歐陽澤怡, 歐陽碩龍, 李艷杰

(1.中南林業(yè)科技大學生命科學與技術學院， 湖南 長沙 410004； 2.湖南省林業(yè)科學院， 湖南 長沙 410004)

退耕還林工程建設存在的問題及對策
——以河池市為例

歐陽澤怡1, 歐陽碩龍2, 李艷杰1

(1.中南林業(yè)科技大學生命科學與技術學院， 湖南 長沙 410004； 2.湖南省林業(yè)科學院， 湖南 長沙 410004)

以廣西河池市為例，采用實地核查、走訪群眾等方法，對廣西省河池市實施退耕還林工程的過程中存在的問題進行分析,結合該地區(qū)自然條件和社會經濟情況的特殊性，提出了糧食實行浮動補貼制、完善績效考核機制、加快后續(xù)產業(yè)發(fā)展等解決措施。

退耕還林; 效益; 喀斯特地區(qū); 對策

退耕還林,就是從保護和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地有計劃、有步驟地停止耕種，按照適地適樹的原則，因地制宜的植樹造林，恢復森林植被。退耕還林工程在我國已進行14年(到2013年), 范圍涉及25個省區(qū)和新疆生產建設兵團，已于2008年進入鞏固退耕還林成果階段。是迄今為止我國政策性最強、投資量最大、群眾參與程度最高的一項生態(tài)建設工程，促進了生態(tài)環(huán)境改善。

廣西河池市的退耕還林工程自2002年全面展開，在取得了巨大成就的同時,不可避免的也出現了一系列問題，比如：退耕還林補助期滿后，資金怎樣繼續(xù)投入；退耕還林農戶怎樣在保護生態(tài)和維持生計間取得平衡[1]；后期管護工作亟待加強等。通過2012年度對廣西河池市退耕還林工程的驗收調查(2012年度階段驗收范圍為國家計劃安排的2004 年度退耕地還生態(tài)林面積)，分析其相關問題, 針對河池地區(qū)自然條件和社會經濟情況的特殊性，提出相應措施，為其他類似的生態(tài)較脆弱、財政較薄弱的喀斯特地區(qū)鞏固退耕還林成果提供參考。

1 河池市自然地理概況

河池市地處廣西省西北邊陲、云貴高原南麓，介于東經106°34′—109°09′、北緯23°41′—25°37′之間。河池境內山嶺綿亙，巖溶廣布，屬中國西南喀斯特地區(qū)之一。在喀斯特脆弱生態(tài)環(huán)境下，土層薄，基巖出露淺，暴雨沖刷力強，大量的水土流失后巖石逐漸凸現裸露，易呈現出“石漠化”現象。河池市屬亞熱帶季風氣候區(qū)，全地區(qū)年平均降雨量一般在1200～1600mm之間，利于植物生長。

2 退耕還林工程建設現狀

2.1退耕還林實施情況

截止2008年底，河池市累計完成退耕還林14.27萬hm2，其中：退耕地還林5.47萬hm2，配套荒山造林7萬hm2，封山育林1.77萬hm2。迄今共涉及11個縣(市、區(qū))的24.7萬農戶113萬人直接參與,森林生態(tài)效益補助的試點范圍覆蓋到120.87萬hm2森林[2]。河池市2004年度退耕地還林生態(tài)林計劃7933.33hm2，上報退耕地還生態(tài)林面積7505.87hm2，實查面積7505.94hm2，保存面積(含合格和基本合格面積)7326.93hm2，面積保存率97.62%。

2.2退耕還林效益

2.2.1 生態(tài)效益 全市完成植樹造林9.05萬hm2，全市森林覆蓋率由“十五”期末的52.95%提高到現在的66.58%，每年增長1個百分點；活立木蓄積增加到6000萬m3，達到原來的兩倍；林業(yè)生產總值由原來的23.46億元，增加到了50億元[3]。有關監(jiān)測數據表明，全市水土流失面積由2000年的6760km2減少到現在的6048km2。農戶參與性較高，部分地區(qū)甚至出現農戶在下達任務面積以外自發(fā)大面積荒山造林。

2.2.2 經濟和社會效益

(1) 增加農民收入。退耕還林工程受益農民約113萬人，退耕農戶平均獲得補助4425元。特別是高寒地區(qū)、少數民族地區(qū)和貧困地區(qū)，退耕還林補助已成為當地農民收入的重要組成部分，一定程度上緩解了山區(qū)群眾的貧困程度。國家森林生態(tài)效益補償資金在“十一五”期末，由每667m2補助5元/年提高到每667m2補助10元/年，2010年，林農共獲得1.8億多元生態(tài)補助，人均743元[4]。

(2) 促進農村產業(yè)和土地利用結構的調整。在實施退耕還林過程中認真落實各項配套措施，積極培育后續(xù)產業(yè)，使以種植業(yè)為主的農業(yè)生產向林果及二、三產業(yè)發(fā)展，促成了相關農副產品銷售加工企業(yè)的興起，促進了農村產業(yè)結構的調整。

3 存在問題

3.1農民收入有可能減少

每667m2退耕地糧食折現期內的補貼210元/年，期外的補貼105元/年；生活費補助20元/年。為了更好的鞏固退耕還林成果，增加了期外的一個延長周期[5]。但是一旦補貼期結束，退耕農戶如果不外出務工或是沒有其他較好的經濟來源，導致收入減少，也就違背了退耕還林工程要實現惠農強農的這一要求[6]。

3.2糧食補助標準需增加

我國的糧食價格從2004年開始大幅上漲。從《2011年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(由國家統(tǒng)計局公布)可以得知, 全年居民消費價格比上年上漲5.4%，其中食品價格上漲11.8%。農產品生產價格上漲16.5%[7]。國家卻依然實施現金補助代替原先的糧食補助即糧食直補,補償標準不變, 2012年的中國糧價，秈稻谷約3.40元/kg,實際上是退耕比不上種糧食。某種程度上是將通貨膨脹壓力轉移給退耕農戶,使補償政策的激勵作用弱化。

要衡量還林補助是否能夠滿足農戶退耕需求，就要看對退耕農戶來說，種糧食和退耕補助費哪個更劃算。自利的本能行為會驅使退耕農戶選擇種植糧食或其他農副產品[8]。但這一點在河池表現得并不明顯，主要原因可能是：第一，在喀斯特地貌脆弱的生態(tài)環(huán)境下，一些土地的生產能力非常低，種糧食也并不能獲得理想收益; 第二，大多數農民已經建立了一定的生態(tài)意識，不合理的社會經濟活動造成的人地矛盾已有所緩和。

3.3退耕還林的工程管理問題

3.3.1 林權證發(fā)放未實現全面覆蓋 個別縣如金城江區(qū) 2004年度退耕地還生態(tài)林林權證發(fā)證率僅為87.3%。林權證發(fā)放的目的是確定林木的權屬，依法登記的森林、林木和林地的所有權、使用權將到受法律保護*摘自〈中華人民共和國森林法〉第一章，第三條，1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過 根據1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》修正。。林權證如果發(fā)放不到位，將影響退耕農戶申請林木采伐、領取有關政策性補償和補助資金等活動的順利進行。

3.3.2 小班實地情況與圖紙描述存在不符 所有縣建檔率管護率均達到100%，但是由于退耕小班數量龐大、位置分散等原因，還一定程度上存在小班實地情況與圖紙描述不符的情況。如：作業(yè)小班地塊與補植補造地塊區(qū)分不清，如鳳城鎮(zhèn)長峒村2林班178小班；部分小班勾圖位置位移，如中亭鎮(zhèn)風界村1林班222小班等；部分地區(qū)勾圖與實際位置不符或者不夠準確，如鳳城鎮(zhèn)良利村2林班160小班等；存在面積不符的現象，如平樂鎮(zhèn)5林班74小班；由于鳳山縣退耕地分散，部分打點的作業(yè)小班在地形圖上連片表示，位置描述不清，如中亭鎮(zhèn)積善村3林班96小班等。

3.4退耕還林工程質量問題

3.4.1 部分工程未達到保存標準 河池市共有141.12hm2退耕地因撫育不力未達到保存標準，占未達到保存標準面積的68.7%。一些地區(qū)主要勞動力外出打工創(chuàng)收，對退耕地造林缺乏有效管理致使林木長勢較差，未能達到保存標準。

3.4.2 存在損失面積 造成面積損失的最主要原因為征占用，面積為14.19hm2，占損失面積的37.9%；部分小班征地占用，卻未及時補種，如都安縣鳳城鎮(zhèn)1林班192小班等。復耕是除征占用以外造成損失面積的最主要原因。

3.5績效考核監(jiān)督機制不力

因為退耕還林績效考核指標的缺陷,所以有的退耕農戶在管理上還缺乏參與意識，相關部門在一些工作開展上還比較粗放。據調查，還存在生態(tài)林比經濟林好、經濟林成活率及長勢不理想、沒有以因地制宜為原則選擇樹種、盲目完成指標忽略長期效益等問題，還存在只是為了拿補貼敷衍任務，而經濟林營造本身并沒有取得理想經濟效益的情況[9]。

以同齡同類的桉樹為例，如果退耕農戶進行了合理的修枝整形、肥水管理等工作，種出的桉樹直徑可能達到疏于管護的桉樹直徑的1.5倍以上[10]。

4 對策

要解決河池地區(qū)退耕還林工作中的相應問題，必須立足河池當地實際情況，面向退耕還林區(qū)域和退耕農戶，結合社會主義新農村建設要求，采取綜合措施，為退耕農戶創(chuàng)造更好的生產生活條件，讓生態(tài)恢復與經濟發(fā)展二者得到雙贏[11]。

4.1資金籌集與投入

4.1.1 多渠道籌集資金 在鞏固退耕還林成果階段，堅持國家政策支持、地方財政適當配套和退耕農戶自籌相結合，動員退耕農戶積極開展基本口糧田建設任務等后續(xù)產業(yè)[12]。為保障工作順利開展，可以將退耕還林工作經費、配套科技推廣項目經費等開支優(yōu)先納入地方財政預算。

4.1.2 增加退耕還林補助 打破退耕還林補助從不增加的局面。補助金額可參考當年的糧價上漲幅度和國家財政收入增幅做出適當調整,按照退耕面積和退耕還林績效情況對退耕農戶發(fā)放補助。

4.2加強管理

針對退耕還林保存率較低的地塊，應當及時反饋信息，采取有效的措施進行整改，加大監(jiān)督力度，加緊補植補造[13]；對于征地占用的地塊，加緊異地補造。

關于營造林的建議:克服天氣等客觀的困難，創(chuàng)造條件，盡最大努力提高撫育率，以保障和提高株數存活率；盡快補齊、補全自檢材料，圖表要一一對應，并整理成冊，歸類存檔，專人管理；油茶與八角套種的模式，可以通過實地試驗，以提供最佳的林木安排、種植規(guī)格以及系統(tǒng)的經營管理等方面的資料，驗證后，可在全區(qū)推廣該模式。

4.3加大科技支撐力度

喀斯特森林生態(tài)環(huán)境的恢復和重建是喀斯特地區(qū)進行退耕還林的核心目的。大量研究表明,喀斯特石質山地造林主要是要求能夠造得上去,即苗木保存存活[14]。由于喀斯特山區(qū)石礪多,土層薄，針對對于石山林木長勢較差的情況，可采取在少許石山地試種一些抗環(huán)境能力較強的林木樹種，選擇適應性較好的林木樹種并示范推廣；加大林木的檢疫工作，從技術管理上提高林木的質量和產量；加強對退耕還林工作人員的技術和業(yè)務培訓，指導農民實施退耕還林。

4.4健全績效考核機制

進行績效考核的指標體系應重點涉及：生態(tài)林、經濟林的生態(tài)效益以及后續(xù)產業(yè)的發(fā)展情況；生態(tài)旅游業(yè)、農村剩余勞動力轉移情況、林果業(yè)、特色產業(yè)也可以作為績效考核的指標[11]。

生態(tài)環(huán)境作為一種公共資源,市場缺位,不可能直接在市場進行交易。所以現實中既無人專門支付生態(tài)費,也不可能去刻意從事生態(tài)生產。在一些生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)林甚至只有生態(tài)效益，沒有經濟效益；可以看出，退耕還林短期內是幾乎沒有直接效益產出的[15]。因此, 在河池市這樣生態(tài)較脆弱、財政較薄弱的喀斯特地區(qū)，把生態(tài)效益列入績效考核指標體系，有利于維護生態(tài)補償機制，保障生態(tài)建設有穩(wěn)定的資金渠道。

4.5發(fā)展后續(xù)產業(yè)

鞏固退耕還林成果的中心任務就是解決好退耕農戶的當前生計和長遠發(fā)展。發(fā)展后續(xù)產業(yè)，能有效解決退耕農戶的吃飯和增收等生產生活問題，增加退耕農戶自我發(fā)展能力。

4.5.1 發(fā)展后續(xù)產業(yè)以行政村為基本單位 后續(xù)產業(yè)建設以行政村為基本單位，或者幾個行政村相對集中連片，盡量覆蓋到較多的退耕農戶，采取點面結合即分戶建設與集中建設相結合的項目實施方案[12]。后續(xù)產業(yè)建設資金安排不得過于分散，非退耕還林村不得納入實施范圍。

4.5.2 發(fā)展后續(xù)產業(yè)注重保護環(huán)境 后續(xù)產業(yè)發(fā)展建設容易對環(huán)境造成影響，其中營造林比較容易導致水土流失或水環(huán)境污染。以油茶新造過程為例，要求采用沿等高線帶狀整地，栽植穴按“品”字形配置，帶間及下坡林緣保留原生植被，撫育時將砍除的雜草、灌木覆蓋栽植穴及其周圍，避免降雨對土壤的直接沖刷。或者在林下間作豆科等可改善土壤肥力的農作物，達到增加地表覆蓋，保持水土的目的。

營造林在施用肥料時，采用沿樹冠投影開環(huán)溝施放，施后立即覆土，肥料以有機肥和復合肥為主，化肥為輔，有條件的情況下盡量使用農家肥，不用或少用農藥。進行病蟲害防治時，要求“防重于治”，與生物、藥物防治相結合的綜合防治措施。

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(文字編校：楊 駿)

TheproblemsandcountermesuresofconstructrionintheGrainforGreenProject——TakingHechiCityasanexample

OUYANG Zeyi1, OUYANG Shuolong2, LI Yanjie1

(1.College of Life Science and Technology， Central South University of Foresty and Technology, Changsha 410004, China; 2.Hunan Academy of Forestry, Changsha 410004, China)

Take Hechi city in Guangxi Region as an example, the problems of Grain for Green Project by visiting inhabitants and forest verification were analyzed. As a result, considering the natural and social conditions in Hechi city, a serial of the measures such as the floating subsidy mechanism of foodstuff were measured, and perfect the mechanism of performance appraisal and accelerate the development of the follow-up industry.

Grain for Green Project; benefit; Karst region; countermeasures

2013-04-03

2013-05-03

F 326.2

A

1003-5710(2013)03-0085-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 03. 022