劉 維

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局興平總站 陜西 興平 713100）

寶雞峽興平灌區(qū)現(xiàn)有設(shè)施面積77.66萬畝，下設(shè)9個基層管理站。在用水管理模式上一直實(shí)行“以條為主，專群結(jié)合”的專業(yè)管理與農(nóng)民集體管理相結(jié)合的管理模式。專管機(jī)構(gòu)為管理局、總站和基層管理站，群管組織是按干支渠段及行政區(qū)劃設(shè)管理段、斗，形成了局、總站、站、段、斗到村組一竿子插到底的管理體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理體制和經(jīng)營方式已不能適應(yīng)新的形勢，灌區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管理主體缺位、管理體制不順、用水供需矛盾突出、工程效益衰減，嚴(yán)重制約了灌區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為解決這個難題，管理局積極嘗試供用水管理體制改革，轉(zhuǎn)變服務(wù)職能，在灌區(qū)大力推行以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主體的用水戶參與式灌溉管理體制。本文從寶雞峽興平灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會的運(yùn)行情況，分析了這種管理模式發(fā)展的優(yōu)缺點(diǎn)，提出了進(jìn)一步完善的建議。

1 概況

興平灌區(qū)農(nóng)民用協(xié)會的成立是在管理局、總站、所在管理站及灌區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力支持下，按照工程所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，通過村民選舉出來的經(jīng)營人對渠道實(shí)行自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。先是聯(lián)系村組，召開村組大會，由村民選舉產(chǎn)生用水組代表若干名，成立用水組若干個，再由用水代表選舉產(chǎn)生執(zhí)委3名（設(shè)主席1名，執(zhí)委2名），協(xié)會內(nèi)部有章程，制定用水、工程管理、財(cái)務(wù)管理等制度，并對協(xié)會用水渠道、設(shè)施、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行登記造冊?，F(xiàn)有3個農(nóng)民用水協(xié)會掛牌運(yùn)行，即高望川用水協(xié)會、麻西用水協(xié)會、興一支南位用水協(xié)會。目前參與改制的管理站有2個，貞元管理站及南韓管理站，涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個村組、14282戶、7.61萬畝的農(nóng)田灌溉用水。共有支渠36.99km，斗渠75.66km，分渠103km，工程完好率58%。

南位農(nóng)民協(xié)會成立于2002年11月15日，涉及南位鎮(zhèn)11個村組、5732戶、2.69萬畝農(nóng)田灌溉用水。協(xié)會內(nèi)支渠長9.27km，斗渠16條長30.77km，分渠長49.19km，建筑物304座，屬寶雞峽北干渠抽水灌區(qū)。

高望川農(nóng)民用水協(xié)會地處武功縣北塬，成立于2002年6月，協(xié)會內(nèi)有斗渠28條，長30.369km；分渠139條，長44.208km。涉及18個自然村，協(xié)會有效灌溉面積3.45萬畝，現(xiàn)有管理人員18人,運(yùn)行狀況良好。

麻西農(nóng)民用水協(xié)會地處武功縣代家鄉(xiāng)，成立于2006年5月27日，協(xié)會支渠長7.405km，有斗渠42條，長14.52km；分渠 55條，長9.635km。協(xié)會涉及8個自然村，有效灌溉面積1.47萬畝，現(xiàn)有管理人員12人。

2 農(nóng)民用水協(xié)會的運(yùn)行情況

協(xié)會的主要任務(wù)是服務(wù)灌區(qū)群眾，提高管理水平，保證斗渠工程資產(chǎn)的保值與增值，保障用水戶的合法權(quán)益，達(dá)到提高社會經(jīng)濟(jì)效益的目的。

興平灌區(qū)的3個協(xié)會成立以來，業(yè)務(wù)上受管理站管理，協(xié)會作為管理站的一個用水戶，由管理站提供供水。協(xié)會內(nèi)部實(shí)行主席日常負(fù)責(zé)管理制，灌溉、工程、財(cái)務(wù)由專人管理，協(xié)會成立專業(yè)澆地隊(duì)，按照“協(xié)會—澆地隊(duì)—農(nóng)戶”三級管理模式運(yùn)行，徹底減少澆地的中間環(huán)節(jié)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。協(xié)會成立以后,用水者自己來管理和養(yǎng)護(hù)渠道，分配灌溉水量，并參與制定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)收水費(fèi)。農(nóng)民自己作為田間用水管理的主人，使田間水量的浪費(fèi)現(xiàn)象大大減少,提高了灌溉效益，在用水管理和工程方面取得很大的成效。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）提高用水效率，增強(qiáng)灌溉效益。協(xié)會成立前，因斗分引渠多為土渠，斷面損毀，渠內(nèi)淤積，輸水損失大“跑冒漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，用水浪費(fèi)，灌溉保證率降低，農(nóng)戶澆地成本增加，失灌田塊和面積增多。協(xié)會成立后，權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合，建、管、用相統(tǒng)一，經(jīng)營人不等、不靠，設(shè)法籌集資金，改造斗分渠工程，恢復(fù)和擴(kuò)大灌溉面積。一是通過協(xié)會內(nèi)部自籌資金，管理站上指導(dǎo)、幫助、扶持，加大對主要工程方面的投入。如高望川用水協(xié)會的西支一斗的改造。二是設(shè)法籌集外部資本，如高望川農(nóng)民用水協(xié)會在武功水利局和貞元管理站的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，爭取縣水利局的農(nóng)田水利工程投資，積極對部分末級渠系進(jìn)行更新改造。由于工程設(shè)施日益改善，輸水效率提高，從而降低了用水成本，畝均水費(fèi)由改造前的26元/畝～30元/畝，變?yōu)楦脑旌蟮?1元/畝～26元/畝，畝均水費(fèi)降低5元/畝，減輕了農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)，提高了灌區(qū)農(nóng)民用水積極性，保證了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

（2）減少了水費(fèi)征收的中間環(huán)節(jié)，減輕了群眾負(fù)擔(dān)。協(xié)會成立前是農(nóng)戶—組—村—段—水管單位，中間環(huán)節(jié)多，加之計(jì)量設(shè)施不到位，亂加價，亂搭車行為時有發(fā)生。協(xié)會成立后，由原來的斗、村、組、農(nóng)戶管理變?yōu)閰f(xié)會、澆地隊(duì)、農(nóng)戶三級管理，有效地避免了挪用水費(fèi)和搭車收費(fèi)等極易出現(xiàn)的問題，形成了水管單位+協(xié)會+農(nóng)戶的管理模式，減少了用水中間環(huán)節(jié)，杜絕了腐敗，實(shí)現(xiàn)了“水量、水價、水費(fèi)”三公開和“一票到戶”規(guī)范用水秩序，降低了澆地成本，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從而進(jìn)一步調(diào)動了群眾用水積極性，提高了用水總量。

（3）強(qiáng)化用水管理，穩(wěn)定用水秩序。協(xié)會成立前，管理站依賴段斗干部，群眾依賴村級干部，中間環(huán)節(jié)多，灌溉效益低下，特別是上下游之間水事糾紛不斷，用水秩序混亂，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，灌溉保證率不高。協(xié)會成立后，其內(nèi)部實(shí)行上下兼顧、均衡受益的用水管理措施，水資源得到了合理分配；并通過訂立各項(xiàng)管理制度，成立護(hù)渠澆地專業(yè)隊(duì)，加強(qiáng)流量觀測和水量記載，實(shí)行水量月清日結(jié)，強(qiáng)化了用水管理，使水量落實(shí)做到了上下對口。協(xié)會在灌溉中還組織群眾科學(xué)灌溉，使農(nóng)民節(jié)水意識、管理責(zé)任心不斷增強(qiáng)，進(jìn)而節(jié)約了用水，降低了畝均用水定額，減少了澆地費(fèi)用；農(nóng)民用水協(xié)會的運(yùn)行使斗分渠水利用系數(shù)進(jìn)一步提高，

（4）協(xié)會成立后，明晰了工程所有權(quán)，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任，有利于渠道的維修管理，有利于發(fā)揮農(nóng)民建設(shè)水利的積極性。用戶投入工程建設(shè)的積極性進(jìn)一步提高。如南韓南位用水協(xié)會成立以來，平均每灌季投勞3000個工日，維護(hù)重要斗分渠30km，并對多年無法引水的斗分渠進(jìn)行了恢復(fù)疏通，恢復(fù)20斗下游灌溉面積1500多畝。南位用水協(xié)會成立后，累計(jì)恢復(fù)、改善、擴(kuò)大灌溉面積5000畝。

3 運(yùn)行中仍然存在的問題

（1）協(xié)會數(shù)量和管理范圍有限。自從2002興平灌區(qū)建立了第一個農(nóng)民用水戶協(xié)會以來，灌區(qū)已陸續(xù)成立了3個農(nóng)民用水戶協(xié)會，其中在民政部門注冊登記的有3個，參與農(nóng)戶1.43萬戶，管理支渠以下的渠道178.66km，管理灌溉面積7.61萬畝，協(xié)會管理的灌溉面積僅占興平灌區(qū)灌溉面積的9%。

（2）農(nóng)民用水協(xié)會運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源偏低。協(xié)會作為支、斗、農(nóng)等群管渠系的責(zé)任主體，其經(jīng)費(fèi)主要來自征收水費(fèi)中的群管部分，水費(fèi)價格遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)用水的實(shí)際價值，群管水費(fèi)遠(yuǎn)不能夠滿足群管渠系的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，可用于工程維修和清淤養(yǎng)護(hù)的資金非常有限，導(dǎo)致群管末級渠系工程陳舊、老化，水資源滲漏等浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效率比較低下形成惡性循環(huán)。所轄灌區(qū)渠道已運(yùn)行30余年，時間長，年代久，有的支斗渠斷面損毀較為嚴(yán)重，渠內(nèi)淤積，輸水損失大，過水能力小，使得灌溉保證率降低，致使農(nóng)戶澆地成本增加，失灌田塊和面積增多，僅從水費(fèi)中所提取的支斗渠維修費(fèi)無法滿足長期形成的“老、大、難”渠道工程老化維修所需。部分末級渠道老化，淤積嚴(yán)重，而協(xié)會投入能力有限。群管水費(fèi)除保障不了工程養(yǎng)護(hù)開支外，也難以保證協(xié)會人員的基本工資，協(xié)會管理人員工作積極性受挫，農(nóng)民用水者協(xié)會已經(jīng)陷入了組建容易、良性運(yùn)行難的尷尬局面，直接影響協(xié)會灌溉用水效益。

4 對協(xié)會日后發(fā)展的建議

（1）進(jìn)一步加大宣傳引導(dǎo)，各級水行政主管部門要結(jié)合實(shí)際，利用各種宣傳方式，深入宣傳農(nóng)民用水者協(xié)會的相關(guān)知識，提高各方的合作意識，營造良好的改革氛圍，最終形成全社會關(guān)心、關(guān)注、支持用水者協(xié)會發(fā)展的氛圍。對未改制的斗渠，應(yīng)根據(jù)工程情況，本著因地制宜和實(shí)事求是的原則，制定切實(shí)可行的改制方案，進(jìn)而加大改制進(jìn)程。

（2）農(nóng)民用水者協(xié)會還需向深層次發(fā)展，相關(guān)政策還需進(jìn)一步探索、完善和提高。首先，需要建立合理的水價形成機(jī)制。灌區(qū)水費(fèi)收入是保障灌區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)財(cái)源和支柱，由于農(nóng)灌用水受氣候變化影響大，制約因素多，灌區(qū)水價不到位造成灌區(qū)虧本經(jīng)營，灌區(qū)水管單位經(jīng)濟(jì)困難，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)；水價不到位，還造成灌區(qū)國有資產(chǎn)折舊費(fèi)無法落實(shí)，灌區(qū)從水費(fèi)中計(jì)提的工程、機(jī)電維修費(fèi)用嚴(yán)重不足，造成工程、機(jī)電設(shè)備老化失修，帶病運(yùn)行，工程效益衰減，社會效益不能充公分發(fā)揮。農(nóng)民用水協(xié)會經(jīng)營管理斗分渠后，也沒有資金投入來源。在目前政府財(cái)力比較困難的情況下，建議按照補(bǔ)償成本、合理收費(fèi)、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則，建立合理的水價形成機(jī)制，因地制宜實(shí)行基本水價和計(jì)量水價相結(jié)合的“兩部制”水價、超定額累進(jìn)加價和季節(jié)性浮動水價等制度，促使用水結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

其次，水價改革還應(yīng)與灌區(qū)綜合改革相結(jié)合，同步進(jìn)行。爭取政府要逐步改善農(nóng)戶參與灌溉管理的制度環(huán)境，進(jìn)一步出臺用水戶參與灌溉管理的相關(guān)法律和政策規(guī)定，優(yōu)化協(xié)會發(fā)展的法律環(huán)境，為協(xié)會的組建和健康發(fā)展提供保障國家應(yīng)制定相關(guān)配套財(cái)政扶持政策，以解決因水價成本不到位造成管理單位經(jīng)營艱難和灌區(qū)農(nóng)戶承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)處于弱勢地位的問題，保證灌區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。要給農(nóng)民用水協(xié)會較為寬松的水價與涉水“一事一議”政策，真正發(fā)揮農(nóng)民的事由農(nóng)民協(xié)商辦的特點(diǎn)。

（3）加強(qiáng)對經(jīng)營者的管理。好的體制還必須借助有效的管理才能更好地發(fā)揮作用，不能一包放手。要用有效的管理制度，既為經(jīng)營者創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境，鼓勵他們投資修建、管理和收益，又正確引導(dǎo)他們守法經(jīng)營，按各項(xiàng)規(guī)章制度辦事，加強(qiáng)對協(xié)會的監(jiān)督制約管理。

農(nóng)民用水者協(xié)會在組建和發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)許多新問題，除以上幾個問題外，還有如渠道和建筑物的產(chǎn)權(quán)、水費(fèi)的合理分配等，都需要逐步解決。但建立用水者協(xié)會的方向是正確的也是發(fā)展的必然趨勢，它無疑可以為改善田間用水管理狀況作出貢獻(xiàn)，大大提高田間用水效率，進(jìn)而提高灌區(qū)的灌溉效益與社會效益。