徐大慰

歐盟食品安全監(jiān)管中的消費者參與及啟示
——以《歐盟食品安全白皮書》為鑒

徐大慰

近年來國內(nèi)外食品安全事件頻繁發(fā)生，消費者的食品安全信心從根本上被動搖。如何有效治理食品安全，增強消費者信心和安全感，促進食品行業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展，成為政府、企業(yè)界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的現(xiàn)實問題。我國食品安全研究方面的現(xiàn)有成果主要集中在對國外食品監(jiān)管的體制機制、方式方法的譯介；針對國內(nèi)食品安全問題的研究，大多集中在企業(yè)和消費者行為分析方面以及單純的法律法規(guī)、技術(shù)標準方面的研究，鮮有關(guān)注消費者在食品安全監(jiān)管中的作用研究。對于政府和市場而言，任何一方都難以單獨有效地解決食品安全問題。作為利益相關(guān)者，消費者參與食品安全監(jiān)管是不可缺少的重要一方。

一、《歐盟食品安全白皮書》的主要內(nèi)容

2000年歐盟理事會出臺了《歐盟食品安全白皮書》（WHITE PAPER ON FOOD SAFETY，以下簡稱為《白皮書》），白皮書分為“執(zhí)行摘要”、九章的主要內(nèi)容和最后一個附錄（關(guān)于食品安全的行動方案），用116項條款對食品安全問題進行了詳細論述。

“執(zhí)行摘要”部分的主要內(nèi)容包括：第一，歐洲食品權(quán)威機構(gòu)。建立一個獨立的歐洲食品權(quán)威機構(gòu)。第二，食品安全法規(guī)。隨著獨立權(quán)威機構(gòu)的建立，制定標準更高的“從農(nóng)場到餐桌”的食品安全法規(guī)。第三，食品安全控制。建設(shè)一個國際性的控制系統(tǒng)的框架，使得成員國在操作上協(xié)調(diào)一致，以便更好地控制食品安全。第四，消費者信息。與消費者進行更多的對話，以鼓勵他們參與新的食品安全政策，為消費者提供同時也讓消費者提供更多的關(guān)于食品安全的信息。第五，國際化的規(guī)定。白皮書中所建議的各項條款需詳盡有效地告知并解釋給歐盟的貿(mào)易伙伴。第六，結(jié)論。白皮書中各項建議所提標準的付諸實施將使健康保護達到盡可能高的水平。

《白皮書》九章的主要內(nèi)容如下：

第一章，導(dǎo)論。導(dǎo)論部分主要闡述了如下要點：第一，歐盟的食品政策必須要有較高的食品安全標準，以保護和促進消費者的健康。第二，農(nóng)業(yè)和食品部門是整個歐洲經(jīng)濟的一個重要部分。第三，所有的成員國都應(yīng)該向消費者提供安全和高質(zhì)量的食品。第四，需要一種完整的、全方位的方案來確保食品安全。第五，要確保歐洲食品鏈是全世界最安全的食品鏈之一。第六，需要以更加相互合作的方式保障食品安全。第七，歐盟需要重建公眾對于食品供給、食品科學(xué)、食品法律和食品控制的信心。

第二章，食品安全原則。白皮書所制定的計劃將把歐盟的食品安全政策改造成一個更為積極、具有活力、相互關(guān)聯(lián)和全面綜合的工具，使之能夠確保一個高水平的人類健康和消費者保護。食品安全政策要縱貫整個食物鏈（從農(nóng)田到餐桌）；橫跨所有的食品部門；在各成員國之間；在歐盟的內(nèi)、外部；在國際和歐盟的決策機構(gòu)，以及在政策制定周期的所有階段。這份白皮書中所擁有的食品安全各項主要內(nèi)容（科學(xué)建議、數(shù)據(jù)收集和分析、規(guī)章和監(jiān)控、消費者信息）一定要構(gòu)成一個天衣無縫的整體來確保完整的、全方位的食品安全。

第三章，食品安全政策的關(guān)鍵要素：信息收集和分析——科學(xué)建議。信息收集和分析是食品安全政策的關(guān)鍵要素，對于識別潛在的喂養(yǎng)和食品危害特別重要。在有關(guān)食品安全的問題上，委員會采集了大量的信息。公眾健康控制和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)是信息的主要來源，另外還有諸如寄生蟲與其殘留物的監(jiān)督計劃等，將建成一個綜合和有效的食品安全控制與監(jiān)督系統(tǒng)來整合上述所有的信息來源。首要的目標是構(gòu)建一個持續(xù)發(fā)展和日?；男畔⒐芾硐到y(tǒng)，把潛在危險消滅在萌芽之中。加大科學(xué)成果資助力度，其成果將會擴大食品安全方面的科學(xué)基礎(chǔ)知識，高質(zhì)量的關(guān)于食品安全的科學(xué)建議將以及時而又可靠的方式提供給那些為了保護消費者健康進行決策和負責的人。

第四章，機構(gòu)設(shè)置。建立一個獨立的歐洲食品權(quán)威機構(gòu)，主要對食品風(fēng)險評估和關(guān)于食品安全問題的交流進行負責。該權(quán)威機構(gòu)的主要職責應(yīng)該在風(fēng)險分析的前后進程中，其中包括風(fēng)險評估，風(fēng)險管理和風(fēng)險交流。該權(quán)威機構(gòu)必須擁有最基本的獨立性原則、科學(xué)性原則和透明性原則，該權(quán)威機構(gòu)必須：以最先進的科學(xué)為指導(dǎo)，獨立于工業(yè)和政治利益，公開接受社會對其所進行的嚴格評審，是一個科學(xué)的權(quán)威，以及與國家科研主體緊密合作。以下的時間表是對正式成立該新權(quán)威機構(gòu)的預(yù)測：白皮書的出版：2000年1月；咨詢階段：2000年4月底；歐委會計劃：2000年12月；賦予法律權(quán)利：2001年12月；該機構(gòu)開始運作：2002年。

第五章，規(guī)則方面。歐盟具有一個強大的法律體系，涵蓋了包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)加工等方面的食品生產(chǎn)的基本環(huán)節(jié)。這一法律體系在過去的三十年中不斷的演進，反映了科學(xué)、社會、政治和經(jīng)濟力量的共同作用，尤其是為國際化市場的建立提供了框架，但其發(fā)展并沒有一個總的指導(dǎo)方針。歐盟委員會的建議是制定新的法律制度以保證所實施措施的一致性，將提議制定一個總的食品法，以使得第二章中所引述的食品安全準則得以具體化。

第六章，控制。食品生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)都必須服從于官方的控制。食品生產(chǎn)安全的責任是由生產(chǎn)者、政府和歐盟委員會共同分擔的。生產(chǎn)者分擔供給方面的法律責任，并且最小化初始的風(fēng)險，各成員國政府負責確保食品安全標準能被生產(chǎn)者嚴格遵循，因此他們需要建立控制體系來保證社會法規(guī)能被遵守，如果需要還可以采取強制手段。近來的食品安全危機凸現(xiàn)了國家控制系統(tǒng)中的缺陷，問題的中心在于對國家控制制度的設(shè)計與發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)的社會方法，所以有必要建立一個清晰的國家控制系統(tǒng)，以提高社會的監(jiān)控力量。

第七章，消費者信息。風(fēng)險交流不應(yīng)該是一個被動的信息傳輸過程，而應(yīng)該是一個相互作用的過程，包括所有利益相關(guān)者的對話和反饋。標簽和廣告要為消費者提供實質(zhì)性的和準確的信息，讓他們做出明智的決定。消費者越來越關(guān)注食品的營養(yǎng)價值，要幫助消費者獲得有關(guān)食品營養(yǎng)的正確信息。

第八章，國際化維度。進口的食品原料和食品必須符合歐盟的健康要求和食品安全標準。歐盟是全球最大的食品進出口主體之一，與全球各個國家有著各種各樣的食品貿(mào)易。因此，食品安全不可能僅僅是歐盟內(nèi)部的政策問題。此外，全球的消費者都有權(quán)利獲得高質(zhì)量的食品。歐盟與其他國家特別是周邊國家已經(jīng)訂立了關(guān)于食品安全的雙邊國際協(xié)定。

第九章，結(jié)論?！栋灼分懈鳁l款的貫徹執(zhí)行，會以一個更加相互合作的和整合一致的方式，來確保對食品安全的監(jiān)管，使健康保護達到最高水平?！栋灼分懈鳁l款的貫徹執(zhí)行離不開歐盟議會和理事會的支持，離不開各個成員國的努力推行，也要求各個層面關(guān)乎食品安全的執(zhí)行者們負起首要的責任。貫穿《白皮書》各個層面的食品安全政策都要高度的公開透明，這將有助于增強消費者對于歐盟食品安全政策的信心。

二、歐盟食品安全監(jiān)管中的消費者參與

關(guān)于食品安全監(jiān)管中消費者參與的問題，歐盟已制定了相關(guān)的法律法規(guī)和開展了項目研究，有大量資料數(shù)據(jù)可查和實證分析。明確將消費者作為食品安全監(jiān)管過程中的利益相關(guān)者，消費者具有主體地位，而不是消極被動的信息接受者。國內(nèi)學(xué)者在研究中也有提及，但缺乏系統(tǒng)全面的專門研究。

消費者參與食品安全風(fēng)險溝通。消費者不能僅是信息的被動接受者，而是要積極主動地與其他利益相關(guān)者進行互動和對話。其一，風(fēng)險溝通包括各利益相關(guān)者之間就風(fēng)險本質(zhì)和風(fēng)險控制方法進行信息交流。這就要求風(fēng)險評估和風(fēng)險管理決策公開、透明，歐盟通過向公眾公布科學(xué)專家的建議以及食品安全的檢查和控制情況來保證公開、透明，這是風(fēng)險溝通和公眾信任的關(guān)鍵因素。其二，與食品安全有關(guān)的所有方面，消費者都是完完全全的利益相關(guān)者，讓消費者全方位全過程參與到食品安全的所有對話和討論中來，必須做到：為公眾提供食品安全的各方面信息；讓消費者與科學(xué)專家進行討論、交流，即提供公共視聽平臺；為消費者之間的交流、對話提供便利，包括國內(nèi)的和跨國界的交流。①Bente Halkier, Lotte Holm, Mafalda Domingues, Paolo Magaudda, Annemette Nielsen and Laura Terragni Trusting, Complex, Quality Conscious or Unprotected, Constructing the Food Consumer in Different European National Contexts，Journal of Consumer Culture（2007）7,379.其三，針對特定消費者的專門風(fēng)險交流，如某些食品對孕婦、嬰兒、殘疾人等可能會造成的風(fēng)險。②Darren Hoad, Scientific Method and the Regulation of Health and Nutritional Claims by the European Food Safety Authority, Bulletin of Science Technology & Society (2011)31，123.

食品的標簽、廣告和營養(yǎng)的監(jiān)管。其一，關(guān)于標簽問題。一要保護消費者的知情權(quán)，標簽信息要充分、準確，讓消費者看得懂，不誤導(dǎo)消費者，使消費者做出基于正確信息的購買選擇。二是標簽不僅要說明食品成分，還要說明如何儲藏，如何使用，讓出于健康或倫理原因需要避免其中成分的人一看就明白。三是禁止在標簽中宣稱食品的預(yù)防或治療某種疾病的作用，以免誤導(dǎo)消費者。四是按照“強調(diào)功能”和“強調(diào)營養(yǎng)”將食品標簽和廣告進行分類。③G. Rowe,“Public Engagement in Food Policy,” in L. J. Frewer and J. C. M. Van Trijp (eds) Understanding Consumers of Food Products, (2007) pp. 592-609. Cambridge: Woodhead Publishing Ltd.其二，廣告也不能忽視，一是要出臺政策，對誤導(dǎo)廣告進行修正；二是對特定產(chǎn)品要有特定說明，如轉(zhuǎn)基因食品要在標簽中標明。其三，消費者對所購買食品的營養(yǎng)價值日益關(guān)注，要加強營養(yǎng)科學(xué)的研究，以營養(yǎng)科學(xué)為依據(jù)，為消費者提供真正健康的食品和正確的營養(yǎng)信息。①J. R. Houghton, G. Rowe, L. J. Frewer, E. Van Kleef, G. M. Chryssochoidis, O. Kehagia, S. Korzen-Bohr, J. Lassen, U. Pfenning, and A. Strada,“The Quality of Food Risk Management in Europe: Perspectives and Priorities,” Food Policy (2008)33(1），13-26.

三、消費者參與的基本經(jīng)驗

一是轉(zhuǎn)變理念，將消費者作為利益相關(guān)者，全方位全過程參與到食品安全監(jiān)管中來，重建公眾信任。在食品生產(chǎn)、流通及其管理過程中，涉及到多元社會主體的參與，包括農(nóng)民、食品加工工業(yè)、零售商、政府部門、科技專家、消費者組織和個體消費者等。歐盟2000年的食品政策將消費者利益放在了生產(chǎn)者利益前面，賦予消費者以新的積極的地位和作用。根據(jù)《白皮書》，消費者毫無疑問是完完全全的利益相關(guān)者，應(yīng)該有權(quán)力全方位全過程參與到食品安全的所有對話和討論中來。而且，要保護個體消費者的知情權(quán)，讓消費者在市場上能夠做出基于正確信息的購買選擇。②Bente Halkier, Lotte Holm, Mafalda Domingues, Paolo Magaudda, Annemette Nielsen and Laura Terragni Trusting, Complex, Quality Conscious or Unprotected, Constructing the Food Consumer in Different European National Contexts，Journal of Consumer Culture（2007)7,379.

二是還消費者以主體地位。消費者不是被動的信息接受者，而是積極主動的參與者。通常來說，許多社會政策是由相關(guān)負責部門（比如政府及其政策制定者）在專家的幫助下制定的。最終的決定通常是由這些負責部門單向地向公眾發(fā)布，主觀認定公眾會相信并且遵守政策。這樣做的結(jié)果是公眾對政策制定者及所咨詢的專家缺乏信任，對政策持懷疑態(tài)度甚至完全不遵從。針對此“缺陷模型”（deficit model），讓公眾或利益相關(guān)者廣泛參與成為解決之道，即社會主體廣泛參與到?jīng)Q策過程中來。③John Walls, Gene Rowe and Lynn Frewer Stakeholder Engagement in Food Risk Management: Evaluation of an Iterated Workshop Approach，Public Understanding of Science（2011)20,241.

三是要把消費者利益優(yōu)先于生產(chǎn)者利益，避免食品管理決策制定受到食品工業(yè)的過度干預(yù)。研究發(fā)現(xiàn)，消費者要求食品管理決策基于基本的科學(xué)知識，并且要有消費者參與；政府要提供有利于消費者做出是否購買的決定的有用信息，轉(zhuǎn)基因食品的標簽張貼要基于保護消費者的知情權(quán)，讓消費者看得懂。然而，消費者關(guān)于食品技術(shù)和食品安全的實際知識水平仍然很低，所以這些態(tài)度對實際消費行為的影響尚未顯露。比如，這些態(tài)度和要求沒有轉(zhuǎn)化為消費者組織起來采取行動的現(xiàn)實行為，也沒有促進他們?nèi)シe極地獲得關(guān)于食品安全和食品管理的知識。盡管如此，食品消費者也意識到他們在市場中的權(quán)利和地位，認識到目前的管理決策制定受到食品工業(yè)的過度干預(yù)，并且提出批評。④Oliver Todt, Emilio Mu oz, Marta González, Gloria Ponce and Betty Estévez Consumer Attitudes and the Governance of Food Safety，Public Understanding of Science (2009)18,103-114.

四是信任為食品安全體系中的關(guān)鍵問題。食品安全信任危機可能導(dǎo)致公共信任危機，繼而采取集體行動，導(dǎo)致公共安全危機。筆者研究發(fā)現(xiàn)，目前，消費者的態(tài)度更多的是一種個體意識而不是集體意識，也沒有轉(zhuǎn)化為實際行動。⑤E. Vos, and F. Wendler, Food Safety Regulation in Europe: A Comparative Institutional Analysis. Series Ius Commune. Antwerp: Intersentia Publishing (2006) .但是，消費者也明確地提出要獲得更多的信息，提出建議和參與管理。因此，食品工業(yè)和食品安全管理者都不要錯誤地認為消費者就是消極被動的，因此做出有悖公意、與公眾對抗的事情，這樣可能會導(dǎo)致在將來發(fā)生實際沖突。在風(fēng)險分析和決策過程中，不管是總體過程還是一些專門階段，都讓利益相關(guān)者廣泛參與，不失為一種重建公眾信任的好方法。⑥M. Wentholt, G. Rowe, A. Konig, H. J. P. Marvin, and L. J. Frewer,“The Views of Key Stakeholders on an Evolving Food Risk Governance Framework: Results from a Delphi Study,”Food Policy (2009)34(6),539-48.

四、對我國食品安全監(jiān)管的啟示

一是建立權(quán)威監(jiān)管機構(gòu)。歐盟負責食品安全的主要機構(gòu)有：歐盟的健康和消費者保護總司（The Health and Consumer Protection Directorate General）、歐盟食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）、歐盟食品鏈及動物健康常設(shè)委員會（Standing Committee on the Food Chain and Animal Health，SCFCAH）。歐盟食品安全局負責對歐盟內(nèi)部所有與食品安全有聯(lián)系的事務(wù)進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。①Darren Hoad Scientific Method and the Regulation of Health and Nutritional Claims by the European Food Safety Authority, Bulletin of Science Technology & Society (2011)31,123.我國食品安全監(jiān)管部門眾多，且職能交錯，難以形成合力，容易出現(xiàn)“多頭管理，無人負責”的現(xiàn)象。尤其近年來我國爆發(fā)的一系列食品安全危機更是暴露出“多段管理”的弊端，這種多部門分段管理的“串聯(lián)”模式，很難界定職權(quán)范圍，各部門之間難以協(xié)調(diào)一致。根據(jù)歐盟食品安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗，我國應(yīng)當盡快建立一個權(quán)威的國家食品安全監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)各部門并有效協(xié)調(diào)和處理各部門之間的食品安全工作。

二是實施全程監(jiān)控制度。為了實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全程食品監(jiān)管，歐盟采用了全球統(tǒng)一標識系統(tǒng)（EAN·UCC 系統(tǒng)），實現(xiàn)信息流和實物流快速、準確地無縫鏈接。食品安全可追溯制度已經(jīng)貫穿了歐盟食品流通的各個領(lǐng)域，飼料的生產(chǎn)者、農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品的加工者對食品安全負有最基本和不可推卸的責任。②J. R. Houghton, G. Rowe, L. J. Frewer, E. Van Kleef, G. M. Chryssochoidis, O. Kehagia, S. Korzen-Bohr, J. Lassen, U. Pfenning, and A. Strada,“The Quality of Food Risk Management in Europe: Perspectives and Priorities,” Food Policy (2008)33(1),13-26.歐盟的實踐經(jīng)驗表明，可追溯制度是控制安全可靠的食品生產(chǎn)的最佳以及首選模式。雖然我國很早就開始了食品可追溯制度的宣傳和培訓(xùn)工作，但都僅僅局限于部分的出口食品，并沒有普及到整個食品行業(yè)。面對世界各國實施可追溯體系的強勢蔓延，我國推行和實施可追溯體系已迫在眉睫。

三是執(zhí)行快速預(yù)警制度。在歐盟委員會，歐盟食品安全局以及各成員國主管食品安全的主管機構(gòu)均設(shè)有聯(lián)絡(luò)點，并且歐盟委員會每年都發(fā)布詳細的快速預(yù)警系統(tǒng)年度報告。在快速預(yù)警系統(tǒng)下，所有的相關(guān)機構(gòu)通過歐盟委員會進行信息交流，最先發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的國家要按照歐盟的要求通過快速預(yù)警系統(tǒng)將風(fēng)險報告給歐盟委員會，歐盟委員會根據(jù)風(fēng)險發(fā)現(xiàn)國遞交的資料決定風(fēng)險的等級，然后發(fā)布到快速預(yù)警系統(tǒng)中。當各成員國接收到通報后，依據(jù)發(fā)布的等級進行響應(yīng)。③A. Koenig, H. A. Kuiper, H. J. Marvin, “The Safe Foods Framework for Improved Risk Analysis of Foods,”Food Control.從歐盟的快速預(yù)警制度中我們不難看出，部門間快速有效地溝通是預(yù)警機制建立的首要條件。我國也應(yīng)當執(zhí)行快速預(yù)警機制，監(jiān)管部門和檢驗人員能夠認真履行職責，對食品安全危機如實地進行預(yù)警通報。

四是強化消費者參與。在歐盟食品監(jiān)管過程中，消費者具有主體地位，其利益先于生產(chǎn)者利益。我國若加強食品安全監(jiān)管中的消費者參與：一要組織保障，設(shè)立專門機構(gòu)，配備專門人員，負責與消費者的溝通聯(lián)系工作；二要立法保障，加強對錯誤標簽和虛假廣告的監(jiān)管和懲戒力度；三要宣傳教育，進行公眾視聽平臺建設(shè)，普及公眾食品安全風(fēng)險認知水平和相關(guān)食品知識教育。此外，還涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、專項資金使用、食品安全監(jiān)管標準、食品安全風(fēng)險監(jiān)測等方面。

（責任編輯：湯仙月）

上海政法學(xué)院

現(xiàn)實生活中，監(jiān)管機關(guān)作為整體履行國家賦予的監(jiān)管職責，但具體執(zhí)行人仍是個別的工作人員，一旦發(fā)生重大食品安全事故，應(yīng)當首先認定對此承擔法律責任的個人，而且必須是直接對此負責的個人。第二，該罪在客觀方面必須產(chǎn)生了重大食品安全事故以及其他嚴重后果。實踐中，并不是所有的食品安全事故都可以稱之為重大食品安全事故，本罪所指應(yīng)是《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中使用的相關(guān)概念。按照事故的性質(zhì)、危害程度和涉及范圍，重大食品安全事故分為特別重大食品安全事故（Ⅰ級）、重大食品安全事故（Ⅱ級）、較大食品安全事故（Ⅲ級）和一般食品安全事故（Ⅳ級）四個級別。如果僅僅是一般的食品安全事故，雖然也需要追究相關(guān)責任人的瀆職行為，但不宜作為犯罪處理，只有發(fā)生了重大食品安全事故，才能作為啟動刑事程序的基本事實。此外，對于“其他嚴重后果”也必須進行嚴格解釋，必須是與“公眾健康或者生命安全”相關(guān)的危害后果，且在社會危害性的程度上應(yīng)與重大食品安全事故基本相同。