王曉東

(內(nèi)蒙古大學公共管理學院，內(nèi)蒙古呼和浩特，010070;南京大學政府管理學院，江蘇南京，210039)

一、關于統(tǒng)籌制度模式的研究爭議

科學、合理的籌資模式設計，直接關系到養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定運行和可持續(xù)發(fā)展。在人口老齡化的背景下，各國陸續(xù)展開了養(yǎng)老保險制度改革，改革重點就是如何在現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金制和部分積累制之間選擇最優(yōu)模式以實現(xiàn)財務的收支平衡。我國養(yǎng)老保險制度建設發(fā)端于城市，改革起因于國企改制和人口老齡化沖擊，在內(nèi)外不利形勢的夾擊下推進顯得有點“措手不及”和“考慮不周”。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的籌資模式在設計之初就有結構上的差異，一直是學界爭論不休的熱點問題，或許這也是如今難以順利整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的原因之一。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在改革之初便開始了三種籌資模式哪一種更適合國情的爭論，直至“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”模式確立后才有所緩和，但國企改革衍生的巨大養(yǎng)老風險與快速老齡化壓力交織在一起，“統(tǒng)賬結合”模式也暴露出很多諸如個人賬戶“空賬”運行、隱性債務以及養(yǎng)老基金收不抵支等始料未及的問題，一度又引發(fā)三種模式孰優(yōu)孰劣的爭論，也有學者開始探討“名義賬戶制”在中國的適用性。如袁志剛(2001)等學者贊成實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，認為無論何種養(yǎng)老金體制，維持養(yǎng)老金長期平衡的物質(zhì)基礎是年輕一代人口的增長和勞動生產(chǎn)率的提高，在一定時期農(nóng)村人口向城市的流動可以緩解養(yǎng)老金的財政壓力。［1］孫祁祥則認為完全積累制能更好應對人口老齡化，但要把個人賬戶“空賬”做實，并由政府發(fā)行國債來承擔轉軌成本。［2］鄭秉文(2003)提出，“名義賬戶制”是一個比較適合像我國這樣經(jīng)濟轉型國家的過渡性制度安排，并從13個方面分析了對中國國情的適用性，認為該模式不但可以解決我國養(yǎng)老保障的轉型成本，而且與選擇“統(tǒng)賬結合”模式的初衷是相吻合的，兼顧了公平和效率問題。［3］隨著中央決定逐步做實個人賬戶，實行社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶嚴格分賬管理后，“統(tǒng)賬結合”部分積累制模式的“正統(tǒng)”地位才算徹底確立。

不難看出，學者們就養(yǎng)老保險制度模式的爭辯，僅是為在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工的養(yǎng)老保險改革開出的“一劑良方”，農(nóng)民及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度模式問題根本沒有在研究的視域之內(nèi)。當然，這與我國非正規(guī)就業(yè)群體養(yǎng)老保險制度的建設滯后密不可分。在2009年“新農(nóng)保”試點前，學界就對農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題充滿了爭議，普遍認為“舊農(nóng)?！敝贫仍谠O計上完全是一種個人賬戶積累制，不存在社會互助互濟，農(nóng)村養(yǎng)老保險“名不符實”，存在著“重大的理論和實踐錯誤”。關于農(nóng)民工等流動人口的養(yǎng)老保障模式，也基本是在三種籌資模式中議而不定，各地的政策較為靈活，做法形式多樣，尤其是養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)不暢和存在便攜性損失，由此引發(fā)了“碎片化”和“大一統(tǒng)”之爭。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是大勢所趨，政府在設計除城鎮(zhèn)職工外其他人群的養(yǎng)老保險制度時也注意到將來制度間的對接問題，統(tǒng)一實行“統(tǒng)賬結合”模式作為今后制度整合的接口，而學者們對此的看法也是從分歧逐漸走向統(tǒng)一。如宋斌文(2004)認為，城鎮(zhèn)現(xiàn)行“統(tǒng)賬結合”社會養(yǎng)老保險制度的實際運行情況，已出現(xiàn)無法應對人口老齡化、轉制成本難以解決、快速城鎮(zhèn)化嚴重沖擊城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度、企業(yè)和職工負擔加重以及養(yǎng)老保險擴面困難等問題，對其運行的可持續(xù)性表示懷疑，并提出未來城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險模式應是個人積累的完全基金制。［4］吳湘玲和葉漢雄(2005)的觀點與其相反，提出要消除養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分割，需建立新的全民性基本養(yǎng)老保險制度，以國稅收入和中央政府的財政補貼收入作為資金來源，采用全國統(tǒng)籌的隨收即付模式，實現(xiàn)年度平衡，養(yǎng)老責任在群體之間實現(xiàn)代際轉移，以待遇確定型模式支付退休老人維持日常最低生活水平的基本養(yǎng)老金。［5］王新梅(2005)認為，我國公共養(yǎng)老保障制度沒有采用積累制的必要，應轉向瑞典空賬式，采用名義繳費確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制，需要把社會統(tǒng)籌部分也建立起個人賬戶，并與現(xiàn)行的個人賬戶合為一體，把籌資方式統(tǒng)一為現(xiàn)收現(xiàn)付制，再讓新的個人賬戶的名義收益率與高于銀行存款利率的GDP增長率掛鉤，這樣可以較好解決現(xiàn)行制度中存在的激勵不足、投資風險、巨額轉軌成本等難題，而對于那些繳費額很低、年老時所能領取的養(yǎng)老金不足以維持最低生活需要的人，只能靠財政稅收來給予保障。［6］關信平(2006)認為，目前部分積累制有巨大制度轉化成本和未來巨額養(yǎng)老金難管理的兩大缺陷，而現(xiàn)收現(xiàn)付制在多方面更有優(yōu)勢，并提出按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，建立社會統(tǒng)籌的國家養(yǎng)老金計劃，以此為所有的城鎮(zhèn)勞動者提供基本的養(yǎng)老保險，對在城市中就業(yè)的農(nóng)村勞動力，可以由各個城市建立地區(qū)(城市)的基本養(yǎng)老金體系，同時由政府組織國家養(yǎng)老稅費的征收，并負責對符合條件的老人發(fā)放國家養(yǎng)老金。［7］汪沅(2008)提出，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險整合發(fā)展的終極模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，因為該模式不僅能夠適應城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟全球化的大趨勢，而且還能適應不同地區(qū)、群體、單位和個人的特點與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關系而實現(xiàn)制度的全覆蓋及可持續(xù)發(fā)展，具有廣泛的適應性和可推廣的彈性。［8］趙志剛(2008)認為，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”模式，整合為兩個既相互獨立又相互聯(lián)系的“社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度”和“個人賬戶養(yǎng)老保險制度”，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險制度模式，關鍵是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度要能籌集到“社會統(tǒng)籌基金”，就能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險制度。［9］袁文全、張衛(wèi)國(2010)認為，在逐步建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度時，必須充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，堅持“統(tǒng)賬模式”和保障水平相當?shù)脑瓌t，加快養(yǎng)老保險的改革進程。［10］

很明顯，三種籌資方式的爭論一直沒有間斷，在政府確立農(nóng)村同樣實行“統(tǒng)賬結合”部分積累制方案后，爭論似乎有所減弱卻并未停止，但多數(shù)學者普遍認為應在堅持“統(tǒng)賬結合”籌資模式的基礎上再進行適當?shù)膮⒘啃哉{(diào)整是較為穩(wěn)妥的做法。

二、關于統(tǒng)籌方案的研究爭議

從目前的研究成果來看，部分學者如鄭秉文、齊傳君(2009)提出了打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，重構當前的社會養(yǎng)老保險制度，建立基于國民身份的“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險，即全國一個制度、一種規(guī)則。［11］但更多學者認為在我國目前的城鄉(xiāng)二元化格局下，實施城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度不太現(xiàn)實，也沒有可能，應根據(jù)客觀現(xiàn)實，分步漸進，逐步統(tǒng)一，甚至有些學者還設計出了實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“時間表”和“路線圖”，主要觀點歸納如下:

(一)從薄弱環(huán)節(jié)“單一突破”的分類統(tǒng)籌論

第一種觀點認為應以完善農(nóng)民工或被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險為突破口去構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度。盧海元(2007)提出，實行以個人賬戶為主、調(diào)劑為輔、待遇可不斷調(diào)整提高的高彈性、強適應、可推廣的制度模式，率先建立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，這既是目前建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的突破口，也是構建有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保障制度的突破口。［12］李友根、朱曉菱(2010)認為，農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題重重的原因是其制度構建并未貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，政府應承擔主要責任，按照分類分步、循序漸進、體現(xiàn)差別、提高統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一制度的原則完善農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險政策，目標應是使廣大農(nóng)民工都能實際進入養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍，使履行了同等義務的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在養(yǎng)老保險方面享有同等的權利，并使跨地區(qū)就業(yè)以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益能夠通過接續(xù)和累計得到切實保障。［13］

第二種觀點認為應以完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為切入點去推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展。楊宜勇、顧家佳和顧嚴(2007)提出，當前我國已開始進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，考慮到城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險體系應遵循水平從低到高的規(guī)律，分層次、分步驟進行，并逐步將城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化的全國統(tǒng)一養(yǎng)老保險方案中。［14］封鐵英、劉芳和段興民(2008)認為，我國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的工作重點已由制度建立轉向制度的可持續(xù)發(fā)展，處于較高層次的發(fā)展階段，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展相對滯后，尚處于多路徑探索階段，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化必須加快構建農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，加大政府財政轉移支付的力度，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉移和社會養(yǎng)老保險技術建設。［15］楊禮瓊(2011)認為，農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障過程中的關鍵問題，在農(nóng)村建立起社會養(yǎng)老保險制度不僅是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共領域中公平再分配的合理要求，也是進一步完善社會保障制度、促進社會福利公平目標實現(xiàn)的需要。［16］

(二)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體思路

鄭功成(2008)提出，中國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的宏觀思路是:將“公平、正義、共享”作為制度建設的核心價值理念和改革的重要標準，將免除所有國民老年后顧之憂、確保老年人生活質(zhì)量作為改革的基本目標，以“統(tǒng)籌兼顧、循序漸進、增量改革、新老分開”為改革策略，逐步建立起以繳費型養(yǎng)老保險制度為核心的、具有中國特色的多層次養(yǎng)老保險體系。［17］岳宗福(2009)認為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的一體化應該從建立全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險體系的角度考慮農(nóng)民、進城務工人員和市民的養(yǎng)老保險問題，絕不應該先分別建立養(yǎng)老保險體系，將來再付較大成本實現(xiàn)并軌，必須遵循養(yǎng)老資金具有便攜性、養(yǎng)老關系具有可接續(xù)性和養(yǎng)老資金具有產(chǎn)權明晰性的三項基本原則，在不改變“統(tǒng)賬結合”制度模式的前提下，分設全國統(tǒng)籌賬戶、地方統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，通過調(diào)整現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險繳費和待遇給付的結構配置及比例，以可供選擇的激勵性政策來吸引不同社會群體參保，從宏觀上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度提供一種基本框架。［18］牛桂敏(2010)認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的思路是:建立由國民基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，確定統(tǒng)一的繳費標準，確立統(tǒng)一的保險待遇標準，實行統(tǒng)一的銜接辦法，完善財政轉移支付機制，健全動態(tài)繳費機制和規(guī)范管理機制。［19］劉軍偉(2011)提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度首先要大力拓展城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍，將城鄉(xiāng)居民都納入到社會養(yǎng)老保險制度之內(nèi)，在此基礎上按照“制度銜接，標準差別，就高不就低”的原則逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展。［20］

(三)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實施步驟

袁彥東和張軍田(2007)認為，在我國構建覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險制度可通過“兩步走”來實現(xiàn)，即在財力暫時供給不足的情況下，首先用“過渡方案”起步，等財力水平達到實際需求后，再逐步過渡到“目標方案”。過渡方案與目標方案必須在模式上保持統(tǒng)一，不同之處就是基于經(jīng)濟承受能力的不同，資金的籌集方式和給付方式有區(qū)別。［21］劉昌平(2009)提出，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應通過兩步走:第一步是在進一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度和創(chuàng)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類制度之間的有效銜接;第二步是在堅持基本模式一致、財務可持續(xù)、合理劃分國家、集體和個人三方的責任和科學規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進策略的原則上，通過城鄉(xiāng)兩類制度合并實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。［22］童廣印和薛興利(2009)詳細提出實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的兩個戰(zhàn)略步驟:第一階段(2008-2015年)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由“相互分離”向“統(tǒng)一籌劃，制度有別”再向“制度統(tǒng)一、標準有別”過程的轉變，為實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”奠定基礎;第二階段(2015-2030年)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由“制度統(tǒng)一、標準有別”向“城鄉(xiāng)一體化”的轉變。［23］

戴衛(wèi)東(2009)認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的步驟規(guī)劃應分三個階段:第一步(2009-2012年)，建立多層次的基本養(yǎng)老保險制度體系，與其他養(yǎng)老保障制度共同構筑覆蓋全體國民的養(yǎng)老“安全網(wǎng)”;第二步(2013-2020年)，逐步銜接城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養(yǎng)老性質(zhì)的保障制度，實施城鄉(xiāng)老年津貼制度;第三步(2021-2050年)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險形成國民基本養(yǎng)老保險制度，擴大城鄉(xiāng)老年津貼制度覆蓋范圍并提高其待遇水平。［24］鄭功成(2011)提出，我國養(yǎng)老保障體系目標需要進行三步走戰(zhàn)略來實現(xiàn):第一步(2008-2012年)，建立有序組合的多元養(yǎng)老保障制度體系，實現(xiàn)制度層面上的全覆蓋;第二步(2013-2020年)，以繳費型養(yǎng)老保險為主體的養(yǎng)老保障體系全面定型、穩(wěn)定，實現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老金及相關服務;第三步(2021-2049年)，進一步推進制度整合，建成以國民養(yǎng)老保險為主體的多層次養(yǎng)老保障體系，實現(xiàn)人人享有體面的老年生活。［25］林閩鋼(2011)認為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化需要“并軌”與“整合”多段完成:2010-2013年，在完善多元社會養(yǎng)老保障體系的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的基本覆蓋;2014-2020年，從多元制度結構并軌成“三險一貼”;2021-2049年，在“三險一貼”的基礎上，將農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度和公職人員養(yǎng)老制度并軌形成國民基本養(yǎng)老保險制度。［26］

三、研究結論與展望

從上述爭議觀點的總結和分析發(fā)現(xiàn)，學者們總體上傾向于粗線條式的宏觀定性分析，微觀定量分析略顯不足，專項深入研究更是欠缺，這將為后續(xù)的研究留有很大的開拓空間。據(jù)此，我們提出以下五方面的研究展望，以期為加快推進社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供理論依據(jù)和實踐參考。

第一，從現(xiàn)有的研究文獻來看，對社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或是一體化研究的論文相對較多，而對社會保障子項目尤其是養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究卻相對不足。鑒于不同的社會保障項目因性質(zhì)、特點有別以及城鄉(xiāng)發(fā)展程度有差異，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式、路徑、進程以及遇到的困難必定有所不同，因此，有必要分項目深入探討，而從大的角度研究難免籠統(tǒng)，也不一定在子項目統(tǒng)籌上具有可推廣性。

第二，養(yǎng)老保險制度作為社會保障制度的核心內(nèi)容，其建設的重要性以及現(xiàn)存問題的嚴重性就決定了更要重點深入研究社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。但從目前的研究成果來看，關注的問題大多集中在制度覆蓋范圍、實施原則、待遇層次、框架體系、實施步驟以及各地試點經(jīng)驗介紹等方面，而對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險制度的基金籌資模式、統(tǒng)籌層次、待遇給付方式和“統(tǒng)賬結合”模式負效應在新制度中如何消解以及制度繳費主體各自承擔的責任比例等微觀性問題鮮有詳細的定量和定性分析，這些核心問題如果不深入研究的話，社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌很難有實質(zhì)性的實現(xiàn)可能。

第三，部分學者的研究思路依然存有城鄉(xiāng)分治的舊思維和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的老套路，認為在當前的客觀條件下，中國在短期內(nèi)沒有可能實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要繼續(xù)通過“打補丁”式方法逐一完善現(xiàn)有的“碎片化”制度，等到制度完善和條件成熟后再實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接統(tǒng)一。很明顯，這種思路已經(jīng)不能適應新歷史時期城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌的要求，更不能很好解決當前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展所面臨的困境問題。我們認為，這些論斷的謬誤就在于缺乏從全局、整體的觀念來解決城鄉(xiāng)二元化養(yǎng)老保險制度非均衡發(fā)展的痼疾，沒有客觀分析和預測城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在制度設計以及運行中出現(xiàn)“舊問題沒解決反加重，新問題又凸顯且交雜”的情況，應該從系統(tǒng)論的宏觀視角出發(fā)，重視制度改革的頂層設計，全方位、多角度、跨學科地研究社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。

第四，在既有的時空條件制約下，社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應如何實現(xiàn)時間上的循序漸進和空間上的梯度推進?這不僅是一個社會時空定位問題，而且是整個政策體系基本思路、指導方針和政策供給的方向性問題。社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，重點是在堅持公平、正義、共享理念的基礎上，彌補制度漏洞，著力“短板”提升，統(tǒng)籌考慮包括農(nóng)村居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題納入到統(tǒng)一繳費型基本養(yǎng)老保險的核心制度當中，先用多元制度覆蓋全民，再不斷整合相關制度體系，逐步縮小不同養(yǎng)老制度之間的差距和不公平程度，最終實現(xiàn)一體化發(fā)展。這個實踐過程需要在制度改革中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧各方利益尤其是弱勢群體利益，循序漸進、分類別、有重點地解決在不同歷史發(fā)展階段時空條件制約下出現(xiàn)的各種養(yǎng)老問題，盡可能合理利用社會時空資源，科學定位城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進的時間和空間，因為時間定位方面的差異從表面上看只是體現(xiàn)為時間長短和速度快慢，而實質(zhì)上將會使整個政策體系的基本思路、指導方針和政策供給會產(chǎn)生本質(zhì)的區(qū)別，直接關系到社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略上的總體把握、決策周期、實施方法和推進步驟;而空間定位問題，除了要明確養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀外，還要考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入差異、地域文化差距和政治體制等因素的影響，尤其是我國的社會時空就存在巨大的不平衡性，城市和農(nóng)村、東部和西部的時空差異很大，選擇不同的空間推進策略將直接影響到最終的政策效果乃至制度建設的成敗。如果時空定位的合理，那么空間的優(yōu)化則會提高時間的利用率，時間的合理則有利于加快時間空間化的效率，進而促進實踐的發(fā)展，那么社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益、政治效能、社會效果和倫理道德效應，更好地滿足全體國民“老有所養(yǎng)”的目標需求。

第五，社會養(yǎng)老保險制度作為一種公共性極強的公共產(chǎn)品，在當前城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的現(xiàn)實情境下只能由政府充當城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給的主導力量，且要以一種全局性、系統(tǒng)性的視角綜合協(xié)調(diào)各組成部分和實施環(huán)節(jié)，動態(tài)調(diào)整、平衡城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度供給的失衡狀態(tài)，著重于權利公平普惠、制度體系整合、基金模式優(yōu)化，水平適度差異等幾個方面來提高整個社會養(yǎng)老保險制度供給效率，盡可能合理利用社會時空資源，科學定位城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進的時間和空間，循序漸進、分類別、有重點地梯度推進社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此，系統(tǒng)論、公共產(chǎn)品理論、公平與效率理論和馬克思的社會時空理論是研究此議題不可或缺的指導理論。

［1］袁志剛:《中國養(yǎng)老保險體系選擇的經(jīng)濟學分析》，載《經(jīng)濟研究》，2001(5)。

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［26］林閩鋼:《中國城鄉(xiāng)社會保障制度一體化研究》節(jié)選自鄭功成主編的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(總論卷)》，109～111 頁，北京，人民出版社，2011。