任靜遠

民間組織在食品安全監(jiān)管中的角色分析

任靜遠

一、片面強調(diào)政府監(jiān)管是否能實現(xiàn)食品安全

食品安全問題，目前是社會公眾最為關心的公眾議題之一。不僅涉及到千家萬戶的安全，也涉及到政府對市場監(jiān)管有效或是失靈等諸多方面問題。而近年來由于食品安全的公眾事件頻發(fā)，使公眾對于食品安全議題已經(jīng)由擔憂變成了焦慮。遠的如震驚全國的三聚氰胺毒奶粉事件、近的如險些拖垮中國最大肉類企業(yè)雙匯的“瘦肉精事件”,以及擴散至山東、浙江、江蘇幾省的“地溝油”事件，使“我們還能吃什么”成為了當前一個沉重的話題。在每一次食品安全危機發(fā)生后人們的第一反應都是：政府機關是否失職，或是如何更好地加強監(jiān)管？事實上，政府也相應地采取了多種加強監(jiān)管的方法和舉措，加強監(jiān)管的決心不可謂不堅定，采取的補救措施不可謂不健全。但是，這種傾行政機關之力的食品安全監(jiān)管模式，是否真的能夠有效地遏制食品安全狀況迅速下滑的態(tài)勢？《食品安全法》中確立的更為嚴格的行政監(jiān)管方式，是否能夠斬斷毒害食品制造者伸向各處的黑手？食品安全事故頻發(fā)的事實告訴我們，在政府監(jiān)管大為加強的情況下，單純依賴政府部門加強監(jiān)管似乎并不能起到預期的效果。食品安全的議題，需要新的解決思路。

二、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式存在的主要問題

食品產(chǎn)業(yè)具有其自身的諸多特點。這些特點和目前政府對食品安全監(jiān)管的體制中存在的問題一道，成為影響食品安全監(jiān)管的幾個主要原因。

第一，食品產(chǎn)業(yè)鏈條長增加了監(jiān)管難度。食品種類眾多，生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)鏈條長，存在“從田間地頭到超市餐桌”的繁雜過程，這種客觀存在的現(xiàn)實問題，增加了對整體食品安全領域進行監(jiān)管的治理難度。以市場上最為常見也是當下各界非常關注的如“肯德基”等肉類產(chǎn)品為例，消費者手中的雞肉類食品至少要經(jīng)過養(yǎng)殖、屠宰、物流運輸、分銷、再加工、終端個體零售等多重途徑，才可能作為最終產(chǎn)品被賣到消費者手中。在這種鏈條長、環(huán)節(jié)多、涉及面廣的經(jīng)營模式中，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，均有可能導致最終作為產(chǎn)品的食品對消費者構(gòu)成安全威脅。當下，針對食品安全監(jiān)管鏈條長難以監(jiān)管的現(xiàn)實問題，雖然操作規(guī)范的食品經(jīng)營者可以建立完善的食品安全回溯體系，保證消費者對其購買的產(chǎn)品甚至能夠精確地找到食品最初的產(chǎn)地，①《中歐商業(yè)在線對于大成食品集團的報道》，http://www.eceibs.com/commentary/show/index/classid/28/ id/991，中歐商業(yè)在線，2010年11月20日訪問。但是，顯然很多食品經(jīng)營者無法達到這樣的高標準要求。

第二，食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的復雜狀況也增加了食品安全的監(jiān)管難度。從資產(chǎn)雄厚的跨國公司到普通的菜場小販，均是食品安全的責任者，也是食品安全監(jiān)管所涉及的對象，監(jiān)管對象素質(zhì)各不相同，同樣對于監(jiān)管的有效進行造成了困擾。如有觀點指出，“以農(nóng)產(chǎn)品加工的“公司+基地+農(nóng)戶”模式為例，對于“基地”和“公司”管理起來相對容易，對原料生產(chǎn)的“第一車間”，也就是分散到千家萬戶的種養(yǎng)業(yè)主，要確保農(nóng)藥、化肥、飼料添加劑的規(guī)范使用，確保他們在生產(chǎn)過程不摻假甚至摻毒，政府職能部門要一竿子插到底管住管好，幾乎是不可能完成的任務。特別是那些零散的家庭作坊、直接進入市場或端上餐桌的農(nóng)產(chǎn)品或加工食品更是如此”。①梁思奇：《食品安全監(jiān)管應當丟掉“權(quán)力幻覺”》，《人民公安》2011年第9期。這種情況生動說明了面對不同的食品安全監(jiān)管對象，單憑行政機關一家監(jiān)管確有力所不及之處。

第三，食品安全監(jiān)管部門眾多，各個部門各負其責，信息交換和信息交流較為缺乏?！皫醉敶笊w帽管不住一頂小草帽”是我國食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)眾多、相互配合不暢的形象寫照。我國目前食品安全的監(jiān)管模式主要是：農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管,衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管,食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。這種監(jiān)管模式，“監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復,也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié),似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門負責兼管,但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注:作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍;而在消費者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后,相關部門之間要么缺乏信息互通,要么相互推諉”。②劉俊海：《論食品安全監(jiān)管的制度創(chuàng)新》，《法學論壇》2009年第3期。

第四，監(jiān)管機關本身的監(jiān)管手段較為單一，甚至存在監(jiān)管尋租的可能影響了監(jiān)管的效果?！罢谀撤N程度上是經(jīng)濟人,也是有限理性的,也要追求自己利益的最大化,在制定、運行相關的食品安全監(jiān)管制度時,也要考慮成本收益,它可能會為了政府利益而忽視個體利益、社會公共利益,甚至直接損害個體利益、社會公共利益。由于政府的行政官僚組織龐大,缺乏有效的績效考核機制,政府官員可能在理性經(jīng)濟人的支配下,將政府權(quán)力異化,出現(xiàn)權(quán)力設租、尋租現(xiàn)象,使公共產(chǎn)品的供給違背初始目標”。③李長健、張鋒：《社會性監(jiān)管模式:中國食品安全監(jiān)管模式研究》，《廣西大學學報》2006年第5期。中糧集團總裁寧高寧在一次公開發(fā)言中坦率評價：“分析歷年來的食品安全事件，除去人為蓄意破壞、故意污染和利欲熏心等原因，從食品產(chǎn)業(yè)角度看，生產(chǎn)過程監(jiān)管存在相對粗放，缺乏食品安全管控標準或標準未能很好施行問題?！雹堋吨屑Z集團董事長寧高寧2011年6月13日在第三屆中國食品安全論壇上的演講》，http://www.caijing.com. cn/2011-06-13/110744351.html，財經(jīng)網(wǎng),2012年11月25日訪問。

三、一個新的理念：政府、民間組織對食品安全問題的共同治理

從上述存在的問題可以看出，對于食品安全的監(jiān)管，如果把行政機關事前無微不至的監(jiān)管作為維系食品安全的唯一重點，無論是從監(jiān)管現(xiàn)實和監(jiān)管力量的對比上，還是從多年來食品安全監(jiān)管的實踐效果而言，均無法盡如人意。因此，對于食品安全監(jiān)管的思路，應當考察社會治理的發(fā)展狀況，結(jié)合當下所探討的社會管理創(chuàng)新的要求，提出全新的思路和方式。

從傳統(tǒng)觀念而言，公眾事務治理的唯一責任主體是各級政府，這在中外古今的政治學和社會治理的理論中均能找到線索。例如，在中國古代，民間社會發(fā)展極為單薄，而“官”代表國家權(quán)力，是合行政、經(jīng)濟、司法為一體的社會治理單元，“縣太爺”不僅負責轄區(qū)內(nèi)的“錢谷”、還負責“刑名”，甚至還負擔著道德教化、學術引導等各方面的事務，在社會治理中居于絕對的主導地位。西方在霍布斯下的政府，亦同樣居于社會治理的中心，一定意義上，甚至成為了類似“利維坦”一樣的龐然大物，不強調(diào)社會有自治的空間。而到了近代20世紀70年代末80年代初，行政改革的觀念和行動在世界范圍內(nèi)興起。這場行政改革運動在西方國家被稱為“重塑政府”、“再造公共部門”的新公共管理運動。隨著新公共管理理論的興起，政府的角色也有了一定的變化。這就是“全面開放公共事務的治理邊界，政府以對話、商談、合作的方式，以真誠、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織、企業(yè)以及各種跨國集團的伙伴關系。政府與非政府組織在公共事務治理領域既不是排斥異己的壟斷者，又不是事不關己的局外人，而是真誠的合作者”。①王華：《治理中的伙伴關系：政府與非政府組織間的合作》，《云南社會科學》2003年第3期。就我國而言，對于公共治理以及社會管理的模式也較改革開放之前有了重大的轉(zhuǎn)變，即充分認識到除政府之外的社會中介組織的巨大作用，②張紅艷：《治理中的合作：我國非營利組織與政府之間的關系研究》，武漢大學2004年碩士學位論文，2004年4月提交，第25頁?！埃ㄉ鐣薪榻M織）他們在聯(lián)系政府與社會、政府與企業(yè)的過程中，為優(yōu)化資源配置，規(guī)范企業(yè)行為、平衡社會主體利益沖突、維護法人和公民合法權(quán)益等方面正發(fā)揮著日益重要的作用”。③文正邦、陸偉明：《社會中介組織的行政法問題初探》，載羅豪才主編：《行政法論叢》2002年版，第247頁。這種觀念不僅是學術界的共識，也已經(jīng)上升到執(zhí)政黨治國理政的思路中，得到了執(zhí)政黨有關政治決議的權(quán)威論述和認可。④例如,中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》中即指出，發(fā)展市場中介組織，發(fā)揮其服務、溝通、公證、監(jiān)督作用。當前要著重發(fā)展會計師、審計師和律師事務所、公證和仲裁機構(gòu)、計量和質(zhì)量檢驗認證機構(gòu)、信息咨詢機構(gòu)、資產(chǎn)和資信評估機構(gòu)等發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用。中共十七大報告也提出，“行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責體系,完善公共服務體系,推行電子政務,強化社會管理和公共服務”。從上述綱領性文件表述中可以看出，當下對政府功能的再認識和再思考，突破了政“命令和管理“方式對社會進行治理的認識，突出強調(diào)政府的管理和服務功能并重。

與上述理論和政治決議相對應，我國對于公共事務的管理也出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢。例如，審計、會計、鑒定、公證等專業(yè)性事項，之前皆由政府機關或是政府機關下屬的單位負責，而隨著行政管理體制的變革，處理上述專業(yè)性事項的機構(gòu)已經(jīng)從政府機構(gòu)脫鉤，成為了獨立的社會主體。除此之外，在當下的社會治理模式中，還出現(xiàn)了“政府購買服務，專業(yè)組織予以實施”的現(xiàn)象，政府機關通過購買、邀請、授權(quán)、委托等方式與非政府民間組織建立“聯(lián)合治理”的格局。在這種“聯(lián)合治理”格局下，民間組織在逐步填充于一些公共領域中出現(xiàn)的由于政府權(quán)力回撤所形成的“治理真空”；另一方面,它們也在主動回應公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,不斷拓展出滿足民眾需求的新的治理空間。⑤同注①。而對政府而言，也可以一種新的方式實現(xiàn)對社會的控制,促進社會主體之間的多元利益妥協(xié)與協(xié)調(diào)，形成“和而不同”、“多元共處”的社會。這種轉(zhuǎn)變方式，也符合由全能政府走向有限政府，由神秘政府走向透明政府，由權(quán)力政府走向責任政府，由利益政府走向中立政府的轉(zhuǎn)變的政府改革發(fā)展的整體趨勢。

在當下社會治理觀念轉(zhuǎn)變的大背景下，要解決好食品安全監(jiān)管和治理的問題，應當破除“政府監(jiān)管迷信”，即僅僅依靠政府加強監(jiān)管、擴大監(jiān)管機構(gòu)，即能夠包打天下，保證食品安全萬無一失的思路。正確的思路是，應當依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關理念和規(guī)范，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會的客觀發(fā)展態(tài)勢，對傳統(tǒng)管理模式進行改革，建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新的目標。具體到食品安全監(jiān)管領域中，應當認識到政府或是民間組織在食品安全監(jiān)管整體工程中有各自不同的角色，運用政府和民間組織各自不同的力量，改變社會事務傳統(tǒng)的治理模式，共同保證食品安全監(jiān)管的高效。同時，通過“放權(quán)、賦權(quán)”運用社會的力量參與食品安全監(jiān)管和治理，是在不擴大政府組織規(guī)模、不增加政府管理成本的前提下進行的，在當下各個方面均呼吁要求降低行政成本、提高行政效率的大背景下尤其具有重要的意義。

有這樣一起政府與民間組織共同對食品安全進行治理的成功案例：

“廣西北海市加工的干海味遠近聞名，但是當?shù)氐暮Ｎ妒袌鰩啄昵霸?jīng)兩度“出事”，一次是一些加工者使用顏料生產(chǎn)染色蝦米，另一次是在周邊地區(qū)銷售的腌制紅魚被查出為了防蟲使用有毒藥品。事發(fā)后工商部門頻繁檢查、四處出擊，管理者疲于應付，業(yè)主不勝其擾，可成效并不顯著。后來，他們針對眾多家庭作坊從事海味加工的情況，主動放權(quán)，從銷售環(huán)節(jié)著手，指導海味市場的經(jīng)營戶成立行業(yè)協(xié)業(yè)，加強自我管理，行業(yè)協(xié)會對會員“約法三章”，規(guī)范會員經(jīng)營海味的進貨渠道、品名和標簽，并訂立10戶一組的“連坐”受罰制，互相監(jiān)督。5年來，海味市場食品安全“零”投訴，營業(yè)額逐年上升，成為了當?shù)氐奶厣称菲放啤?。①梁思奇：《食品安全監(jiān)管應丟掉“權(quán)力幻覺”》，《人民公安》2011年第9期。

上述案例體現(xiàn)出，利用行業(yè)協(xié)會、行業(yè)公會等由食品經(jīng)營業(yè)主組成的社會組織，構(gòu)建食品安全的協(xié)同管理空間，相對于之前所慣常采用的政府大包大攬、無微不至的監(jiān)管模式，起到了意想不到的好效果。行業(yè)協(xié)會的主要作用不僅體現(xiàn)于同業(yè)之間進行溝通、協(xié)調(diào)，搜集商業(yè)信息、拓展市場規(guī)模等商業(yè)功能，就食品質(zhì)量以及食品安全監(jiān)管的角度而言，授權(quán)行業(yè)協(xié)會進行管理的優(yōu)勢在于，行業(yè)協(xié)會作為整個行業(yè)的代言人，超越了一般個體經(jīng)營者僅關注自身利益的范疇，更多的是關注整個行業(yè)的整體利益以及長遠利益，因此需要依靠自覺和自律來形成遵守食品安全規(guī)范的秩序和道德風氣，對于危害行業(yè)長遠發(fā)展的個體經(jīng)營者以危害食品安全手段獲取個體利益的短視手段的態(tài)度，也將由“視而不見”、“與己無關”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極關注和及時處理，這種關注和處理有助于增強個體經(jīng)營者的社會責任感，以危害食品安全為手段牟取不正當利益的個體經(jīng)營者將受到來自于整個經(jīng)營群體的輿論壓力和制裁，在其違法成本必將大為增加的情況下，違法沖動必然會有所下降。通過賦權(quán)由行業(yè)協(xié)會行使一部分監(jiān)管職責，將有助于增強整個經(jīng)營群體對于食品安全監(jiān)管的認同而不是回避和反感，大大強化了監(jiān)管的實際效果。與之相反的是，在需要國家和民間組織共同關注的范疇內(nèi)，如果僅強調(diào)來自政府機關一方的監(jiān)管，效果則遠不如“共治”所取得的效果明顯。②作為反面的例證是，對于某些社會問題，單純的政府關注和體制內(nèi)工青婦等群眾團體的關注，事實上對于問題的長久解決存在一定缺陷。例如：農(nóng)民工問題引起了體制內(nèi)社會團體的注意，工會、婦聯(lián)等社會團體向農(nóng)民工提供了法律、咨詢、培訓等方面的幫助。但是體制內(nèi)社會團體有一個共同點：它們并不是農(nóng)民工組建的社團，它們并不能持續(xù)關注農(nóng)民工群體，推動農(nóng)民工所面臨的問題得以解決。穆方平：《中國國家與社會關系范式的轉(zhuǎn)換——從市民社會到法團主義》，《理論界》2011年第1期。

四、發(fā)揮和完善民間組織對食品安全監(jiān)管作用的幾點建議

當下，有關食品安全監(jiān)管的民間組織發(fā)展并不充分，新聞媒體中也鮮有關于民間組織對于食品安全監(jiān)管做出貢獻的報道。筆者認為，其中主要原因在于，一方面，政府在當前力量較強，其影響力涉及社會各個方面，反觀民間組織發(fā)展則不明顯。另一方面，就觀念而言，長期以來在國家和社會的關系中，社會的空間的發(fā)展壯大也并未得到重視和廣泛認同。而“社會中介組織的健全和完善以及權(quán)力資本從經(jīng)濟領域的退出，將真正形成國家、社會和經(jīng)濟領域的三足鼎立，有利于社會權(quán)力制約國家權(quán)力，促進政府的高效、廉潔”。③文正邦、陸偉明：《社會中介組織的行政法問題初探》，載羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社2002年版，第251頁。為了真正發(fā)展有關食品安全監(jiān)管的民間組織，完善政府機構(gòu)和民間組織對食品安全領域的共治模式，應當注重以下幾個方面的問題：

第一，應當正確認識食品安全監(jiān)管領域中民間組織的積極作用。民間組織的存在，有促進多元治理、吸引整合各種資源、增加社會公眾凝聚力、促進政府職能轉(zhuǎn)變等多種積極功能。就是從社會穩(wěn)定的角度看,在社會沖突出現(xiàn)時,最先覺察社會沖突的是扎根于社會之中的非政府組織。早覺察、發(fā)預警,可以避免小問題演化成大矛盾,避免局部矛盾釀成全局性沖突。①馬慶鈺：《論非政府組織對于公共管理的價值》，《理論前沿》2008年第3期。當然，對于民間組織，在認可其積極作用的同時，因為某些特殊事件，國家也采用了較為嚴格的監(jiān)管措施。但是，在涉及到食品安全監(jiān)管的領域中，專業(yè)民間組織的作用應當是積極的、具有正面推動作用的。事實上，有些專業(yè)性的社會團體本身就是因為政府機構(gòu)改革，由之前的政府組織脫胎而來的。對于此類組織而言，無論專業(yè)水平或是組織形式，應當說都是完善和完備的。因此,“當政府進一步轉(zhuǎn)變職能,在實現(xiàn)從全能性政府向服務性政府轉(zhuǎn)變的過程中,把更多的服務遞送工作轉(zhuǎn)移給民間非營利性組織——包括專業(yè)性社團時,一個國家與社會相互增權(quán)的局面是可以期待的”。②顧昕、王旭：《從國家主義到法團主義——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團體關系的演變》，《社會學研究》2005年第2期。治理本應當是政府組織和包括各種民間組織在內(nèi)的各種組織共同管理社會各類事務的多種方式的總和。鑒于食品安全監(jiān)管本質(zhì)上也是對特定領域的一種治理模式，因此，也必然存在著政府和民間組織合作共同對食品安全進行監(jiān)管的可能性。

第二，確定政府監(jiān)管機構(gòu)和民間組織對于食品安全領域的合理分工。在強調(diào)社會組織對于食品安全具有監(jiān)管作用的同時，并不意味著放松或是淡化政府機關監(jiān)管的強度。根據(jù)我國目前的現(xiàn)實情況，政府機關無論在行政資源、在執(zhí)法的手段、強度方面均優(yōu)于社會組織，因此，行政主管機關作為食品安全監(jiān)督的主體地位不能淡化。但是，應當強調(diào)的是，在堅持行政監(jiān)管的同時，應當賦予民間組織一定的職責。從實踐情況而言，有關食品安全的檢測、食品安全的信息收集、食品安全風險評估等專業(yè)性工作，均可以通過有關民間組織進行，作為監(jiān)管主體的政府機關也應當加強和這些組織的合作。食品安全信息的發(fā)布，因可能涉及較大社會影響，現(xiàn)階段似乎不宜由民間組織進行。食品生產(chǎn)企業(yè)組成的行業(yè)協(xié)會等民間組織，也可以成為政府監(jiān)管各個企業(yè)的中間環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)的設立，可分擔政府衛(wèi)生監(jiān)督部門一定的工作壓力。③趙然：《試論我國食品安全的社會監(jiān)督》，《中國衛(wèi)生法制》2010年第1期。

第三，從制度環(huán)境方面完善民間組織自身的建設，充分支持民間組織依法治理的行為。政府和民間組織對于食品安全領域的共同治理也并不意味著將權(quán)力授予民間組織后“一放了之”，民間組織也應當加強對其自身的建設。當前，對于民間組織運作的法規(guī)尚待完善，對于有關食品安全類的民間組織屬于公益性質(zhì)可以享受國家的補貼，還是自身應當采用市場化運作的模式，界定并不清晰。民間組織規(guī)范化建設標準和信息披露制度同樣有待完善。如果民間組織運作過程中的開放性和透明度不夠，必然會降低其公信度，最終也無法實現(xiàn)和行政機關相互配合、相互協(xié)調(diào)進行共同治理的作用。解決上述問題，應當通過完善與民間組織相應的法律、法規(guī)的方式，明確民間組織的成立條件、準入資質(zhì)、組織形式以及權(quán)利、義務邊界等內(nèi)容，通過依法治理的方式完善民間組織的發(fā)展；另一方面，對政府而言，則要明確自身的立場，不能將民間組織依然視為其下屬部門，通過行政層級管理方式進行指揮，要將其視為獨立部門，保障民間組織的主體地位，在具體監(jiān)管實踐中與民間組織進行協(xié)商、共治，充分支持民間組織依法進行的治理行為。

第四，加強新聞媒體的監(jiān)督作用，發(fā)揮民間組織功能。《食品安全法》第8條第2款規(guī)定：“新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督。”這是實體法所明確賦予新聞媒體對于食品安全進行監(jiān)督的權(quán)力。強大的監(jiān)督功能被稱為西方社會的“第四種權(quán)力”，在我國，新聞媒體的及時報道也是很多重大公共食品安全危機事件得以曝光的來源。例如三聚氰胺毒奶粉事件，即是由上海東方早報的記者簡光洲最先予以整理并通過媒體予以披露，終于引發(fā)了全國的關注，并使問題得以最終解決。雖然客觀及時的新聞報道在實踐中有不可忽視的重要性，但不容否認，有關食品安全的媒體報道還有待完善，“新聞媒介……雖然也進行了一些監(jiān)督，但常常是以正面宣傳為主，滯后于其它監(jiān)督，盡管我國新聞媒體主要作為行政的延伸物給其監(jiān)督功能的發(fā)揮帶來了消極影響，但在體制改革所允許的框架內(nèi)，新聞媒介應該更積極的介入到非營利組織的監(jiān)督中來?！雹俸畲猴w：《政府主導下的多元共治：突破我國非盈利組織監(jiān)督的困擾》，山東大學2005年碩士畢業(yè)論文，2005年4月提交，第36頁。事實上，限制對于危機的披露和報道，最終會導致食品安全危機醞釀、發(fā)展，最終有可能導致食品安全危機的群體性事件。近年來發(fā)生的有些群體性事件確實促成了一些問題的解決，但也給社會的平穩(wěn)秩序帶來了震動。以群體性事件方式進行利益訴求表達的方式顯然不是解決食品安全問題的靈丹妙藥。有評論認為，“我們不一概否定一些群眾性的群體事件所具有的一定的合理因素與正面意義，特別是對于官僚主義、腐敗行為還是有相當?shù)恼鸷沉?。但從整個社會的層面來看，這樣的行為得不償失，付出的社會成本、社會代價太大。社會公眾應該更多以理性的行為參與社會管理，這樣的參與效果更好，也更深入?！雹谛柳Q：《社會管理創(chuàng)新：中國新“趕考”》，《南風窗》2011年第8期。而新聞媒體對于食品安全問題客觀真實的報道，則是引導社會公眾和民間組織理性參與食品安全治理的重要前提。從這個意義上說，如果僅僅強調(diào)對于食品安全方面的公共議題進行“正面報道”，不利于新聞媒介發(fā)揮及時客觀展示事實的作用和優(yōu)勢。

五、結(jié) 論

“民無信不立，商無信不興、國無信不強”。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，也應是信用經(jīng)濟。三聚氰胺毒奶粉事件曝光后，行政監(jiān)管機關雖然不斷加強對于食品安全等領域的行政監(jiān)管力度，但數(shù)年之后，隨著“瘦肉精”、“皮革奶”、“墨汁粉條”等嚴重危害群眾身體健康的公共食品安全事件爆發(fā)，仍然昭示著僅憑借政府機構(gòu)力量對于食品安全進行監(jiān)管存在巨大的漏洞。解決上述問題需要完善多種制度，如監(jiān)管制度、媒體披露制度以及責任承擔制度等。從監(jiān)管治理的方式來看，當前應當結(jié)合社會管理創(chuàng)新以及新的公共治理觀念，正確認識食品安全監(jiān)管領域中民間組織的積極作用，在此基礎上創(chuàng)造和完善各種條件，使民間組織能夠充分與政府機構(gòu)配合，共同應對好食品安全監(jiān)管這一公共議題。

上海市第一中級人民法院