的最底工資數(shù)額500倍的財(cái)產(chǎn)爭議案件、申請(qǐng)法給法院令的案件等案件進(jìn)行審理，等等。治安法官在審理上述案件時(shí)并沒有嚴(yán)格細(xì)致的程序要求，一般適用簡易程序進(jìn)行審判。因案情簡單，加上審理程序不嚴(yán)格，治安法官審理的案件往往從收案到結(jié)案只需要幾天時(shí)間，非常迅速。我國刑事訴訟法雖然也規(guī)定了簡易程序，但不僅適用范圍較窄，而且并不“簡易”。為此，有學(xué)者提出我國應(yīng)建立治安法院快速處理刑事案件。①該學(xué)者提出，可以考慮在基層人民法院之下，根據(jù)各個(gè)社區(qū)的治安需要設(shè)立若干治安法庭。每個(gè)治安法庭中設(shè)有法官一至數(shù)名。治安法庭可以由獨(dú)任法官進(jìn)行審理，也可以采用合議庭方式，由一名法官兩名陪審員共同審理。陪審員從該社區(qū)選民中挑選。治安法庭中常設(shè)律師二人、檢察官二人和工作人員若干人。治安法庭的主要功能是處理大部分刑事案件，審理方式可以極大地濃縮偵查、起訴和審判功能，減少有關(guān)部門和當(dāng)事人的訟累。參見楊宇冠《我國刑事訴訟簡易程序改革思考》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2011年第2期第22－26頁.筆者認(rèn)為，這不失為處理輕微案件的一個(gè)好辦法，或許這是我國未來簡易程序改革的方向。如在英國有超過95%的刑事案件由治安法官審理。但當(dāng)下在我國建立治安法院仍存在較大難度，仍應(yīng)通過擴(kuò)大簡易程序適用范圍和簡化簡易程序等方式來處理輕微案件。

（四）合理化解中央利益與地方利益之間的沖突

傳統(tǒng)意義上的治安法官雖然是作為強(qiáng)化王權(quán)對(duì)地方控制的工具而出場(chǎng)的，但自盎格魯—撒克遜時(shí)代以來的英國地方自治傳統(tǒng)又使得治安法官保持了一定的獨(dú)立性。此外，治安法官大都是由地方的鄉(xiāng)紳組成的，而且不依賴中央薪俸生活，因此，治安法官在處理地方事務(wù)時(shí)時(shí)常根據(jù)本地的具體情況，靈活變通執(zhí)行重要命令，對(duì)于不利于本郡或自身的政令消極抵抗，從而帶有強(qiáng)烈的地方主義傾向。有學(xué)者認(rèn)為，治安法官是鄉(xiāng)紳經(jīng)濟(jì)和政治利益的集中代表，他們利用手中的權(quán)力對(duì)都鐸政府的禁止圈地法令陽奉陰違，百般阻撓；有了治安法官的保護(hù)，鄉(xiāng)紳們也就可以隨心所欲地進(jìn)行圈地，從中獲利了。［21］現(xiàn)代治安法官的地方色彩雖然淡化，治安法官也不再限定于具有特定身份的鄉(xiāng)紳，但仍然以處理地方事務(wù)為主要職責(zé)。由于治安法官自治傳統(tǒng)的延續(xù)，治安法官在酒類及博彩業(yè)等特種行業(yè)發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)職能；同時(shí)，治安法官在地方議會(huì)中擁有重要的立法表決權(quán)和行政決策建議權(quán)，推動(dòng)著地方立法和行政管理的完善和公正。因此，從某種意義上講，現(xiàn)代治安法官仍然是中央與地方聯(lián)系的紐帶，既推動(dòng)中央立法在地方的實(shí)施，又將地方利益反映給相關(guān)機(jī)關(guān)或在工作中維護(hù)著地方利益。我國是單一制國家，除法律另有明文規(guī)定外，中央立法在全國范圍內(nèi)都應(yīng)該貫徹實(shí)施。但中央立法由于其宏觀性等因素時(shí)常與地方利益相沖突，在一定程度上導(dǎo)致地方立法的盛行。不僅中央立法如此，地方立法也可能與下級(jí)地方的具體情況產(chǎn)生沖突，嚴(yán)重影響了法律的實(shí)施效果，因此需要及時(shí)化解兩者之間的矛盾。雖然我國也有正式制度化解這些矛盾，如人民代表大會(huì)制度下的議案制度、各地根據(jù)本地具體情況進(jìn)行的立法等，但從民間的角度來說尚無規(guī)范化的利益表達(dá)渠道。治安法官或許可為我們解決這一問題提供一條有益思路。我國司法未來應(yīng)更關(guān)注中央利益與地方利益、上級(jí)利益與下級(jí)利益以及政府利益與社會(huì)民眾利益之間的矛盾，從而構(gòu)筑起“維護(hù)公平正義的最后一道屏障”。

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A Study on Justices of the Peace System

GAO Tong

（School of Law，Nankai University，Tianjin 300071，China）

The justices of the peace system was born in UK 700 years ago.It turned in recession after its golden age lasting from fourteen century to eighteen century and achieved its modern transformation in nineteen century.Although the type of the justices of the peace differs between countries or regions，the system had core components in common and constituted the modern operating form.The 700-year history provides us with some useful ideas in civil participation in judicature，in comprehension of the relationship between judicial professionalization and judicial popularization，and in resolutions to conflicts between the central and the local interests.

justices of the peace；judicial professionalization；civil participation in judicature

D916.2

：A

：I672－3910（2013）06－0088－07

2013－05－28

高通（1985－），男，山東淄博人，講師，博士，主要從事刑事訴訟法學(xué)、司法制度、區(qū)際司法合作研究。