劉淼

比較和借鑒：美國食品安全監(jiān)管的變革

劉淼＊

食品安全這一問題不僅在我國存在，在世界上其他發(fā)達(dá)國家同樣形勢(shì)嚴(yán)峻。以美國為例，在這個(gè)從1890年就開始建立食品安全監(jiān)管體系的國家，近年來屢發(fā)食品安全事故：2006年的“毒菠菜”事件造成3人死亡；2007年的“沙門氏菌”事件不得不以監(jiān)管部門警告暫時(shí)不要食用花生醬收?qǐng)觯?008年的“大腸桿菌”事件引發(fā)了美國歷史上最大規(guī)模的一起牛肉召回行動(dòng)；2009年的“花生醬”事件導(dǎo)致9人死亡；2010年的“毒雞蛋”事件再次震驚全美，使得公眾對(duì)美國食品安全監(jiān)管能力提出嚴(yán)重質(zhì)疑。面對(duì)這樣的質(zhì)疑，美國政府采取了果斷的行動(dòng)，以立法的方式在食品安全保障領(lǐng)域展開了全面的改革。在2011年1月4日美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA食品安全現(xiàn)代法》，對(duì)美國的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行了徹底的變革，揭開了美國食品安全監(jiān)管新的一頁。

美國作為世界上食品安全監(jiān)管體系較為完善的國家，特別是在進(jìn)行了系統(tǒng)的改革以后，在很多方面值得我國學(xué)習(xí)。

一、美國食品安全監(jiān)管模式和新發(fā)展

（一）美國食品安全法律體系及監(jiān)管體制

美國是世界上最早進(jìn)行食品安全立法、監(jiān)管的國家，經(jīng)歷百年的發(fā)展已形成了較為完善的食品安全法律體系和監(jiān)管體系。從食品安全立法上看，美國在1890年制定的《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府食品安全立法的開始；1906年頒布了《純凈食品與藥品法》，并成立了食品藥品管理局；在1938年又出臺(tái)了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，這標(biāo)志著美國食品安全監(jiān)管開始步入法治化的軌道。此后，又進(jìn)行不斷的完善，制定的法律條例達(dá)40種之多，主要包括聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令（FFDCA）、食品質(zhì)量保障法令（FQPA）、聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法令（FMIA）、禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法令（PPTA）、蛋產(chǎn)品檢驗(yàn)法令（EPIA）和公共健康事務(wù)法令等。此外，由眾議院制定的美國法典共 50卷，與食品有關(guān)的主要是第 7 卷（農(nóng)業(yè)）和第 21卷（食品與藥品）。美國聯(lián)邦法典（CFR）是聯(lián)邦政府發(fā)布的綜合的永久性法規(guī)，共分 50卷，與食品有關(guān)的主要是第 7 卷（農(nóng)業(yè)）、第 9 卷（動(dòng)物與動(dòng)物產(chǎn)品）和第21 卷（食品與藥品）。[1]

從食品安全監(jiān)管上看，美國對(duì)食品安全的監(jiān)管是一種“從農(nóng)田到餐桌”的全程式監(jiān)控。采取按品種監(jiān)管的原則，不同的部門監(jiān)管不同種類的食品，各監(jiān)管部門之間分工相對(duì)明確，并在總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)統(tǒng)一的指揮和協(xié)作下，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全工作的一體化管理。目前，美國食品安全主要由四個(gè)部門負(fù)責(zé)：（1）農(nóng)業(yè)部（USDA）的食品安全監(jiān)察局（FSIS）負(fù)責(zé)肉、禽、蛋制品的安全；（2）衛(wèi)生與公共事業(yè)部（DHHS）的食品和藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé) FSIS以外的所有食品的安全；（3）環(huán)境保護(hù)局（EPA）負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)藥危害；（4）商務(wù)部的國家海洋漁業(yè)局（NMFS）負(fù)責(zé)海產(chǎn)品的安全。此外，美國還有8 個(gè)聯(lián)邦部門：國家衛(wèi)生研究所（IH）、農(nóng)業(yè)研究署（ARS）、農(nóng)業(yè)市場署（AMS）、州際研究、教育和推廣合作署（CSREES）、經(jīng)濟(jì)研究署（ERS）、谷物檢驗(yàn)、包裝和堆料場管理局（GIPSA）、美國法典辦公室等支持協(xié)調(diào)管理食品安全，形成了較為龐大而復(fù)雜的食品安全監(jiān)管體系。[1]于楊曜.比較與借鑒：美國食品安全監(jiān)管模式特點(diǎn)以及新發(fā)展[J].政治與法律,2012(1).在監(jiān)管過程中，重視風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流三方面。由各監(jiān)管部門和從事食品安全的科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，各監(jiān)管部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果制定本部門的所管轄的食品種類的食品安全政策與策略。同時(shí)，美國政府相當(dāng)注重食品安全信息制度的建立和食品安全監(jiān)管工作的公開性和透明度。

（二）《FDA食品安全現(xiàn)代化法》——美國食品安全監(jiān)管的新發(fā)展

近年來頻發(fā)的食品安全事件，讓美國這樣一個(gè)非常重視食品安全的國家開始重新審視自己的食品安全體系，最終做出了大刀闊斧的改革——制定《FDA食品安全現(xiàn)代法》。該法案是對(duì)1938年通過的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》的一次大規(guī)模的修訂，被美國各界認(rèn)為是“自1938年《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》制定以來最重要的變革。”[2][3]美國參議院通過的食品安全現(xiàn)代化法案要點(diǎn)[J].農(nóng)業(yè)工程技術(shù),2011(1).該法案強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全應(yīng)以預(yù)防為主，通過提升FDA在食品監(jiān)管領(lǐng)域的職權(quán)，對(duì)本土食品和進(jìn)口食品采取更為積極主動(dòng)的監(jiān)管方式，力求最大程度消除食品安全隱患。與原有監(jiān)管體制相比，《FDA食品安全現(xiàn)代法》的進(jìn)步之處主要體現(xiàn)在：

1.擴(kuò)大FDA的監(jiān)管職權(quán)

該法首次明確了FDA 在食品供應(yīng)方面擁有廣泛的預(yù)防性控制措施。不僅給予其不必掌握確鑿證據(jù)即可行動(dòng)的權(quán)力，并且允許其單方面采取扣押等行動(dòng)，大大提高了FDA的工作效率。強(qiáng)化了FDA 對(duì)食品安全事故的處理能力，首次規(guī)定了FDA對(duì)問題食品擁有強(qiáng)制召回的權(quán)力；要求FDA 加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地檢查的力度，并且檢查的頻率應(yīng)當(dāng)逐年提高。

2.加強(qiáng)FDA對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管

美國的進(jìn)口食品來自世界上150多個(gè)國家，因此對(duì)進(jìn)口食品質(zhì)量的控制也是FDA監(jiān)管工作的相當(dāng)重要的一部分。為了保證進(jìn)口食品的安全，新法案賦予了FDA更為強(qiáng)硬的手段：要求進(jìn)口商保證自己的食品來源符合美國的標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)某些進(jìn)口食品必須有可信賴第三方的認(rèn)證；甚至要求FDA派駐官員到食品進(jìn)口國的生產(chǎn)工廠進(jìn)行實(shí)地的檢查，對(duì)于拒絕接受美國接受檢查的外國食品企業(yè)，F(xiàn)DA有權(quán)拒絕其產(chǎn)品進(jìn)入美國國境。

3.強(qiáng)化FDA 與各食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作

由于認(rèn)識(shí)到多頭監(jiān)管體制的弊端，新法案強(qiáng)調(diào)美國國內(nèi)各監(jiān)管部門之間的信息、資源共享，進(jìn)一步加強(qiáng)他們之間的合作，避免出現(xiàn)監(jiān)管的漏洞。同時(shí)，注重以及與外國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作。以確保國內(nèi)民眾的安全、健康。

二、我國食品安全監(jiān)管法律體系中存在的突出問題

我國對(duì)食品安全的監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有、從粗到細(xì)的發(fā)展過程。2003年以前，我國的食品安全監(jiān)管職權(quán)分散，實(shí)行的是農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)、衛(wèi)生部門管加工和工商部門管市場的分段式監(jiān)管。[3]在正式實(shí)施《食品安全法》以后，確立了分段式監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品監(jiān)管模式。食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的生產(chǎn)、流通和餐飲消費(fèi)等環(huán)節(jié)分別由質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。[4]朱京安、王鳴華.中國食品安全法律體系研究[J].法學(xué)雜志,2011(S1).與美國的食品安全監(jiān)管體系相比，我國的食品安全監(jiān)管法律制度存在以下問題：

（一）多頭式監(jiān)管造成權(quán)責(zé)不清，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)合作

目前，我國之所以食品安全事故屢禁不止，根本還在于漏洞百出的監(jiān)管體制上，其中多頭式監(jiān)管是最為人所詬病的一點(diǎn)。與美國主要由兩大部門按品種分工平行監(jiān)管有所不同的是我國采用的是從田間到餐桌按過程分工的分段監(jiān)管辦法，[5]何猛.發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體系研究[J].食品工業(yè)科技,2012(12).具有食品安全監(jiān)管職權(quán)的部門就有八九個(gè)之多，各部門之間職責(zé)劃分不明確、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，導(dǎo)致職能交叉與監(jiān)管缺位并存，重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)、管理資源浪費(fèi)嚴(yán)重；分段式監(jiān)管也沒有發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，反而加大了協(xié)同監(jiān)管的難度，很難實(shí)現(xiàn)信息、資源的共享。最終出現(xiàn)了“數(shù)個(gè)部門也不能保證一個(gè)食品安全”的尷尬局面。

（二）食品安全信息披露機(jī)制不健全，食品安全信息透明度不高

信息披露是食品安全監(jiān)管公開化、透明化和提升消費(fèi)者信任度的基礎(chǔ)。但是，我國對(duì)此并沒有投入過多關(guān)注。食品安全監(jiān)管的信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，沒有搭建起一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的食品安全信息交流平臺(tái)。這也是導(dǎo)致多部門監(jiān)管效率低下的原因之一。同時(shí)，也導(dǎo)致消費(fèi)者缺乏食品安全信息的獲取途徑，無法及時(shí)、準(zhǔn)確的了解到相關(guān)食品安全的信息，極大影響了食品安全監(jiān)管工作的透明度。

（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析體系不完善

與美國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制體系相比，我國雖然在《食品安全法》中也作出了對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制相類似的規(guī)定，但相關(guān)監(jiān)管部門的配套規(guī)章不夠健全、細(xì)致，很難在監(jiān)管實(shí)踐中實(shí)行。使得我國在食品安全預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)分析、處理方面能力不強(qiáng)，特別是在應(yīng)對(duì)突發(fā)性或群體性食品安全事件時(shí)反應(yīng)能力慢、處置能力弱。

三、美國食品安全監(jiān)管法律體系的改革對(duì)我國的啟示

（一）確立與時(shí)俱進(jìn)的食品安全監(jiān)管立法理念

與傳統(tǒng)食品生產(chǎn)加工工藝相比，現(xiàn)代食品的生產(chǎn)加工呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是食品工業(yè)的供應(yīng)鏈不斷延伸，食品本身或者加工配料來自不同國家的情況越來越普遍；二是隨著食品生產(chǎn)工業(yè)技術(shù)水平的不斷提高，食品的生產(chǎn)工藝發(fā)生了很大的變化，人工合成的手段被廣泛使用，食品中添加的成分越來越復(fù)雜。這些變化無疑會(huì)增大食品安全的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給食品安全監(jiān)管工作提出更高的要求。原有的食品安全監(jiān)管體系已經(jīng)無法適應(yīng)新變化，必須適時(shí)對(duì)其進(jìn)行改革以適應(yīng)新情況。

美國對(duì)食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，食品安全監(jiān)管必須常抓不懈，不能有絲毫的疏忽，否則即便是在一個(gè)已經(jīng)擁有較為完善的食品監(jiān)管體制的國家里，也無法杜絕食品安全事故。因此，只要食品安全的形勢(shì)發(fā)生了變化，就應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)地完善法律制度，進(jìn)行具有前瞻性的立法，把世界上最先進(jìn)的監(jiān)管理念吸取過來，并將這種理念融入立法和實(shí)踐環(huán)節(jié)。美國這次在《FDA食品安全現(xiàn)代法》當(dāng)中格外強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全主動(dòng)監(jiān)管的理念，注重采取一切可行手段將管控食品安全的陣地推向前沿，甚至不惜在海外派駐大量人員，力求做到從源頭把關(guān)，布置層層防線盡一切可能將隱患消除于未然。這樣一種理念非常值得我們借鑒，更應(yīng)該被吸納到我們的法律條文里面，成為今后監(jiān)管布局的指導(dǎo)方針。

（二）建立強(qiáng)而有力的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國同樣是對(duì)食品安全采取多頭監(jiān)管體制的國家，但實(shí)施效果卻比我國有效得多?？梢姴捎眉斜O(jiān)管還是多頭監(jiān)管并不是導(dǎo)致當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管工作不力的主要原因，關(guān)鍵還在于我們沒有能夠明確各監(jiān)管部門之間的分工、厘清相互間的權(quán)責(zé)，未能形成一個(gè)齊心協(xié)力、齊抓共管的良好局面。在這里我國可以借鑒美國多頭監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)，明確、細(xì)化分段監(jiān)管中各部門職責(zé)和權(quán)限，避免出現(xiàn)監(jiān)管交叉與監(jiān)管空白的現(xiàn)象。此次《FDA食品安全現(xiàn)代法》進(jìn)一步強(qiáng)化FDA在美國食品安全監(jiān)管工作中的領(lǐng)導(dǎo)角色，并在行政資源配置與執(zhí)法權(quán)力劃分方面向其大量集中。這給予我國的啟示就是，多頭監(jiān)管的體制并非不可取，但是確立起一個(gè)專業(yè)部門來發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而形成一種主從搭配的協(xié)作格局，這樣更有利于監(jiān)管效率的提高。

（三）暢通食品安全信息公開渠道，提高食品安全監(jiān)管的透明度

借鑒美國在食品安全信息管理方面的經(jīng)驗(yàn)，建立起良好有效的信息傳遞機(jī)制。具體而言，在全國范圍內(nèi)設(shè)立食品安全信息監(jiān)測(cè)點(diǎn)，將分散在各監(jiān)管部門的食品安全信息進(jìn)行匯總、分析，建立起全國食品安全監(jiān)管信息庫和食品安全信息交流平臺(tái)，定期公布被檢測(cè)、抽查食品的安全評(píng)估結(jié)果和食品安全預(yù)警信息等，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門之間信息資源的整合和共享，提高處理食品安全事故的能力。同時(shí)，交流平臺(tái)可以向社會(huì)公眾提供及時(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的食品安全信息，引導(dǎo)公眾選擇消費(fèi)，避免食品安全事故的發(fā)生或擴(kuò)大。

（四）建立和完善風(fēng)險(xiǎn)分析制度，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管

對(duì)食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析是一種事先預(yù)防的措施，對(duì)于提高食品安全監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本，保障公眾身體健康、安全，具有積極的意義。我國可以借鑒美國在危害分析、HACCP體系及GMP的經(jīng)驗(yàn)，重視對(duì)從田野到餐桌的每個(gè)環(huán)節(jié)的危害分析，實(shí)施有效的全程控制。加大人力、物力和技術(shù)設(shè)備的投入，重視對(duì)高危食品的危險(xiǎn)分析和食源性疾病的分析和預(yù)警。完善我國的食品安全預(yù)警和控制系統(tǒng)，提高處理突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

（五）加大食品安全監(jiān)管的政府投入

食品安全關(guān)乎每一個(gè)人的健康乃至生命，確保國民的安全和生存權(quán)利是政府對(duì)公民、社會(huì)做出的基本承諾，所以必須把食品安全工作作為頭等大事來抓。目前，我國政府已經(jīng)對(duì)食品安全工作給予了高度的重視，從《食品召回制度》的制定到《食品安全法》的出臺(tái)，但是效果依舊不明顯。食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)耗資巨大的工作，從聘用專職檢查人員，到建設(shè)先進(jìn)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)系統(tǒng)、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)，再到搭建食品安全信息交流平臺(tái)，每一項(xiàng)都需要資金的投入。美國此次頒布的《FDA食品安全現(xiàn)代法》設(shè)有專門條款來保證今后政府對(duì)食品安全監(jiān)管工作的資金投入，估計(jì)在今后5年內(nèi)將累積達(dá)到14億美元，并且還將新增至少2000名食品安全檢查官。[1]涂永前.美國食品安全法的制度創(chuàng)新[N].法制日?qǐng)?bào),2011-3-2.由此可見，保障食品安全還需要資金的投入。鑒于當(dāng)前國內(nèi)嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，在國家財(cái)政力所能及的前提下，應(yīng)該加大對(duì)食品安全監(jiān)管工作的投入。

*劉淼（1980- ），女，法學(xué)碩士，江蘇大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向經(jīng)濟(jì)法。

[1]于楊曜.比較與借鑒：美國食品安全監(jiān)管模式特點(diǎn)以及新發(fā)展[J].政治與法律,2012(1).