李彩紅，劉 淼

(山東行政學(xué)院財(cái)會(huì)系，濟(jì)南 250014)

城鄉(xiāng)結(jié)合部，又稱城市邊緣地區(qū)或城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，指位于城市和鄉(xiāng)村的交接地域［1］。城鄉(xiāng)結(jié)合部特有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)使得該地域的農(nóng)村宅基地價(jià)值不同于一般的農(nóng)村，因而位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地便成了土地爭(zhēng)奪的熱點(diǎn)區(qū)域，也成為政府土地管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為了深入了解城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀，我們通過調(diào)查問卷的方式對(duì)山東省17 地市的農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，共發(fā)放調(diào)查問卷1000 余份，收回有效調(diào)查問卷945 份，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、使用等問題進(jìn)行了充分的了解。針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出下一步的改革方向。

一、山東省城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

(一)宅基地及住房違規(guī)流轉(zhuǎn)，隱形交易普遍存在

近年來，隨著城市商品房市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大和升溫，農(nóng)村住房及宅基地價(jià)值也逐漸凸顯出來，特別是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村宅基地，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，出現(xiàn)了很多違背法律規(guī)定的市場(chǎng)行為。按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證［2］?！庇纱丝梢?，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房及宅基地是國(guó)家嚴(yán)格禁止的。但調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，大約20%的農(nóng)民賣過自己的住房，這說明農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍。

(二)非法占用耕地興建“小產(chǎn)權(quán)房”

隨著城市商品住房?jī)r(jià)格的過快上漲，城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地的潛在價(jià)值日益提升。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，一些地方政府沿路建設(shè)商業(yè)住宅，導(dǎo)致公路、村道兩旁部分耕地被占用。另有部分村集體與開發(fā)商合作建房的現(xiàn)象，這部分房屋是在集體土地上建造的，而且很多是非法占用了耕地甚至基本農(nóng)田，因?yàn)闆]有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，社會(huì)上把它稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。盡管中央三令五申“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護(hù)，但這種現(xiàn)象在全省乃至全國(guó)都普遍存在，因?yàn)樗鼭M足了城市低收入者的購(gòu)房需求。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有近17%的村莊有與城鎮(zhèn)居民合作建房的現(xiàn)象，且主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。

(三)宅基地及住房大量閑置，“空心村”現(xiàn)象明顯

城市化進(jìn)程的加快使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市，其中有很多人常年在城市工作生活，對(duì)這部分人群，其在農(nóng)村的宅基地便閑置起來。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村住房及宅基地閑置情況普遍存在，特別是在遠(yuǎn)離城市的地區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，近58%的農(nóng)戶有多余的住房，且大都處于閑置不用的狀態(tài)，約占全部農(nóng)村住房及宅基地的39.8%，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。房屋閑置原因除勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移外，有近50%的房屋閑置是因建新不拆舊造成的，還有一部分是因亂占亂建、非法審批產(chǎn)生的。另外，在城鄉(xiāng)結(jié)合部還出現(xiàn)了嚴(yán)重的“空心村”現(xiàn)象。近幾年隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，加之農(nóng)民對(duì)路邊房屋價(jià)值的認(rèn)識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)村住房向村外擴(kuò)張現(xiàn)象愈來愈嚴(yán)重，大量農(nóng)戶向村周邊搬遷，而村內(nèi)原有的住房則保持原狀，這就形成了所謂的“空心村”?？招拇瀣F(xiàn)象的出現(xiàn)進(jìn)一步加重了土地資源和住房資源的浪費(fèi)。

(四)被征用宅基地的使用權(quán)補(bǔ)償不足

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得城鄉(xiāng)結(jié)合部成為城市擴(kuò)張用地的低成本選擇地帶，導(dǎo)致部分農(nóng)村宅基地被征用。宅基地被征用后，土地用途發(fā)生了改變，土地價(jià)格從農(nóng)用變?yōu)榻ㄔO(shè)用，由此產(chǎn)生一塊土地增值溢價(jià)。這部分溢價(jià)如果是城市建設(shè)用地，換言之如果是城鎮(zhèn)居民的住房，無疑溢價(jià)收入要?dú)w房產(chǎn)所有人。但由于宅基地所有權(quán)屬于集體，因而這部分溢價(jià)收入的補(bǔ)償歸集體所有，農(nóng)戶得到的僅是地上附著物的補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地所有權(quán)(歸集體)與使用權(quán)(歸農(nóng)戶)的分離不僅使被征地農(nóng)戶的權(quán)益得不到有效保障，而且客觀上還助長(zhǎng)了地方政府濫批濫占宅基地的傾向。特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，不同位置宅基地的級(jí)差地租便成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織追租的目標(biāo)。

二、農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀問題的制度均衡分析

從制度變遷的角度看，當(dāng)資源價(jià)值迅速改變而制度沒有作出相應(yīng)變革時(shí)會(huì)增加沖突的可能性，在人口或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期尤為如此［3］。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地閑置、無序流轉(zhuǎn)等問題日益凸顯，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)頻繁，并已經(jīng)形成一定規(guī)模的隱形交易市場(chǎng)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著制度供給和現(xiàn)實(shí)需求相矛盾的難題，亟待解決。制度是刺激或限制行為的規(guī)則，如果制度供給不能滿足制度的需求，以反映新的稀缺價(jià)值的機(jī)會(huì)，則經(jīng)濟(jì)體就會(huì)出現(xiàn)扭曲，從而會(huì)耗散更多資源利用的潛在租金，產(chǎn)生權(quán)利爭(zhēng)奪的摩擦和沖突的上升。近年來不斷出現(xiàn)的拆遷上訪，以及由于征用土地引起的暴力抗拆、自焚事件，其背后原因都是人口增長(zhǎng)等因素帶來的土地資源稀缺性加劇，致使土地增值并導(dǎo)致對(duì)傳統(tǒng)權(quán)利分配重新界定的需求。另一方面，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使得農(nóng)村宅基地價(jià)值不斷升高，但在土地征用時(shí)，拆遷補(bǔ)償款歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民得到的只限于地上附著物補(bǔ)償，從而出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織“賣地”，侵害農(nóng)民宅基地使用權(quán)的問題，由此產(chǎn)生新的失衡，具體表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)補(bǔ)償不足與宅基地所有權(quán)補(bǔ)償?shù)氖Ш狻?/p>

三、完善城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地制度的政策建議

通過以上分析看出，土地價(jià)格的上升導(dǎo)致農(nóng)村宅基地制度出現(xiàn)不均衡，由此帶來一系列的社會(huì)問題。因而在制度選擇上需要作出調(diào)整。從宅基地的社會(huì)福利性考慮，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度下一步改革的方向分兩步走:短期內(nèi)還應(yīng)維持現(xiàn)有農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的狀態(tài)不變，在此前提下進(jìn)行局部改革;長(zhǎng)期看，農(nóng)村宅基地制度的變遷方向則應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

(一)堅(jiān)持集體所有的前提下提高集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織的自我管理能力

目前我國(guó)“集體所有”的宅基地制度是在“私有”基礎(chǔ)上經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)發(fā)展來的，對(duì)于土地“私有化”的嘗試，歷史的經(jīng)驗(yàn)證明是無效的。我國(guó)建國(guó)以后實(shí)行過農(nóng)民房屋土地私有制度，雖然農(nóng)民得到了土地證，這種權(quán)利也受到政府的充分保護(hù)，但出現(xiàn)土地集中現(xiàn)象，導(dǎo)致失地農(nóng)民無力獲取土地，失去生存保障，淪為赤貧甚至于到處流浪［4］。因而在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我們還應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持集體所有的宅基地制度。對(duì)當(dāng)前制度衍生的類似集體組織為追求土地溢價(jià)收益而濫批濫占土地的行為，我們應(yīng)該從加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織(主要是指村集體)內(nèi)部管理入手，提高其自我管理的能力。同時(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督，建立宅基地問題熱線，對(duì)村集體的不法行為可以隨時(shí)舉報(bào)。如果資源權(quán)利的共同所有人(村集體)能建立起一種擁有充分強(qiáng)制力的自我治理組織，具備有效的解決內(nèi)部沖突的機(jī)制，能約束各種違規(guī)行為并對(duì)其實(shí)施懲罰，從而使資源能規(guī)范使用，則一定會(huì)更有利于群體利益的增加。

(二)盡快完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)

資源權(quán)利的界定與資源價(jià)值相關(guān)，某種資源價(jià)值越大，其產(chǎn)權(quán)界定的必要性就越高。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地，其價(jià)值相比山區(qū)和一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)要高的多，如果不對(duì)其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定，就會(huì)產(chǎn)生地方政府對(duì)宅基地潛在利益的追租。為消除追租行為、提高經(jīng)濟(jì)效率，應(yīng)隨著宅基地價(jià)值的提高，逐步精確界定宅基地產(chǎn)權(quán)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤其需要。中央在2010年一號(hào)文件中提出，“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。”這是對(duì)農(nóng)村宅基地集體所有的進(jìn)一步的、更清晰界定的開始。另外，農(nóng)村宅基地可參照目前城市建設(shè)用地的分類，按照地理位置的不同進(jìn)行細(xì)分，把級(jí)差地租因素考慮在內(nèi)，并在土地使用證中予以體現(xiàn)，盡快把宅基地使用權(quán)證確認(rèn)到戶。

(三)建立宅基地使用權(quán)租賃制度

當(dāng)資源價(jià)值迅速上升時(shí)，如果制度沒有相應(yīng)的變革則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突的增加，從而耗散潛在的租金［5］。對(duì)于農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，隨著城市土地價(jià)格的上漲，城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地的潛在價(jià)值也日益提高。而國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制致使土地隱形交易市場(chǎng)存在，由此產(chǎn)生了一系列社會(huì)問題，因此有必要為地權(quán)交易尋找出口。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，土地租賃市場(chǎng)在提高效率和公平方面蘊(yùn)藏著巨大潛能。一方面，它能使土地以相對(duì)較低的成本向更有效率的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移，滿足生產(chǎn)者對(duì)土地的需求;另一方面，它解決了農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)的后顧之憂，確保其在返鄉(xiāng)時(shí)仍有居住權(quán)利的保障，同時(shí)還能讓閑置的資源產(chǎn)生穩(wěn)定的租賃收益。通過建立宅基地使用權(quán)租賃市場(chǎng)，不僅可以使當(dāng)前宅基地市場(chǎng)存在的隱形交易變?yōu)楣_交易，防止違規(guī)問題的出現(xiàn)，而且能給村民帶來一部分穩(wěn)定收益，增加農(nóng)民收入。

(四)建立宅基地有償使用制度

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的“一戶多宅”情況，如果通過強(qiáng)制性規(guī)定把多余宅基地收歸集體不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)村家庭多余的宅基地是因?yàn)樽孑呥z留下來的，其獲取的途徑并非違法。為了提高宅基地利用效率，可適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，建立起宅基地的有償使用制度，類似于對(duì)城鎮(zhèn)居民住房征收的房產(chǎn)稅。對(duì)于宅基地的初次取得，仍堅(jiān)持無償制度，但是應(yīng)限定身份，必須為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。確定宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要體現(xiàn)有償原則，又要照顧群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力，對(duì)級(jí)差收益較高地段，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高。對(duì)多余宅基地進(jìn)行收費(fèi)后，大部分村民在空閑宅基地不能獲取任何租賃收益的情形下就會(huì)退還宅基地，這樣就可以在一定程度上遏制宅基地閑置浪費(fèi)的情形。

以上建議都是在短期內(nèi)為完善當(dāng)前的宅基地制度提出的，從長(zhǎng)期看，還應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，但目前條件還不成熟。

［1］鄧超.淺談城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)［J］.國(guó)土資源導(dǎo)刊，2009(11):68—69.

［2］朱新華.農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋［D］.南京:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011:23—26.

［3］克勞斯·丹寧格.促進(jìn)增長(zhǎng)與緩減貧困的土地政策［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:26—27.

［4］王旭東.中國(guó)農(nóng)村宅基地制度研究［D］.北京:財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010:35—38.

［5］毛維國(guó)，王廣卷.農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與研究［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(2):39—43.