姜裕富

（衢州市委黨校 浙江衢州 324002）

在警察權(quán)的變遷史上，經(jīng)歷了從單一的執(zhí)法向執(zhí)法、管理、服務(wù)多元發(fā)展的過程。中國現(xiàn)有的警察權(quán)是建立在保衛(wèi)政權(quán)、維護社會秩序、保障人民群眾的生命、財產(chǎn)職能上，是以單一權(quán)力中心為主體的管理型（或集權(quán)型）工作思維方式[1]。在這種思維的主導(dǎo)下，基層公安的主要職能是對社會秩序的調(diào)控。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會利益多元化、社會結(jié)構(gòu)分化、社會組織功能的弱化呼吁社會管理創(chuàng)新，社區(qū)警務(wù)必然面臨著重新定位組織功能的問題。自2010年起，衢州市公安局以社會管理創(chuàng)新為契機，以服務(wù)群眾為主導(dǎo)，探索公安的專業(yè)工作與群眾工作相結(jié)合的新路徑，創(chuàng)造了“公安群眾工作綜合體”模式。2011年12月，在成都召開的2011年第六屆中國全面建設(shè)小康論壇上，衢州市“公安群眾工作綜合體”被評為“2011年中國十大社會管理創(chuàng)新”。通過建立在全市的53個群眾工作綜合體，實現(xiàn)了社區(qū)警務(wù)在社會管理中從管控到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。

一、衢州市“公安群眾工作綜合體”的實踐

衢州公安群眾綜合體是衢州市公安局面臨社會管理創(chuàng)新、社區(qū)警務(wù)轉(zhuǎn)型的任務(wù)，以服務(wù)社區(qū)為導(dǎo)向、以社區(qū)共建為途徑、以社區(qū)共享為目標，整合社區(qū)資源，發(fā)揮基層公安在社區(qū)治理中主觀能動性的工作載體。群眾工作綜合體的誕生是在社區(qū)轉(zhuǎn)型呼吁社會管理創(chuàng)新，而社區(qū)警務(wù)難以適應(yīng)社區(qū)轉(zhuǎn)型的需要，尋求社區(qū)警務(wù)功能變遷的大背景之下的制度創(chuàng)新，滿足了社區(qū)綜合治理的時代需求。

（一）社區(qū)警務(wù)的困境。

警務(wù)社區(qū)化是解決現(xiàn)代城市治安問題的新戰(zhàn)略，對于城市社會穩(wěn)定具有重要意義。單位制的社區(qū)管理、以居民區(qū)設(shè)置派出所是我國城市治安管理的優(yōu)勢。隨著單位制社區(qū)的解體、社區(qū)格局日益復(fù)雜化，上世紀80年代引進了西方國家的社區(qū)警務(wù)理論，開始了社會治安綜合治理。在實踐中，由于社區(qū)建設(shè)滯后，社區(qū)警務(wù)室大多處于虛置狀態(tài)。具體表現(xiàn)在兩個方面：

一是社區(qū)警務(wù)專業(yè)性與社區(qū)事務(wù)復(fù)合性的矛盾。按照“一區(qū)(社區(qū))一警”的模式設(shè)立社區(qū)警務(wù)室，其專業(yè)職能表現(xiàn)在：健全社會治安防范體系，實行群防群治；組織開展經(jīng)常性、群眾性的法制教育和法律咨詢、民事調(diào)解工作，加強對刑滿釋放、解除勞教人員的安置幫教工作和流動人口的管理，消除各種社會不穩(wěn)定因素。在社會轉(zhuǎn)型中，市場競爭原則使社會活動過程中的人際關(guān)系，更多地表現(xiàn)為功利取向和利益契約關(guān)系，使社區(qū)事務(wù)日益復(fù)合化，這種復(fù)合性表現(xiàn)在社區(qū)事務(wù)往往是非警務(wù)性的，如房屋的拆遷、計劃生育、勞資糾紛、工商管理、物業(yè)管理等事項，在事件的起始階段，往往不至于構(gòu)成社區(qū)警察介入的條件，但這些事件若得不到及時處理會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，往往會導(dǎo)致更加嚴重的后果，致使社區(qū)警務(wù)的專業(yè)職能實現(xiàn)與社區(qū)事務(wù)的復(fù)合性產(chǎn)生了矛盾。

二是社區(qū)警務(wù)傳統(tǒng)性與社區(qū)事務(wù)現(xiàn)代性的矛盾。我國社區(qū)警務(wù)的傳統(tǒng)因素根深蒂固：在社會治安的主體上過分強調(diào)警察的專職作用，忽視其他社會治安力量的參與；在警察的職能上過分強調(diào)專政性，而服務(wù)社會的職能長期被忽視；強調(diào)警察管理的軍事化，忽視警察的個人主動性[2]。與社區(qū)警務(wù)密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)有社區(qū)治安的防范宣傳教育、社區(qū)矯正、戶籍管理、社區(qū)服務(wù)等，每一領(lǐng)域都涉及到復(fù)雜的社會關(guān)系，需要社區(qū)警察與社區(qū)居民合作完成。缺乏服務(wù)社區(qū)居民意識、忽視社區(qū)居民的參與，是社區(qū)警務(wù)傳統(tǒng)性與社區(qū)事務(wù)現(xiàn)代性的矛盾的根源。

（二）衢州“公安群眾工作綜合體”制度化的努力。

面對社區(qū)警務(wù)與社區(qū)事務(wù)之間的矛盾，衢州市公安局積極探索社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。衢州市公安局開展公安群眾工作綜合體的建設(shè)，得到上級黨委政府、新聞媒體的高度關(guān)注。衢州市“公安群眾工作綜合體”是以基層公安為主導(dǎo)，社會管理管理與服務(wù)并重，整合社區(qū)各類資源，實現(xiàn)社區(qū)共建與共享的新機制。自全面實施以來，重塑了基層公安的形象，充實了社區(qū)警務(wù)的力量，豐富了社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的成功得益于一整套制度體系的保障。

首先，建立公安群眾工作的組織機制。一是建立群眾公眾領(lǐng)導(dǎo)機制。在市級公安局設(shè)立公安群眾工作委員會，指導(dǎo)各項工作。在縣級治安大隊設(shè)立工作專員，在社區(qū)設(shè)立派出所副所長級的群眾工作綜合體主任。二是明確群眾工作綜合體的職責(zé)，把“服務(wù)群眾、動員和組織群眾參與社會管理”作為群眾公眾綜合體的基本職能，共設(shè)置基礎(chǔ)性工作7大項20小項、延伸性工作6大項22小項、服務(wù)性工作10大項30小項，一張詳細的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)涵蓋了與公安有關(guān)的所有社區(qū)事務(wù)。三是整合社區(qū)警務(wù)資源，共建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。交警、消防、巡防等與社區(qū)事務(wù)密切相關(guān)警種派員入駐群眾工作綜合體，禁毒、流動人口服務(wù)處、出入境、行政審批等部門與群眾工作綜合體建立聯(lián)絡(luò)制度，保持服務(wù)信息的暢通。四是完善人員與經(jīng)費投入機制。通過機關(guān)分流、返聘政法系統(tǒng)退休人員、社會招聘等手段組織113人充實到各個公安綜合體中，籌集專項經(jīng)費200多萬元，采購車輛、辦公用品、消防器材等，完善服務(wù)條件。

其次，建立了公安群眾工作綜合體的工作機制。以服務(wù)為導(dǎo)向，是公安群眾工作綜合體的核心內(nèi)容。一是將公安服務(wù)工作延伸到社區(qū)，在社區(qū)警務(wù)工作的基礎(chǔ)上，將交通違法處理、駕證年檢換證、消防安全管理、出入境審批等事項直接延伸到綜合體內(nèi)辦理。同時開展網(wǎng)上辦事、手機警務(wù)、企業(yè)QQ群等工作，提供方便、快捷的服務(wù)。二是延長服務(wù)鏈，綜合體打破機關(guān)的上下班制度，提供全天候的服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、接送服務(wù)等形式，為居民提供菜單式服務(wù)。三是延伸服務(wù)度，綜合體要求各社區(qū)警察不僅要提供服務(wù)，而且要保證服務(wù)的質(zhì)量，開展執(zhí)法服務(wù)回訪活動、變信訪為下訪等，提升群眾滿意度。

再次，建立了社區(qū)警務(wù)工作警民互動機制。社區(qū)警務(wù)的核心價值是吸引社區(qū)居民參與社區(qū)管理、化解社區(qū)矛盾糾紛、提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，中心機制就是建立警民互動機制，在互動過程加深警民之間、居民相互之間的溝通、了解。公安群眾工作綜合體設(shè)立了民意采集室，安排專人負責(zé)民情社意的收集；設(shè)置警民會談室，在閑聊、宣泄中化解糾紛；建立特別崗，重點解決校園安保、醫(yī)患糾紛等熱點問題。

第四，建立社區(qū)警務(wù)工作社區(qū)資源整合機制。在一個社區(qū)里，存在著社區(qū)黨組織、自治組織、機關(guān)企事業(yè)單位、個體居民等不同的利益主體，社區(qū)安全、環(huán)境是社區(qū)警民的共同利益，也是社區(qū)各類組織與個人合作的基礎(chǔ)。群眾工作綜合體在社區(qū)警務(wù)中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)警察為主導(dǎo)，推行“接處警聯(lián)動、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、維穩(wěn)對象聯(lián)控、社會治安聯(lián)防、綜治工作聯(lián)考”的五聯(lián)機制，協(xié)調(diào)社區(qū)不同主體的利益關(guān)系，形成社區(qū)共建共享機制。

（三）衢州市“公安群眾工作綜合體”的特色。

衢州市“公安群眾工作綜合體”是社區(qū)警務(wù)的新探索，社區(qū)警務(wù)不是“社區(qū)+警務(wù)”的簡單疊加。西方社區(qū)警務(wù)的背景是在對傳統(tǒng)“專業(yè)化”或“現(xiàn)代化”警務(wù)即快速反應(yīng)、強力控制警務(wù)模式進行反思的基礎(chǔ)上的一種變革。它不僅僅是一種工作方式或者具體做法,更主要、更重要的是一種理念、一種戰(zhàn)略[3]。社區(qū)警務(wù)應(yīng)該是以社區(qū)為導(dǎo)向的警務(wù)工作，“公安群眾工作綜合體”正是踐行了社區(qū)警務(wù)的本質(zhì)工作。

一是服務(wù)性?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”設(shè)立的初始目的是在完成傳統(tǒng)的警務(wù)職能外，為服務(wù)群眾提供機制，致力于把綜合體打造成群眾家門口的“警務(wù)超市”，通過上門辦證、聯(lián)系開鎖、上門調(diào)處糾紛等形式把綜合體建成群眾的“娘家”，進一步豐富社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵。

二是社區(qū)性。社區(qū)警務(wù)處理的大多是居民日常生活的小糾紛，“公安群眾工作綜合體”在化解社區(qū)糾紛上推行“五小工作法”，即“用好小空閑、提供小幫助、開展小懇談、當好小教員、排除小隱患”，契合了基層工作的實際。

三是適宜性。“公安群眾工作綜合體”在設(shè)置上并非是全面推廣，而是遵循因地制宜的原則，在社區(qū)居民集中的地方、在學(xué)校邊上、在專業(yè)市場上、在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)邊等適宜設(shè)立的“綜合體”地方，優(yōu)先設(shè)立，以便及時介入和處理事件。

四是多元性。社會管理創(chuàng)新實質(zhì)是為利益各方達成利益妥協(xié)的過程，“公安群眾工作綜合體”在處理社區(qū)事務(wù)是承認不同主體利益需求的多元性，在不同的綜合體內(nèi)，注重吸引不同的主體參與社區(qū)管理，“公安群眾工作綜合體”為不同利益主體的溝通與妥協(xié)提供了機會。

二、衢州市“公安群眾工作綜合體”的價值分析

衢州市公安局在符合條件的社區(qū)警務(wù)室基礎(chǔ)上，投資200余萬元，改造、建成了53個群眾工作綜合體，自2011年7月以來，共接待群眾11.6萬余人次，為群眾辦理交通、消防、出入境等證照3600多條，排摸各類不安定隱患1463條，調(diào)解矛盾糾紛866起，重樹了社區(qū)警務(wù)的新形象?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”不僅僅具有重要的現(xiàn)實意義也蘊含著深刻的理論價值。

（一）“公安群眾工作綜合體”的法律價值。

“公安群眾工作綜合體”體現(xiàn)了行政法治精神。法治精神是一個內(nèi)涵十分豐富的概念，是公平、正義、平等、自由、秩序、安全、人權(quán)以及權(quán)利義務(wù)的一致性等的法治價值觀的結(jié)晶體，是法治制度建設(shè)的精神支柱。“公安群眾工作綜合體”通過給社區(qū)居民提供公平、正義的服務(wù)，倡導(dǎo)自由、安全的社會秩序，實現(xiàn)社區(qū)居民基本權(quán)利保障的目標，是法律價值實現(xiàn)的基本途徑。行政法治就是要求行政機關(guān)按照一定的法律程序辦事，并且政策公開透明，行政“權(quán)力”實質(zhì)是“職責(zé)”。“公安群眾工作綜合體”強調(diào)了公安制度建設(shè)的規(guī)范化與科學(xué)化、隊伍建設(shè)的正規(guī)化與專業(yè)化以及權(quán)力理念的人民化和服務(wù)化，以“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意”為目標，維護和促進社會公平正義，保障人民群眾權(quán)益。建立治安群防群治體系，建立發(fā)布預(yù)警信息機制，打擊各類違法犯罪行為。著力解決好關(guān)系到居民利益的民生、民主、民心問題，通過警民溝通，了解社情民意，化解矛盾糾紛，建立安定有序的社會秩序。這些無疑是行政法治精神的最終體現(xiàn)。

“公安群眾工作綜合體”體現(xiàn)了“以人為本”的法治精神。社會管理目的就是為了社會成員生存和發(fā)展的基本要求，解決社會問題，提高生活質(zhì)量?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”以服務(wù)為導(dǎo)向，為社區(qū)居民的生活提供各種方便。維護社區(qū)秩序，化解社區(qū)矛盾糾紛，保障居民的基本人權(quán)。規(guī)范公安執(zhí)法，建設(shè)公平正義的執(zhí)法環(huán)境。“公安群眾工作綜合體”踐行了以人為本、執(zhí)法為民的價值目標。

（二）“公安群眾工作綜合體”的政治價值。

“公安群眾工作綜合體”擴展了警民溝通的空間，完善了社區(qū)共享共建的途徑，奠定了服務(wù)性政府的基礎(chǔ)，這無不體現(xiàn)出了其應(yīng)有的政治內(nèi)涵。

公共參與機制建設(shè)的政治蘊涵在于為權(quán)力與權(quán)利的溝通提供制度的空間?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”是公安（代表權(quán)力主體）與社區(qū)居民（代表權(quán)利主體）基于共同利益需求（社區(qū)的安全與秩序）參與到社區(qū)管理過程。社區(qū)居民通過參與必然影響到公共權(quán)力的運作過程與目標選擇，社區(qū)居民的意志必然會體現(xiàn)在公安執(zhí)法與服務(wù)中，強化了公安執(zhí)法與服務(wù)的制度化和程序化，使公共權(quán)力趨向于親民與親和。

公共治理的目標是善治。善治就是良好的治理，是政府與公民對社會的合作管理。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程；在一定的意義上說，就是進一步法治化的進程?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”實質(zhì)就是國家將基層社區(qū)的管理權(quán)力向社區(qū)回歸的過程，是一個國家權(quán)力與社會權(quán)利共享社區(qū)治理的機制。通過協(xié)商與對話機制，重塑了基層警察形象，重構(gòu)了警民關(guān)系，提高了居民對政府的信任度。“公安群眾工作綜合體”表現(xiàn)了基層政府改變了對社區(qū)的管控模式，揭示了共享共建機制在基層社會正逐步發(fā)育。

面臨著基層社會利益多元化、社會結(jié)構(gòu)分化的現(xiàn)實，建立在傳統(tǒng)的街居制上的社區(qū)警務(wù)也面臨著轉(zhuǎn)型。面對顧客對政府的“信任危機”，新公共管理學(xué)派提出了實現(xiàn)從傳統(tǒng)的生產(chǎn)者導(dǎo)向的社會向顧客導(dǎo)向的社會蟬變的觀點。美國行政學(xué)者拉塞爾·M·林登認為，顧客導(dǎo)向社會的興起是以選擇機會的日益增長為特征的，顧客開始追求個性化的選擇[4]。顧客導(dǎo)向要求“政府站在顧客立場思考”，把顧客看作最寶貴的資源，通過直接與顧客互動，了解顧客需求，針對顧客需求生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；為顧客創(chuàng)造利益和價值，并盡可能地減少顧客成本，通過多元化、便捷化公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，獲取顧客的最大滿意度，并以顧客的滿意作為政府的基本目標?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的價值訴求及實踐運作機制和“顧客導(dǎo)向”的理念在邏輯上是內(nèi)洽的?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的“主打服務(wù)品牌、主攻資源整合、主抓就地解決、主推警務(wù)創(chuàng)新”的戰(zhàn)略重申了社區(qū)警務(wù)的轉(zhuǎn)型，即從“管控型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，奠定服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

三、衢州市“公安群眾工作綜合體”的再討論

衢州市“公安群眾工作綜合體”實踐中的法律與政治的正效應(yīng)同時，也引出了三個與社會管理創(chuàng)新的問題。

（一）誰來管。

社會管理是由政府、社會組織、個人對社會運行過程進行組織調(diào)控的活動，目的在于保持良好的社會秩序，使社會系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著現(xiàn)代化的推進，政府不再是社會的唯一管理者，它必須綜合行政與市場機制、眾多社會組織、廣大民眾來共同管理社會公共事務(wù)，才有可能達到整個社會穩(wěn)定而有序的運行狀態(tài)。建立和創(chuàng)新“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局之下必然是社會管理主體多元化?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”除了充分發(fā)揮各警種與駐社區(qū)各單位、居民共同參與外，還定期邀請社區(qū)工作人員、綜治干部、當?shù)氐拿耸窟M駐“綜合體”，還設(shè)立“政協(xié)委員工作室”、“人大代表工作室”，協(xié)同化解各類矛盾糾紛，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、把問題解決在基層、把隱患消除在基層。問題是，如果設(shè)想中的各類參與主體都缺席的話，“公安群眾工作綜合體”最終只是公安機關(guān)的“獨舞”，因為其他社會主體只有在涉及自身直接利益的情況下才有參與社會管理的動機。如果缺乏其他社會主體的資源加入，單憑公安機關(guān)強勢推動，作為社會管理創(chuàng)新的“公安群眾工作綜合體”可持續(xù)性還是一個懸念。

（二）管什么。

當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵時期，對社會管理的要求不斷提高，社會管理領(lǐng)域新老矛盾交織疊加。城鄉(xiāng)就業(yè)、收入分配、住房保障等民生問題突出，流動人口服務(wù)管理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會建設(shè)管理、社會組織服務(wù)管理等開放性、流動性問題增多，都是社會管理創(chuàng)新的重點領(lǐng)域?！肮踩罕姽ぷ骶C合體”的管理或服務(wù)有無邊界？從行政權(quán)力的運作來看，權(quán)力的膨脹總是到了邊界才會停止。以社會治安為主的社區(qū)警務(wù)權(quán)力的邊界在哪里？這是涉及權(quán)力的合法性問題。從“公安群眾工作綜合體”自我設(shè)定的權(quán)限來看，似乎并未局限在社區(qū)警務(wù)范圍內(nèi)。在美國，警察的權(quán)限是由法律來設(shè)定的，“警察承擔(dān)的任務(wù)各種各樣，有些直接提供給公民。我們考察3種直接服務(wù)供給：(1)巡邏；(2)交通巡邏；(3)犯罪調(diào)查”[5]。 “公安群眾工作綜合體”要求社區(qū)警察延伸服務(wù)面、延長服務(wù)鏈、延展服務(wù)度。但警察執(zhí)法延伸是需要啟動條件的：必須存在發(fā)生違法犯罪行為或侵害公民法益的現(xiàn)實危險性[6]，警察不能因為該事項與自己法定職責(zé)有關(guān)或為將來可能處理該事項提供方便而主動介入，以致當事人失去自我協(xié)商的機會。即便是警察提供的服務(wù)，也應(yīng)該是有限度的，警察權(quán)限不得過度“熱情”以致干涉私人生活和社區(qū)自治組織的權(quán)限，大包大攬與無所事事一樣，降低了社區(qū)自治的能力，擠壓了社區(qū)自治的空間，也降低了社區(qū)警務(wù)的合法性和社區(qū)自我管理活力。

（三）怎么管。

我國現(xiàn)行社會管理方式存在“五輕五重”：第一，在管理主體上，重政府、輕社會；第二，在管理支點上，重管制、輕服務(wù)；第三，在管理組織上，重機構(gòu)、輕整合；第四，在管理方法上，重專項、輕常態(tài)；第五，在管理過程上，重要求、輕投入[7]。社會管理創(chuàng)新是一個長期過程，涉及到理念、手段等諸多因素的制約，“公安群眾工作綜合體”在實踐中能避免重蹈覆轍嗎？寓管理于服務(wù)之中，是社會管理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點，實踐中，有幾個因素導(dǎo)致人們對“公安群眾工作綜合體”的懷疑。一是秩序重于自由，社區(qū)警務(wù)過于強調(diào)秩序的維持，忽視對居民自由權(quán)的尊重。二是形式重于實踐，許多綜合體僅僅是社區(qū)警務(wù)室的翻版，多了人員與標語，實質(zhì)的工作并未有效開展。三是控制重于服務(wù)，社區(qū)警務(wù)中的社會管理職責(zé)，監(jiān)控重于社會服務(wù)，服務(wù)是為了更好的監(jiān)控。在這個意義上說，“公安群眾工作綜合體”是一種控制性的服務(wù)模式。

四、結(jié)語

改革開放以來，政府的職能發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)型，服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)型的方向。公安機關(guān)社會管理是政府社會管理的重要組成部分，其管理成效直接影響到群眾生活和社會穩(wěn)定。公安行政也必然跳出傳統(tǒng)的“專政工具”的定性，轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)的根本性變革。在社會管理創(chuàng)新進程中，公安機關(guān)必須在法律的范圍內(nèi)，發(fā)揮積極行政的功能，有理、有序地介入社會管理，在管理理念、管理主體、管理手段、管理機制等方面創(chuàng)新，走向積極警務(wù)[8]，努力建設(shè)社會多元主體共同協(xié)作的社會管理體系，建設(shè)共建共享的和諧社區(qū)。

[1]程 華.警察權(quán)注疏:從古典到當代[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（6）：126-132.

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