高 軍

食品安全問題的法社會學(xué)透視

高 軍

近年來，食品安全問題牽動(dòng)著億萬人心，蘇丹紅、瘦肉精、地溝油、牛肉膏、三聚氰胺奶粉……，每一次問題食品的曝光似乎都在考驗(yàn)著公眾忍受的極限?！懊褚允碁樘臁?，食品安全直接關(guān)系到公眾的生命權(quán)、健康權(quán)，關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政能力與公信力，因此也受到了黨和政府的高度重視。近年來先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《食品安全法》及其實(shí)施條例，甚至《刑法修正案（八）》規(guī)定生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品“致人死亡或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的”可判死刑。此外，還設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會，開展了一系列食品安全專項(xiàng)治理和整頓，保障食品安全甚至已被寫進(jìn)了2012-2015年國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，上升到人權(quán)保障的高度。但遺憾的是，問題食品還是屢禁不止，甚至反而有逾演逾烈之勢。公眾很憤怒，政府感到很冤枉，這些年明明做了很多工作，但為何卻收效甚微？當(dāng)前問題食品的大規(guī)模泛濫，是社會轉(zhuǎn)型時(shí)期利益日趨分化，道德與自我約束機(jī)制失靈，而法治政府與責(zé)任政府尚未建立的必然產(chǎn)物。表面上看，食品安全直接涉及法律及法律的實(shí)施，是一個(gè)執(zhí)法不嚴(yán)的問題，深層次探究則直指制度和人心，并非簡單地通過一紙法令或執(zhí)法部門的專項(xiàng)檢查所能解決。從法社會學(xué)角度來剖析是一個(gè)典型的“法令不能改變社會”的問題。

一、食品安全問題產(chǎn)生的深層次原因

（一）食品安全問題產(chǎn)生的時(shí)代背景

1.社會變遷所帶來的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我們所處的是一個(gè)大量生產(chǎn)的工業(yè)化時(shí)代與由陌生人組成的社會。社會分工提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)了社會財(cái)富的增長與社會進(jìn)步，但是我們不可能再回到農(nóng)業(yè)時(shí)代，在農(nóng)業(yè)時(shí)代自己可以生產(chǎn)所需的大部分甚至所有食品，或者農(nóng)業(yè)社會的熟人社會信任關(guān)系足以保證食品的安全。事實(shí)上，今天我們不知道自己每天所吃的蔬菜和大米的農(nóng)藥、重金屬是否超標(biāo)？不知道火腿、罐頭是否有毒？因?yàn)檫@些知識已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了普通公眾的知識結(jié)構(gòu)與能力范圍。因此，如果政府監(jiān)管缺位，食品領(lǐng)域容易發(fā)生假冒偽劣泛濫的結(jié)果，嚴(yán)重者甚至?xí)萑搿盎ハ嗤抖尽钡那敉嚼Ь?。①試舉一例：據(jù)《海峽都市報(bào)》報(bào)道，執(zhí)法人員在古田縣一個(gè)黑窩點(diǎn)查獲35噸用工業(yè)檸檬酸泡制的可致癌金針菇，正準(zhǔn)備銷往福州一些食品加工廠和罐頭廠?！斑@樣生產(chǎn)的金針菇，你們自己敢吃么？”面對執(zhí)法人員追問，老板顯得有些尷尬，搓著手說：“自家生產(chǎn)的，自己一般不吃。”

2.全球化背景下小農(nóng)生產(chǎn)的困境。全球化時(shí)代的到來，使數(shù)億的小農(nóng)被迫卷入市場的洪流。由于自身力量的微薄，大企業(yè)壓迫小生產(chǎn)者，大型食品企業(yè)把成本壓力和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給農(nóng)戶和下游小企業(yè)是普遍的現(xiàn)象，出現(xiàn)質(zhì)量問題則把處罰風(fēng)險(xiǎn)推向農(nóng)戶和中小供應(yīng)商。為維護(hù)食品價(jià)格穩(wěn)定，我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長期被壓低。雖然近年來政府為農(nóng)民提供各種補(bǔ)貼，但被地方政府和大型加工企業(yè)集團(tuán)層層盤剝，利潤微薄，利益驅(qū)動(dòng)下的農(nóng)民一樣會“投毒”。②邢少文：《食品安全的系統(tǒng)性危機(jī)》，《南風(fēng)窗》2012年第11期。

3.消費(fèi)方式超前于經(jīng)濟(jì)水平帶來的偽劣商品泛濫。當(dāng)前是一個(gè)消費(fèi)主義盛行的時(shí)代，城市化、大眾傳媒、廣告無時(shí)無刻不在向人們傳遞著“文明的”、“時(shí)尚的”消費(fèi)方式，刺激著公眾的消費(fèi)欲望。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及東西部區(qū)域發(fā)展的不平衡，收入差距懸殊，公眾特別是廣大中低收入群體被“拖拽”進(jìn)入超出其經(jīng)濟(jì)能力的消費(fèi)（例如，紅酒、牛奶等食品），城鄉(xiāng)結(jié)合部、廣大農(nóng)村遂成為偽劣商品泛濫的區(qū)域。

（二）客觀上很多食品安全問題并非監(jiān)管所能解決

目前我國食品安全所面臨的已非一城一池的失守，而是普遍的潰敗，有毒食品大規(guī)模的泛濫已絕不能僅僅歸因于監(jiān)管不力，因?yàn)槊媾R如此的規(guī)模，僅憑通過監(jiān)管來阻卻已回天乏力。據(jù)學(xué)者研究，產(chǎn)生問題食品的原因主要有三種：（1）技術(shù)的缺乏和無知引起的食品不安全。如某種添加劑或某種物質(zhì)，在當(dāng)下的科學(xué)技術(shù)條件下認(rèn)為是安全的，但隨著科技的進(jìn)步，有可能在將來發(fā)現(xiàn)這些原本被認(rèn)為安全的添加劑或物質(zhì)是有高度風(fēng)險(xiǎn)的。例如，三聚氰胺和瘦肉精最早都曾是政府資助的科研項(xiàng)目成果，在一些專家對其益處的鼓吹得到了政府認(rèn)可從而獲準(zhǔn)推廣應(yīng)用之后，其害處才被受害的公眾以及另一些專家揭露出來。（2）土壤、水資源污染等人類的行為，通過食物鏈傳遞間接造成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。造成污染的原因主要在兩個(gè)方面：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)帶來的困境。改革開放農(nóng)村分田到戶，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民釋放出巨大的生產(chǎn)熱情，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放。但這種“公有私營制”的缺陷亦明顯，由于承包期短，一些地方還經(jīng)常調(diào)整，“無恒產(chǎn)，則無恒心”以及分散式經(jīng)營的結(jié)果就是：形成了對土地的過度開發(fā)，過度使用化肥、農(nóng)藥的竭澤而漁式的生產(chǎn)模式。第二，由于以GDP為導(dǎo)向的畸形政績考核機(jī)制，地方政府熱衷招商引資，一些污染工業(yè)在“招商引資”的保護(hù)傘下紛紛進(jìn)軍農(nóng)村，一些農(nóng)村成為工業(yè)污染的重災(zāi)區(qū)，糧食被污染是必然的結(jié)果。（3）人為引起的食品安全問題。事實(shí)上，食品安全并非簡單的監(jiān)管問題，食品監(jiān)管主要針對的是上述第3種情形，即故意的、人為制造的風(fēng)險(xiǎn)。而對前兩類技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及環(huán)境污染所帶來的食品安全問題，不是僅靠食品監(jiān)管部門所能解決的，甚至有的時(shí)候政府本身就是問題之源。①王錫鋅：《食品安全問題的監(jiān)管》，《中國法律》2011年第3期。

（三）主觀上問題食品泛濫的根源在于權(quán)力

長期以來，形成了一種單一的權(quán)力萬能的思維，出了問題即怪政府沒有管好。孰不知公權(quán)力往往恰恰就是問題產(chǎn)生的根源，政府?dāng)U權(quán)，社會空間、市民自治領(lǐng)域必然縮小，管制需要巨大的成本。特別是在民主法治不健全的情況下，管制必然帶來權(quán)力尋租，在某種意義上甚至可以說，行政監(jiān)管越嚴(yán)格，食品衛(wèi)生問題反而可能會越嚴(yán)重。

1.權(quán)力的缺位。談食品安全問題，首先無法回避“特供”這一長期以來一直隱性存在的制度。我國的中央集權(quán)體制決定了很多問題必須引起高層的“痛感”和關(guān)注才能解決，但“特供”使高層權(quán)力缺乏對食品安全問題深切的“痛感”。近年來媒體報(bào)道，一些政府部門雇人種蔬菜專供機(jī)關(guān)食堂，這釋放出這些政府部門放棄了食品安全嚴(yán)格監(jiān)管職責(zé)的信號。其次，我國食品安全問題的直接根源在于執(zhí)法環(huán)節(jié)，雖然設(shè)立了食品安全委員會、工商、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等眾多執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但由于這些部門的機(jī)制、職能并未理順，其結(jié)果正如全國人大常委會委員黃麗滿所指出的那樣，“立法保食品安全只是紙上談兵，執(zhí)法環(huán)節(jié)落實(shí)不了”。

2.權(quán)力的越位。（1）權(quán)力壟斷經(jīng)濟(jì)。目前我國整個(gè)市場環(huán)境非常惡劣，能賺錢的行業(yè)大部分已被行政壟斷起來，由于缺乏其他良好的投資機(jī)會，因此在食品等開放的領(lǐng)域內(nèi)競爭異常激烈，但是由于高油價(jià)及高額路橋費(fèi)帶來高額的物流成本，以及市場的攤位費(fèi)、超市的進(jìn)駐費(fèi)，使食品企業(yè)經(jīng)營艱難。為降低成本，同時(shí)還要滿足消費(fèi)者對食品的色香味要求，商家不惜添加有毒的添加劑。眾多的大小食品企業(yè)造假、劣質(zhì)事件影射出我們經(jīng)營環(huán)境已經(jīng)超越了底層的生存壓力，不造假、不黑心就經(jīng)營不下去的地步了。（2）稅費(fèi)過重。稅費(fèi)過重是一個(gè)老生常談的話題，長期以來它一直是套在經(jīng)營者脖子上的沉重枷鎖。事實(shí)上，中國目前可以收取的各種稅費(fèi)如果合法足額交付的話，這個(gè)公司或者企業(yè)在市場上必然因不堪重負(fù)沒有競爭力而倒閉，因此偷逃稅現(xiàn)象極為普遍，但這又使有關(guān)部門掌握了“選擇性執(zhí)法”的“合法傷害權(quán)”。近年來由于“金稅工程”等稅收電子化工程的普遍應(yīng)用，偷逃稅困難了，原稅制的高稅負(fù)問題就凸顯了出來，首當(dāng)其沖受到影響的則為個(gè)體工商戶和民營企業(yè)。特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷期間，眾多中小企業(yè)破產(chǎn)、倒閉、或處于停工、半停工的狀態(tài)，政府財(cái)政收入吃緊，稅務(wù)部門遂開始“加大稅收征管力度”，實(shí)有竭澤而漁之嫌。（3）“罰款經(jīng)濟(jì)”驅(qū)使有關(guān)部門“養(yǎng)魚執(zhí)法”。長期以來，一些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，財(cái)政不全額撥款，要靠“創(chuàng)收”來自行解決，很多監(jiān)督部門背后，都有一條潛在的執(zhí)法利益鏈，這種公權(quán)力直接牟利的體制性尋租的結(jié)果就是形成了規(guī)模巨大的“罰款經(jīng)濟(jì)”?！靶姓?quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法治化”，監(jiān)管成了牟利的工具，一些行政機(jī)關(guān)已從“釣魚執(zhí)法”過渡到“養(yǎng)魚執(zhí)法”，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)犯罪企業(yè)的“保護(hù)傘”，明碼標(biāo)價(jià)出售“違法權(quán)”，收取“保護(hù)費(fèi)”。①例如，記者在阜城縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工業(yè)明膠并不只是冒充藥用明膠。廢皮革含大量重金屬離子，提取完明膠后，廢渣中有毒有害成分更多，“有拿去做化肥的，有做雞飼料的，這里的企業(yè)都是這么做的?！碑?dāng)?shù)卮迕癖硎?，“政府部門確實(shí)管理能力弱。明膠廠和作坊不需任何環(huán)保手續(xù)，生產(chǎn)季節(jié)一家交7000元費(fèi)用，就可平安無事。”

二、現(xiàn)行體制無法從根本上解決食品安全問題

（一）治理模式的缺陷

當(dāng)前，我國在食品安全治理模式上，采取的仍是傳統(tǒng)的嚴(yán)刑峻法式立法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的模式，這實(shí)際上還是一種權(quán)力主導(dǎo)的專政思維。這種模式看似嚴(yán)厲、聲勢浩大，但無法從根本上解決愈演愈烈的食品安全問題。（1）《刑法修正案（八）》在量刑上對食品造假作了嚴(yán)厲的規(guī)定，嚴(yán)重的可以判處死刑，立法者意圖通過嚴(yán)刑峻法刑法威嚇的功能，以期收“畢其功于一役”之效。但正如貝卡利亞所言，“刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴(yán)酷性，而在于其不可避免性”。作為理性人與經(jīng)濟(jì)人，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)、法社會學(xué)的角度，制裁所達(dá)到的社會效果，通常適用以下公式，即制裁震懾的力度乘以制裁實(shí)際發(fā)生的概率，如果被查處的概率較低，那就仍然不足以有效地遏制違法行為的發(fā)生。（2）長期以來，以高調(diào)的政治口號為符號特征的治理，空洞無物的政策宣傳，代替了政府部門探索長效治理機(jī)制的努力。行政機(jī)關(guān)食品安全監(jiān)管監(jiān)測手段落后，熱衷于傳統(tǒng)式、突擊式、運(yùn)動(dòng)式的檢查，監(jiān)管監(jiān)測工作不能全程化、日?；?。②事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)在一定程度上奉行的也是“法律工具主義思維”，例如2011年3月29日，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪和相關(guān)職務(wù)犯罪活動(dòng)的通知》，要求各級檢察機(jī)關(guān)立即排查一批危害食品安全犯罪案件和相關(guān)職務(wù)犯罪案件的線索，立案偵查一批與食品安全有關(guān)的貪污賄賂、失職瀆職的職務(wù)犯罪案件。往往一次大張旗鼓的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”后，不良企業(yè)躲過風(fēng)頭，很快死灰復(fù)燃。

（二）價(jià)值理念的偏頗

長期以來，一直將效率、穩(wěn)定的價(jià)值置于權(quán)利、公平、正義等價(jià)值之上。我國一直是將“解決十三億人吃飯問題”作為政績來宣傳的。傳統(tǒng)的觀念是，解決十三億人口溫飽是個(gè)大問題，至于如何吃好、吃的安全是其次。這種觀念在很多方面都有所體現(xiàn)：例如，（1）現(xiàn)行《刑法》關(guān)于食品安全犯罪的立法是將該類犯罪作為破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪來處理的，并沒有充分考慮到食品安全對消費(fèi)者生命健康的危害。（2）立法將“政治影響”、“外部形象”、“經(jīng)濟(jì)效率”等的考量放在第一位，導(dǎo)致事實(shí)上內(nèi)外有別的食品標(biāo)準(zhǔn)。③2008年，前任蒙牛CFO在面對香港媒體的新聞發(fā)布會上說：“我們發(fā)到香港的產(chǎn)品和出口的產(chǎn)品是一樣的，保證比內(nèi)地的產(chǎn)品質(zhì)量更好、更安全”。（3）對違法企業(yè)懲罰過輕，《食品安全法》雖然規(guī)定了懲罰性賠償，但也僅僅是區(qū)區(qū)十倍，不足以懲戒違法企業(yè)。在這樣的制裁措施面前，一些人作出了所謂的“理性選擇”，即造假或在食品中摻入違法添加物。

此外，近年來一個(gè)突出的現(xiàn)象是，一些地方政府只管GDP和維穩(wěn)，荒廢了社會治理。正如笑蜀先生所指出的，“我們的體制框架，可以說主要不是為具體的社會治理設(shè)計(jì)的，在過去，它是為階級斗爭為綱服務(wù)；在當(dāng)下，它主要是為GDP服務(wù)，即主要是為所謂發(fā)展服務(wù)?！雹傩κ瘢骸冬F(xiàn)有體制框架解決不了問題食品》，http://news.ifeng.com/opinion/zhuanlan/xiaoshu/detail_2011_04/13/5709335_0.shtml，鳳凰網(wǎng)，2013年1月25日訪問。由于GDP是考核官員的主要指標(biāo)，地方官員紛紛開展GDP錦標(biāo)賽，將“贏利”放到了首位，一切讓位于GDP，在一定程度上放棄了公共治理的職能，對于能為地方政府帶來利益的“利稅大戶”，極盡保護(hù)之能事。②例如，“三鹿奶粉事件”曝光前，石家莊市有關(guān)部門已接到多起舉報(bào)，但由于三鹿奶粉企業(yè)是當(dāng)?shù)氐拿餍瞧髽I(yè)、利稅大戶，這些舉報(bào)均被冷處理。更為惡劣的是，一旦當(dāng)?shù)厥称飞a(chǎn)企業(yè)的問題曝光，當(dāng)?shù)卣浴熬S穩(wěn)”為借口，封鎖消息，甚至干預(yù)司法審判。由于企業(yè)與官員的違法犯罪成本較低，例如2008年那次所有卷入三聚氰胺事件的政府官員和失職的監(jiān)管人員，行政處分、降級處理者眾，但獲刑者少，最終大事化小、小事化了，風(fēng)頭過后一些被處分的官員又被異地任用為官，因此法律對違法企業(yè)、對監(jiān)管失察者起不到應(yīng)有的震懾作用。

（三）制度安排的失當(dāng)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，與食品監(jiān)督相關(guān)的法律、法規(guī)有100多個(gè)，但在監(jiān)管體制上，多部門、分段管理所帶來的低效、扯皮現(xiàn)象一直未有根本改變，涉及到工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、稅收、藥監(jiān)等多個(gè)監(jiān)管部門，這種對公共權(quán)力的分割設(shè)計(jì)，部門之間合作和協(xié)作機(jī)制的缺失，并沒有驅(qū)使各監(jiān)管部門很好地去履行應(yīng)有的責(zé)任。除了在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法期間這些部門之間會有一些短暫的協(xié)作外，我們幾乎看不到日常政府治理中合作關(guān)系常態(tài)化。同樣嚴(yán)重的因素還有部門之間的利益爭奪。現(xiàn)在，各政府監(jiān)管部門越來越成為一個(gè)“特殊的利益主體”，自利傾向越來越嚴(yán)重，它們各自打著自己的小算盤：在有利可圖時(shí)，相互爭奪管轄權(quán)；在無利可圖時(shí)，則玩起踢皮球的游戲。

（四）社會被管制的困境

食品安全是具體的社會治理，需要政府、社會與消費(fèi)者的共同參與，需要自由的新聞、獨(dú)立的司法體制，惟如此才能使造假者一經(jīng)被發(fā)現(xiàn)即得到及時(shí)的曝光受到法律的嚴(yán)懲。事實(shí)上，在西方19、20世紀(jì)初亦曾經(jīng)歷過問題食品泛濫的階段，西方通過消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)揭露問題，并逐步通過立法、司法等途徑予以解決。但是，在我國長期以來政府包辦一切，事無巨細(xì)，政府管了太多管不了也管不好的事務(wù)，我國消費(fèi)者行使憲法規(guī)定的言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的權(quán)利受到較多的限制，甚至作為消費(fèi)者組織的消費(fèi)者協(xié)會亦為官方所包辦，因此消費(fèi)者主權(quán)的概念無法深入人心，更不可能像西方社會那樣興起大規(guī)模的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)。事事依賴政府，但政府不是萬能的，甚至政府本身就是問題之源，這就是當(dāng)前所面臨的困境。

三、食品安全問題的解決之道

目前我國食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)的危機(jī)是一種系統(tǒng)性危機(jī)，涉及深層次的體制問題。扭轉(zhuǎn)這種危機(jī)需要的是整個(gè)社會的系統(tǒng)應(yīng)對，而非簡單的嚴(yán)刑峻法或是對政府監(jiān)管抑或?qū)Y本逐利的道德批判，特別是在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)與法治環(huán)境下，寄希望生產(chǎn)商血管中流淌“道德的血”更是根本靠不住的。

首先，科學(xué)的政府定位。政府是公民契約的產(chǎn)物，其存在僅具有為民眾服務(wù)的工具性價(jià)值。解決食品安全，首要前提是必須取消形形色色的“特供”。作為市場的監(jiān)管者和守夜人，政府必須把基本的社會治理當(dāng)做自己的主要任務(wù)，當(dāng)做自己合法性的主要來源，因此必須放棄“發(fā)展就是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”、“不顧一切保增長”的觀念，確立科學(xué)的發(fā)展觀。民眾的幸福很簡單：生活是為了活著，而不是為了增長。因此，在發(fā)展問題上，必須回歸到理性的生存概念，使社會在良性中發(fā)展。另外，值得關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)象是：與國內(nèi)食品安全堤壩全面潰敗、諸多大超市出售的食品、大品牌甚至“國家免檢產(chǎn)品”都已淪陷形成鮮明對照的是：同樣是國內(nèi)生產(chǎn)，我國出口的食品卻鮮見安全問題。①例如，2012年6月21日，香港特區(qū)政府食物及衛(wèi)生局局長周一岳接受專訪時(shí)表示，在供港食物方面，國家質(zhì)檢總局、廣東省都做了很多工作，現(xiàn)在供港食品的安全率達(dá)到了99.999%，這在全世界都是很難得的。周一岳還感謝內(nèi)地在供港食品方面給予香港很大支持。參見《廣州日報(bào)》2012年6月24日。由此可見，我國食品安全問題的泛濫，根本原因其實(shí)并不在于食品的生產(chǎn)技術(shù)，而在于忽略了社會治理。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)按照社會治理的一般規(guī)律，建立一整套現(xiàn)代國家普遍適用的法律制度和科學(xué)行政體制，防止出現(xiàn)權(quán)力部門相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。另一方面，政府地位應(yīng)當(dāng)中立，必須從贏利性行業(yè)退出，將贏利事業(yè)交給社會來做，政府的職責(zé)在于為社會提供公共物品與公共服務(wù)，促成良性市場秩序的形成，同時(shí)建立完善的社會保障機(jī)制，保障弱勢人群的基本生存。②高軍：《租稅國理論及其意義初探》，《河南社會科學(xué)》2010年第5期。

其次，建設(shè)公民社會。良好的法治環(huán)境需要整個(gè)社會的密切整合，如果僅靠執(zhí)法者自身，便意味著執(zhí)法系統(tǒng)會不斷地?cái)U(kuò)大，執(zhí)法成本會越來越高。中國的食品監(jiān)督主要是政府動(dòng)員的自上而下的執(zhí)法模式，這種“政府父愛主義”、“政府動(dòng)員型”模式的運(yùn)作成本巨大。解決食品安全問題更需要的是一個(gè)自下而上的可持續(xù)的社會動(dòng)員。因此，必須建設(shè)公民社會，給社會松綁，切實(shí)落實(shí)憲法所賦予的神圣的公民權(quán)利，保障司法獨(dú)立與新聞自由，使國民可以和平、理性地反映政治和經(jīng)濟(jì)訴求。

第三，以公民權(quán)利為本位。中國商人之所以敢這么黑心，中國人之所以對公共事務(wù)普遍漠不關(guān)心，直接原因是沒有社會責(zé)任感。但責(zé)任與權(quán)利是一體兩面，很少有人能夠在無權(quán)利的社會一直承擔(dān)自己的責(zé)任。公民社會是一個(gè)權(quán)利與責(zé)任對等的社會，公民責(zé)任感是建立在公正的法律、執(zhí)法與司法，以公平正義為社會主流的基礎(chǔ)之上。因此，政府必須切實(shí)保護(hù)公民的生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、訴權(quán)等合法權(quán)利。保障私權(quán)，建立強(qiáng)大的私權(quán)體系，尤其是強(qiáng)大的消費(fèi)者主權(quán)，保護(hù)與支持消費(fèi)者合法的維權(quán)行動(dòng)。同時(shí)，在權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)的基礎(chǔ)上，建立食品行業(yè)組織的自我監(jiān)管的連帶責(zé)任機(jī)制。

最后，法律、政策方面的具體對策。（1）反思土地“公有制神話”。目前土地公有制度，產(chǎn)權(quán)的不明確，“公有私營制”的模式，容易導(dǎo)致以鄰為壑“互相投毒”的“公地悲劇”。適時(shí)調(diào)整土地所有權(quán)制度，至少通過嚴(yán)格的立法來保證農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)，是十分必要的。（2）加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼，同時(shí)嚴(yán)格對農(nóng)產(chǎn)品的檢驗(yàn)。（3）目前環(huán)保領(lǐng)域普遍存在“兩高一低”，即執(zhí)法成本和守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，企業(yè)從“經(jīng)濟(jì)人”自利性出發(fā)，缺乏自覺守法的動(dòng)力，必須修改環(huán)保法加大對違法企業(yè)的懲罰力度。（4）《食品安全法》盡管引入了懲罰性賠償，但僅有十倍數(shù)額的賠償。應(yīng)當(dāng)修改立法，引入上不封頂?shù)膽土P性賠償。（5）鼓勵(lì)公眾舉報(bào)食品違法，對舉報(bào)人身份嚴(yán)格保密，查證屬實(shí)的給予舉報(bào)人重獎(jiǎng)。

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