論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒?/h1>
2013-04-10 19:28:20王春業(yè)
上海政法學院學報 2013年6期
王春業(yè)
（淮北師范大學，淮北 235000）
●立法研究
論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒?/p>
王春業(yè)
（淮北師范大學，淮北 235000）
隨著我國區(qū)域合作的日益深化，對地方立法間的協(xié)調(diào)性提出了更高要求。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的地方立法，減少地方立法間的沖突，可引入交叉?zhèn)浒钢贫?。區(qū)域內(nèi)各地對與區(qū)域發(fā)展相關(guān)的地方立法進行相互備案、相互審查，并進行協(xié)商，及時消除不適合區(qū)域合作的地方立法中的條款。
交叉?zhèn)浒?；區(qū)域一體化；地方立法協(xié)作
由于經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工及歷史傳統(tǒng)等方面的原因，我國形成了諸如長三角、泛珠三角、東北區(qū)等跨省市的經(jīng)濟區(qū)域。隨著區(qū)域合作進程的加快，對區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)作也提出了更高要求。地方立法間的協(xié)作不能僅僅滿足于立法信息交流、立法機構(gòu)定期會晤等松散的協(xié)作機制，必須采取更加有效、緊密的協(xié)作方式。在眾多的立法協(xié)作方式中，地方立法間相互交叉?zhèn)浒甘且粋€好的嘗試。
所謂地方立法間的交叉?zhèn)浒甘侵?，?jīng)濟區(qū)域內(nèi)的地方立法在各自制定完成后，要向區(qū)域內(nèi)其他地方的相關(guān)立法機關(guān)進行備案，其他地方立法機關(guān)可以進行協(xié)調(diào)性的審查，當發(fā)現(xiàn)該地方立法有可能損害本地利益或影響整個區(qū)域共同利益時，可以就此提出立法協(xié)調(diào)要求并進行協(xié)商處理的制度。
一、交叉?zhèn)浒甘菍^(qū)域地方立法現(xiàn)行協(xié)作方式的補充和延伸
為達到經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的效果，學術(shù)界有各種主張，實踐中也有不同的做法。在學術(shù)界，有人主張加強立法信息交流、建立定期會晤協(xié)作機制；①例如，圍繞年度立法計劃的制訂和實施，舉行年度例會；結(jié)合每屆立法規(guī)劃的制定、實施以及國家重大立法活動、區(qū)域法制建設中的問題等進行專題研討；建立區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法動態(tài)通報制度；對具有共性的比較重要的立法項目，聽取區(qū)域內(nèi)相關(guān)城市的意見；對涉及區(qū)域發(fā)展的重大決策和政策調(diào)整，聽取相關(guān)立法工作機構(gòu)的意見。參見吳振貴、劉偉東：《長江三角洲區(qū)域立法協(xié)調(diào)初探》，葉必豐主編：《長三角法學論壇──論長三角法制協(xié)調(diào)》，上海社會科學出版社2005年版，第69-70頁。后來又有人主張制定區(qū)域共同規(guī)章、②即由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎上組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政立法機構(gòu)，經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)或國務院授權(quán)，就同樣的或類似事項制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章。參見王春業(yè)：《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學學報》(人文社會科學版) 2009年第6期。使用示范法方法、①參見王春業(yè)：《制定示范性文本——經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的新設想》，《云南大學學報》（法學版）2010年第1期?；驈男姓f(xié)議入手，協(xié)調(diào)地方立法等。②何淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版；葉必豐：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機制研究》法律出版社2010年版。實踐中，東北三省的立法協(xié)作框架協(xié)議是一個緊密型地方立法協(xié)作的典型。這些主張和做法具有一定的學理價值和實踐意義，對區(qū)域立法協(xié)作起到了積極的作用。如果仔細研究這些主張和做法，會發(fā)現(xiàn)其顯著特點是，側(cè)重于地方立法前和立法過程中內(nèi)容的協(xié)商。雖然在地方立法協(xié)作過程中發(fā)揮了積極作用，但也存在著諸多問題。
例如，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法只能針對需要采取一致行動的立法領域，諸如貨車交通規(guī)費征收標準、行政許可的標準、行政處罰的標準、產(chǎn)品和服務的技術(shù)標準等事項，制定統(tǒng)一的行為規(guī)范，形成一致的行為規(guī)則，努力使地方立法在內(nèi)容和形式上達到相同或相似。但區(qū)域合作過程中的“法制統(tǒng)一或者協(xié)調(diào)，所需要的是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的法制改革”，③葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟一體化法制研究的參照系》，《法學論壇》2012年第4期。而不是簡單地解決法律規(guī)范的沖突適用問題。顯然，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法對于諸如具有比較優(yōu)勢的互補性立法領域則不適用。在互補性立法領域中，不但不要地方立法的趨同，反而要求相互間的不同但協(xié)調(diào)，以促進優(yōu)勢互補。實際上，在區(qū)域合作過程中，需要協(xié)商互補的立法領域有很多。
再如，行政協(xié)議的協(xié)調(diào)立法方式，是區(qū)域內(nèi)各地就某些立法事項簽訂立法框架，規(guī)定各地立法應遵守的一些原則或基本精神，并希望各地方在立法過程中予以貫徹，例如，《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》就規(guī)定了區(qū)域內(nèi)各地的合作宗旨、合作原則、合作要求等。但由于現(xiàn)行立法體制，是一種“以行政區(qū)劃為單位的分片分塊、各自為政”的地方立法體制，④王春業(yè)：《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學學報》(人文社科版)2009年第6期。地方立法是各地方自己的事情，由各地的立法主體按照一定的程序起草、審議、通過、公布等，是否按照事前協(xié)商的框架進行立法，其他地方的立法主體是無法干預的，各地對其他地方的立法結(jié)果無法控制。
交叉?zhèn)浒傅膶嵤窃诟鞯氐牧⒎ㄍ瓿珊?，其他地方立法主體可以通過備案審查的方式及時發(fā)現(xiàn)其中與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的條款，并及時進行協(xié)商解決。與地方立法協(xié)作的其他方式相比，交叉?zhèn)浒冈诘胤搅⒎▍f(xié)作中具有不可替代的作用。首先，交叉?zhèn)浒甘乾F(xiàn)有立法協(xié)作方式的補充。制定區(qū)域共同規(guī)章、使用示范法方法、或從行政協(xié)議入手，都側(cè)重于地方立法制定前和制定過程中的協(xié)作。而作為地方立法協(xié)作的又一種方式，交叉?zhèn)浒竸t是對地方立法完成后進行的監(jiān)督，可以通過對已經(jīng)完成并在生效之前的地方立法進行監(jiān)督，實現(xiàn)立法最終條款協(xié)作的目的，避免立法前和立法過程中雖有協(xié)作的用意但不一定能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)作目的的可能。其次，由立法前的協(xié)商，到立法過程中的協(xié)作，然后到立法完成后生效前的協(xié)作，交叉?zhèn)浒甘瞧渌⒎▍f(xié)作方式的進一步延伸，將立法協(xié)作由立法前延伸到立法后，且具有其他立法協(xié)作方式難以替代的作用。
交叉?zhèn)浒阜绞?，從立法結(jié)果上來確保區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)調(diào)，促進區(qū)域深度合作，是對現(xiàn)有立法協(xié)調(diào)主張和實踐中做法的一種補充。該制度的科學構(gòu)建和有效實施，必將促進經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法的深度協(xié)調(diào)。
二、地方立法交叉?zhèn)浒傅倪m用條件
（一）交叉?zhèn)浒傅牡赜蚍秶鷨栴}
交叉?zhèn)浒甘墙?jīng)濟區(qū)域地方法制協(xié)調(diào)的需要，因此，具有一定的適用空間。由于“任何一個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動往往都顯示出某種同質(zhì)性，這種同質(zhì)性通常表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展基礎和條件的同一性，共同追求經(jīng)濟發(fā)展的特定目標，同樣享受政府賦予的特殊優(yōu)惠政策，面臨著相同的發(fā)展障礙或問題等”、“在經(jīng)濟上、技術(shù)上相互聯(lián)系而構(gòu)成一個相對獨立的經(jīng)濟系統(tǒng)”，①張海如：《區(qū)域經(jīng)濟教程》，經(jīng)濟科學出版社2002年版，第21頁。因此，對地方立法的協(xié)調(diào)要求更為迫切。目前，我國已經(jīng)形成了幾個比較成熟穩(wěn)定的經(jīng)濟區(qū)域，如長三角經(jīng)濟區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟區(qū)、東北經(jīng)濟區(qū)等。經(jīng)濟的發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)的法制不僅不沖突，而且要協(xié)調(diào)一致，需要有一個“積極促進性、事先安排性的法制環(huán)境，以推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入。”②王春業(yè)：《我國經(jīng)濟區(qū)域法制一體化研究》，人民出版社2010年版，第6頁。比如長三角區(qū)域內(nèi)，每個省級行政區(qū)的地方立法在完成后要向另外兩個省級地方的立法機關(guān)進行備案，并接受后兩地立法機關(guān)的備案審查。因為他們之間的地方立法關(guān)系非常密切，地方立法的協(xié)調(diào)與否不再是一地的問題，而是涉及到區(qū)域共同發(fā)展的整體利益，有加強協(xié)作的必要性。而不在統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的各地方立法因涉及共同利益較少，即使地方立法間相互不協(xié)調(diào)，③這種情況甚至可以看作地方特色，是國家所提倡的，而無需考慮其他地方的立法情況。也不影響各自的發(fā)展，也就不存在所謂交叉?zhèn)浒傅默F(xiàn)實需要了。
（二）交叉?zhèn)浒傅氖马椃秶鷨栴}
各地方立法涉及的事項范圍較為廣泛，特別是地方性法規(guī)，在憲法和地方組織法賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)，可以在“不抵觸”原則指導下根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定更多的規(guī)范性文件。然而，并非所有的地方立法都與區(qū)域整體發(fā)展相關(guān)聯(lián)，也不是所有的地方立法都會影響到其他地方利益，有的純屬于地方事務。因此，不需要各地制定的所有地方立法要向其他地方進行交叉?zhèn)浒?，而只需就與區(qū)域合作相關(guān)的地方立法進行交叉?zhèn)浒?，目的是相互審查，及時消除不適合區(qū)域合作的地方立法問題。與區(qū)域合作有關(guān)事項一般包括：有關(guān)執(zhí)行上位法、統(tǒng)一實施標準或程序的事項，特別是關(guān)于行政許可的標準、行政處罰的標準、產(chǎn)品和服務的技術(shù)標準的事項；涉及區(qū)域內(nèi)企業(yè)、公民權(quán)利義務、人才流動等問題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域內(nèi)公共能源、教育、人才、信息網(wǎng)絡的共建共享，區(qū)域內(nèi)城市和公共交通的協(xié)同規(guī)劃與建設等。因此，地方立法協(xié)作的交叉?zhèn)浒甘且愿鞯厥虑皡f(xié)商為前提的，一般在區(qū)域地方立法協(xié)作框架協(xié)議中列明或經(jīng)各方另行協(xié)商同意的范圍。
（三）交叉?zhèn)浒傅膶ο髥栴}
地方立法包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，兩者的區(qū)別在于，前者是由一定級別的地方權(quán)力機關(guān)制定；后者是由一定級別的地方政府制定。而兩者在主體級別范圍是一致的，即都是省級的、省會市的、國務院批準較大市的地方國家機關(guān)制定的。而對于沒有立法權(quán)的地級市權(quán)力機關(guān)和政府所制定的規(guī)范性文件，由于不屬于法律淵源的范疇，從嚴格立法的角度講，它們似乎不應在交叉?zhèn)浒傅姆秶?。但因區(qū)域內(nèi)的合作主體主要是地市級以及以上的城市，且這些地市級城市制定的規(guī)范性文件是其轄區(qū)范圍內(nèi)國家機關(guān)、企事業(yè)單位和公民都要遵守的行為規(guī)范，也會對整個區(qū)域的合作產(chǎn)生一定影響，因此，為了達到區(qū)域法制協(xié)調(diào)的目標，也應將這些沒有立法權(quán)的地市級城市人大和政府所制定的與區(qū)域合作相關(guān)的規(guī)范性文件納入交叉?zhèn)浒傅姆秶?，接受交叉?zhèn)浒傅膶彶椤．斎?，對于地市級以下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的規(guī)范性文件，因數(shù)量多且影響范圍小，則由各地方自己備案監(jiān)督，不必納入交叉?zhèn)浒傅姆懂牎?/p>
三、交叉?zhèn)浒钢贫葮?gòu)建的初步設想
（一）以省級地方立法主體作為交叉?zhèn)浒傅臉屑~
由于區(qū)域內(nèi)的地方立法主體不少，例如，長三角區(qū)域內(nèi)既有省級的3個地方立法主體，也有較大市的6個地方立法主體；既有地方權(quán)力機關(guān)的立法主體，也有地方政府的立法主體，如何交叉?zhèn)浒?？如果交叉?zhèn)浒钢贫仍O計不科學，就會造成交叉?zhèn)浒傅幕靵y狀態(tài)，影響備案審查的效果。為此，可作如下制度設計：省會市、較大城市的地方性法規(guī)以及地市級權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件，可通過其所在省級人大常委會向區(qū)域內(nèi)的其他省級人大常委會進行備案；省會市、較大市政府的地方規(guī)章以及地市級政府制定的規(guī)范性文件，可通過其所在省級政府向其他省級政府進行備案。而省級的地方性法規(guī)和省級的政府規(guī)章，則分別向其他省級的人大常委會和省級政府進行備案。也就是說，省級的地方立法主體始終是交叉?zhèn)浒傅臉屑~。由于交叉?zhèn)浒钢攸c解決的區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)問題，因此，在制度設計上，實行人大系統(tǒng)和政府系統(tǒng)各自交叉?zhèn)浒傅姆绞?，不必要求各省級政府?guī)章向其他省級的人大常委會進行交叉?zhèn)浒?，而由相對應的省級立法機關(guān)備案審查即可。
（二）交叉?zhèn)浒负蟮奶幚?/p>
鑒于各備案機關(guān)的審查分工，在區(qū)域內(nèi)接受交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C關(guān)主要進行的是協(xié)調(diào)性審查，①報送備案的機關(guān)簡稱為報備機關(guān)，接受備案并進行審查的機關(guān)簡為稱備案機關(guān)。即地方立法是否存在同級間的沖突或影響了區(qū)域法制的協(xié)調(diào)，而不是合法性審查。合法性審查應由現(xiàn)行備案體制下的備案機關(guān)進行。交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)某地方立法中存在損害區(qū)域內(nèi)其他地方利益的情況或與整個區(qū)域整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問題，可以要求啟動協(xié)商程序。
協(xié)商主要由有異議的備案機關(guān)與報備的地方立法機關(guān)之間進行，而沒有提出異議的其他地方立法主體可以不參加，但協(xié)商情況以及協(xié)商結(jié)果應通知他們。為了使得啟動協(xié)商程序能盡早提出，可以規(guī)定一個提出期限，即交叉?zhèn)浒负蟊仨氃谝欢ǖ钠谙迌?nèi)提出。對地方性法規(guī)和地市級權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件而言，這個期限可以是15日；對地方政府規(guī)章和地市級政府制定的規(guī)范性文件而言，期限可以是7日之內(nèi)。超過該期限的，則視為無異議。
協(xié)商可就報備的地方立法相關(guān)條款展開，既可以由相關(guān)方當面進行協(xié)商，也可以書面進行協(xié)商。首先由異議方提出異議，被提出方作出解釋或表明態(tài)度?？梢跃彤愖h的條款進行多次協(xié)商，力求達成一致意見。一旦協(xié)商完成后，被提出方要及時進行完善。而對于確實達不成一致的，可以請求其他方從中協(xié)調(diào)，但不必要提交什么機構(gòu)來從中裁決解決，因為，實現(xiàn)區(qū)域整體利益是各方共同的追求，而且實現(xiàn)這個追求也是一種自愿行為，如果強制措施過多，反而不利于協(xié)調(diào)立場。
需要說明的是，交叉?zhèn)浒鸽m然沒有必須進行的法律約束力，但出于各地方共同發(fā)展的需求，一旦約定后，各方都會自覺遵守的，因為誰也不想為此而失去其它地方的信任；備案審查也不是備案機關(guān)必須進行的工作，但為了避免其它地方立法損害本地的利益或損害區(qū)域整體利益，接受備案的一方都會主動進行審查并及時將審查意見反饋給報備的地方機關(guān)；備案機關(guān)所提出的審查意見雖然沒有法律約束力，報備機關(guān)可以不采納，但出于互信的需要以及共同利益的需要，各方都會認真對待。
（三）允許相關(guān)機關(guān)對備案的地方立法提出審查要求和建議
法律文件的沖突通常會表現(xiàn)為“倉促的沖突”與“隱藏的沖突”兩個層面。前者表現(xiàn)為法律文件間出現(xiàn)了明顯的文字、原則、規(guī)范含義的矛盾，因而較易發(fā)現(xiàn)；而后者只在法律文件具體運行、實施時才可能被察覺，備案審查對后者的解決是無能為力的。②秦前紅：《事情正向好的方向轉(zhuǎn)化——評全國人大常委會成立法規(guī)審查備案室》，http://www.iolaw.org.cn/ showNews.asp?id=7392，中國法學網(wǎng)，2013年9月15日訪問。在交叉?zhèn)浒笇彶檫^程中，備案機關(guān)盡管經(jīng)過了實施前的交叉?zhèn)浒笇彶槌绦?，卻可能沒有發(fā)現(xiàn)報備的地方立法存在不協(xié)調(diào)問題，但在實施過程中該地方立法卻出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)問題的情形。為達到良好的審查目的，可以借鑒立法法中關(guān)于啟動審查和建議審查的做法?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定了國家相關(guān)機關(guān)可以對相關(guān)的法律文件書面提出進行審查的要求，而“其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”可以書面提出進行審查的建議?？蓪⒋藛雍徒ㄗh制度運用到交叉?zhèn)浒笇彶橹小＞唧w而言，允許本地的國家機關(guān)如政府、檢察機關(guān)、人民法院等在發(fā)現(xiàn)其他地方立法條款中明顯存在損害本地利益或影響區(qū)域合作問題時，可以向本地的備案機關(guān)提出審查的要求；允許本地的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查的建議，備案機關(guān)利用交叉?zhèn)浒杆@得的其他地方立法的信息，及時進行審查。如果發(fā)現(xiàn)有損害區(qū)域整體利益現(xiàn)象的，應與其他地方的相關(guān)立法機關(guān)進行協(xié)商，努力消除不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
四、地方立法交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行法律并不抵觸
交叉?zhèn)浒钢贫燃捌湓趯嵭羞^程中會不會遭遇到法律上的障礙？回答是否定的。
（一）交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行立法備案體制不相抵觸
按照現(xiàn)行的法律，我國的備案體制是：地方政府規(guī)章是向本級權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)備案，地方性法規(guī)是向上級權(quán)力機關(guān)備案，并沒有規(guī)定跨省的同級別之間相互交叉?zhèn)浒傅那樾巍]有規(guī)定交叉?zhèn)浒傅那樾?，似乎使得這種備案形式缺少了法律依據(jù)。其實，交叉?zhèn)浒覆⒉贿`反相關(guān)法律的規(guī)定。因為交叉?zhèn)浒甘窃诼男辛爽F(xiàn)行法律規(guī)定的備案手續(xù)的同時，向區(qū)域內(nèi)同級別的其他相關(guān)地方機關(guān)送交一份已完成的地方立法文本，并自愿接受其他地方機關(guān)的監(jiān)督審查而已。與我國現(xiàn)行的備案具有強制性的法律責任相比，交叉?zhèn)浒甘亲栽赶嗷f(xié)商的行為，是各地從區(qū)域整體利益出發(fā)而進行的一種協(xié)議，不抵觸國家相關(guān)的法律法規(guī)。當然，如果從嚴格的法治主義出發(fā)，似乎公權(quán)力主體每走一步都必須有明確的法律依據(jù)，如果那樣的話，區(qū)域法制建設將是寸步難行，法律也就成了經(jīng)濟發(fā)展的羈絆。實際上，對于區(qū)域合作過程中遭遇到的法制建設問題，完全可以從解釋學的角度，對現(xiàn)行的法律法規(guī)作發(fā)展性的解釋，“通過解釋來挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)?！雹偃~必豐：《區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。區(qū)域合作是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，需要協(xié)調(diào)一致的法治環(huán)境，而地方立法的交叉?zhèn)浒甘菍崿F(xiàn)這種協(xié)調(diào)一致法治環(huán)境的行為，與憲法精神相一致。另外，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”（憲法第3條）。地方立法的交叉?zhèn)浒甘窃谥醒氪_保區(qū)域法治協(xié)調(diào)的情況下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的又一種形式。
（二）交叉?zhèn)浒覆粫韨浒笇彶樯系幕靵y
按照我國現(xiàn)行的立法備案體制，對地方立法的備案，接受備案的機關(guān)往往不是一個，一部地方立法往往要向多個備案主體進行備案。例如，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，較大的市的政府規(guī)章要報國務院、省級人大常委會、省級人民政府、本級人大常委員會備案；省級地方政府規(guī)章報國務院和本級人大常委備案；較大市的地方性法規(guī)，由省級人常委會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；省級地方性法規(guī)要報全國人大常委會和國務院備案。如果建立了交叉?zhèn)浒?，而備案都具有審查的功能，那么，不同備案主體對審查意見不一致時，如何處理呢？其實，現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的備案審查，主要是合法性審查，側(cè)重于下位法對上位法的遵守；而交叉?zhèn)浒缸⒅氐氖堑胤搅⒎ㄩg的相互協(xié)調(diào)性審查以及對區(qū)域法制協(xié)調(diào)性目標的實現(xiàn)。因此，交叉?zhèn)浒覆粌H與現(xiàn)行的備案審查不矛盾，還具有互補性功能，共同促進地方立法的協(xié)作，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供法制的動力。
（責任編輯：馬 斌）
DF28
A
1674-9502(2013)06-123-05
淮北師范大學政法學院
2013-10-22
項目信息：本文是2011年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究”（項目批準號為11YJA820072）的階段性成果之一。
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王春業(yè)
（淮北師范大學，淮北 235000）
●立法研究
論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒?/p>
王春業(yè)
（淮北師范大學，淮北 235000）
隨著我國區(qū)域合作的日益深化，對地方立法間的協(xié)調(diào)性提出了更高要求。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的地方立法，減少地方立法間的沖突，可引入交叉?zhèn)浒钢贫?。區(qū)域內(nèi)各地對與區(qū)域發(fā)展相關(guān)的地方立法進行相互備案、相互審查，并進行協(xié)商，及時消除不適合區(qū)域合作的地方立法中的條款。
交叉?zhèn)浒?；區(qū)域一體化；地方立法協(xié)作
由于經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工及歷史傳統(tǒng)等方面的原因，我國形成了諸如長三角、泛珠三角、東北區(qū)等跨省市的經(jīng)濟區(qū)域。隨著區(qū)域合作進程的加快，對區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)作也提出了更高要求。地方立法間的協(xié)作不能僅僅滿足于立法信息交流、立法機構(gòu)定期會晤等松散的協(xié)作機制，必須采取更加有效、緊密的協(xié)作方式。在眾多的立法協(xié)作方式中，地方立法間相互交叉?zhèn)浒甘且粋€好的嘗試。
所謂地方立法間的交叉?zhèn)浒甘侵?，?jīng)濟區(qū)域內(nèi)的地方立法在各自制定完成后，要向區(qū)域內(nèi)其他地方的相關(guān)立法機關(guān)進行備案，其他地方立法機關(guān)可以進行協(xié)調(diào)性的審查，當發(fā)現(xiàn)該地方立法有可能損害本地利益或影響整個區(qū)域共同利益時，可以就此提出立法協(xié)調(diào)要求并進行協(xié)商處理的制度。
一、交叉?zhèn)浒甘菍^(qū)域地方立法現(xiàn)行協(xié)作方式的補充和延伸
為達到經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的效果，學術(shù)界有各種主張，實踐中也有不同的做法。在學術(shù)界，有人主張加強立法信息交流、建立定期會晤協(xié)作機制；①例如，圍繞年度立法計劃的制訂和實施，舉行年度例會；結(jié)合每屆立法規(guī)劃的制定、實施以及國家重大立法活動、區(qū)域法制建設中的問題等進行專題研討；建立區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法動態(tài)通報制度；對具有共性的比較重要的立法項目，聽取區(qū)域內(nèi)相關(guān)城市的意見；對涉及區(qū)域發(fā)展的重大決策和政策調(diào)整，聽取相關(guān)立法工作機構(gòu)的意見。參見吳振貴、劉偉東：《長江三角洲區(qū)域立法協(xié)調(diào)初探》，葉必豐主編：《長三角法學論壇──論長三角法制協(xié)調(diào)》，上海社會科學出版社2005年版，第69-70頁。后來又有人主張制定區(qū)域共同規(guī)章、②即由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎上組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政立法機構(gòu)，經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)或國務院授權(quán)，就同樣的或類似事項制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章。參見王春業(yè)：《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學學報》(人文社會科學版) 2009年第6期。使用示范法方法、①參見王春業(yè)：《制定示范性文本——經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的新設想》，《云南大學學報》（法學版）2010年第1期?；驈男姓f(xié)議入手，協(xié)調(diào)地方立法等。②何淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版；葉必豐：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機制研究》法律出版社2010年版。實踐中，東北三省的立法協(xié)作框架協(xié)議是一個緊密型地方立法協(xié)作的典型。這些主張和做法具有一定的學理價值和實踐意義，對區(qū)域立法協(xié)作起到了積極的作用。如果仔細研究這些主張和做法，會發(fā)現(xiàn)其顯著特點是，側(cè)重于地方立法前和立法過程中內(nèi)容的協(xié)商。雖然在地方立法協(xié)作過程中發(fā)揮了積極作用，但也存在著諸多問題。
例如，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法只能針對需要采取一致行動的立法領域，諸如貨車交通規(guī)費征收標準、行政許可的標準、行政處罰的標準、產(chǎn)品和服務的技術(shù)標準等事項，制定統(tǒng)一的行為規(guī)范，形成一致的行為規(guī)則，努力使地方立法在內(nèi)容和形式上達到相同或相似。但區(qū)域合作過程中的“法制統(tǒng)一或者協(xié)調(diào)，所需要的是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的法制改革”，③葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟一體化法制研究的參照系》，《法學論壇》2012年第4期。而不是簡單地解決法律規(guī)范的沖突適用問題。顯然，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法對于諸如具有比較優(yōu)勢的互補性立法領域則不適用。在互補性立法領域中，不但不要地方立法的趨同，反而要求相互間的不同但協(xié)調(diào)，以促進優(yōu)勢互補。實際上，在區(qū)域合作過程中，需要協(xié)商互補的立法領域有很多。
再如，行政協(xié)議的協(xié)調(diào)立法方式，是區(qū)域內(nèi)各地就某些立法事項簽訂立法框架，規(guī)定各地立法應遵守的一些原則或基本精神，并希望各地方在立法過程中予以貫徹，例如，《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》就規(guī)定了區(qū)域內(nèi)各地的合作宗旨、合作原則、合作要求等。但由于現(xiàn)行立法體制，是一種“以行政區(qū)劃為單位的分片分塊、各自為政”的地方立法體制，④王春業(yè)：《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學學報》(人文社科版)2009年第6期。地方立法是各地方自己的事情，由各地的立法主體按照一定的程序起草、審議、通過、公布等，是否按照事前協(xié)商的框架進行立法，其他地方的立法主體是無法干預的，各地對其他地方的立法結(jié)果無法控制。
交叉?zhèn)浒傅膶嵤窃诟鞯氐牧⒎ㄍ瓿珊?，其他地方立法主體可以通過備案審查的方式及時發(fā)現(xiàn)其中與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的條款，并及時進行協(xié)商解決。與地方立法協(xié)作的其他方式相比，交叉?zhèn)浒冈诘胤搅⒎▍f(xié)作中具有不可替代的作用。首先，交叉?zhèn)浒甘乾F(xiàn)有立法協(xié)作方式的補充。制定區(qū)域共同規(guī)章、使用示范法方法、或從行政協(xié)議入手，都側(cè)重于地方立法制定前和制定過程中的協(xié)作。而作為地方立法協(xié)作的又一種方式，交叉?zhèn)浒竸t是對地方立法完成后進行的監(jiān)督，可以通過對已經(jīng)完成并在生效之前的地方立法進行監(jiān)督，實現(xiàn)立法最終條款協(xié)作的目的，避免立法前和立法過程中雖有協(xié)作的用意但不一定能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)作目的的可能。其次，由立法前的協(xié)商，到立法過程中的協(xié)作，然后到立法完成后生效前的協(xié)作，交叉?zhèn)浒甘瞧渌⒎▍f(xié)作方式的進一步延伸，將立法協(xié)作由立法前延伸到立法后，且具有其他立法協(xié)作方式難以替代的作用。
交叉?zhèn)浒阜绞?，從立法結(jié)果上來確保區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)調(diào)，促進區(qū)域深度合作，是對現(xiàn)有立法協(xié)調(diào)主張和實踐中做法的一種補充。該制度的科學構(gòu)建和有效實施，必將促進經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法的深度協(xié)調(diào)。
二、地方立法交叉?zhèn)浒傅倪m用條件
（一）交叉?zhèn)浒傅牡赜蚍秶鷨栴}
交叉?zhèn)浒甘墙?jīng)濟區(qū)域地方法制協(xié)調(diào)的需要，因此，具有一定的適用空間。由于“任何一個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動往往都顯示出某種同質(zhì)性，這種同質(zhì)性通常表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展基礎和條件的同一性，共同追求經(jīng)濟發(fā)展的特定目標，同樣享受政府賦予的特殊優(yōu)惠政策，面臨著相同的發(fā)展障礙或問題等”、“在經(jīng)濟上、技術(shù)上相互聯(lián)系而構(gòu)成一個相對獨立的經(jīng)濟系統(tǒng)”，①張海如：《區(qū)域經(jīng)濟教程》，經(jīng)濟科學出版社2002年版，第21頁。因此，對地方立法的協(xié)調(diào)要求更為迫切。目前，我國已經(jīng)形成了幾個比較成熟穩(wěn)定的經(jīng)濟區(qū)域，如長三角經(jīng)濟區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟區(qū)、東北經(jīng)濟區(qū)等。經(jīng)濟的發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)的法制不僅不沖突，而且要協(xié)調(diào)一致，需要有一個“積極促進性、事先安排性的法制環(huán)境，以推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入。”②王春業(yè)：《我國經(jīng)濟區(qū)域法制一體化研究》，人民出版社2010年版，第6頁。比如長三角區(qū)域內(nèi)，每個省級行政區(qū)的地方立法在完成后要向另外兩個省級地方的立法機關(guān)進行備案，并接受后兩地立法機關(guān)的備案審查。因為他們之間的地方立法關(guān)系非常密切，地方立法的協(xié)調(diào)與否不再是一地的問題，而是涉及到區(qū)域共同發(fā)展的整體利益，有加強協(xié)作的必要性。而不在統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的各地方立法因涉及共同利益較少，即使地方立法間相互不協(xié)調(diào)，③這種情況甚至可以看作地方特色，是國家所提倡的，而無需考慮其他地方的立法情況。也不影響各自的發(fā)展，也就不存在所謂交叉?zhèn)浒傅默F(xiàn)實需要了。
（二）交叉?zhèn)浒傅氖马椃秶鷨栴}
各地方立法涉及的事項范圍較為廣泛，特別是地方性法規(guī)，在憲法和地方組織法賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)，可以在“不抵觸”原則指導下根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定更多的規(guī)范性文件。然而，并非所有的地方立法都與區(qū)域整體發(fā)展相關(guān)聯(lián)，也不是所有的地方立法都會影響到其他地方利益，有的純屬于地方事務。因此，不需要各地制定的所有地方立法要向其他地方進行交叉?zhèn)浒?，而只需就與區(qū)域合作相關(guān)的地方立法進行交叉?zhèn)浒?，目的是相互審查，及時消除不適合區(qū)域合作的地方立法問題。與區(qū)域合作有關(guān)事項一般包括：有關(guān)執(zhí)行上位法、統(tǒng)一實施標準或程序的事項，特別是關(guān)于行政許可的標準、行政處罰的標準、產(chǎn)品和服務的技術(shù)標準的事項；涉及區(qū)域內(nèi)企業(yè)、公民權(quán)利義務、人才流動等問題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域內(nèi)公共能源、教育、人才、信息網(wǎng)絡的共建共享，區(qū)域內(nèi)城市和公共交通的協(xié)同規(guī)劃與建設等。因此，地方立法協(xié)作的交叉?zhèn)浒甘且愿鞯厥虑皡f(xié)商為前提的，一般在區(qū)域地方立法協(xié)作框架協(xié)議中列明或經(jīng)各方另行協(xié)商同意的范圍。
（三）交叉?zhèn)浒傅膶ο髥栴}
地方立法包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，兩者的區(qū)別在于，前者是由一定級別的地方權(quán)力機關(guān)制定；后者是由一定級別的地方政府制定。而兩者在主體級別范圍是一致的，即都是省級的、省會市的、國務院批準較大市的地方國家機關(guān)制定的。而對于沒有立法權(quán)的地級市權(quán)力機關(guān)和政府所制定的規(guī)范性文件，由于不屬于法律淵源的范疇，從嚴格立法的角度講，它們似乎不應在交叉?zhèn)浒傅姆秶?。但因區(qū)域內(nèi)的合作主體主要是地市級以及以上的城市，且這些地市級城市制定的規(guī)范性文件是其轄區(qū)范圍內(nèi)國家機關(guān)、企事業(yè)單位和公民都要遵守的行為規(guī)范，也會對整個區(qū)域的合作產(chǎn)生一定影響，因此，為了達到區(qū)域法制協(xié)調(diào)的目標，也應將這些沒有立法權(quán)的地市級城市人大和政府所制定的與區(qū)域合作相關(guān)的規(guī)范性文件納入交叉?zhèn)浒傅姆秶?，接受交叉?zhèn)浒傅膶彶椤．斎?，對于地市級以下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的規(guī)范性文件，因數(shù)量多且影響范圍小，則由各地方自己備案監(jiān)督，不必納入交叉?zhèn)浒傅姆懂牎?/p>
三、交叉?zhèn)浒钢贫葮?gòu)建的初步設想
（一）以省級地方立法主體作為交叉?zhèn)浒傅臉屑~
由于區(qū)域內(nèi)的地方立法主體不少，例如，長三角區(qū)域內(nèi)既有省級的3個地方立法主體，也有較大市的6個地方立法主體；既有地方權(quán)力機關(guān)的立法主體，也有地方政府的立法主體，如何交叉?zhèn)浒?？如果交叉?zhèn)浒钢贫仍O計不科學，就會造成交叉?zhèn)浒傅幕靵y狀態(tài)，影響備案審查的效果。為此，可作如下制度設計：省會市、較大城市的地方性法規(guī)以及地市級權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件，可通過其所在省級人大常委會向區(qū)域內(nèi)的其他省級人大常委會進行備案；省會市、較大市政府的地方規(guī)章以及地市級政府制定的規(guī)范性文件，可通過其所在省級政府向其他省級政府進行備案。而省級的地方性法規(guī)和省級的政府規(guī)章，則分別向其他省級的人大常委會和省級政府進行備案。也就是說，省級的地方立法主體始終是交叉?zhèn)浒傅臉屑~。由于交叉?zhèn)浒钢攸c解決的區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)問題，因此，在制度設計上，實行人大系統(tǒng)和政府系統(tǒng)各自交叉?zhèn)浒傅姆绞?，不必要求各省級政府?guī)章向其他省級的人大常委會進行交叉?zhèn)浒?，而由相對應的省級立法機關(guān)備案審查即可。
（二）交叉?zhèn)浒负蟮奶幚?/p>
鑒于各備案機關(guān)的審查分工，在區(qū)域內(nèi)接受交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C關(guān)主要進行的是協(xié)調(diào)性審查，①報送備案的機關(guān)簡稱為報備機關(guān)，接受備案并進行審查的機關(guān)簡為稱備案機關(guān)。即地方立法是否存在同級間的沖突或影響了區(qū)域法制的協(xié)調(diào)，而不是合法性審查。合法性審查應由現(xiàn)行備案體制下的備案機關(guān)進行。交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)某地方立法中存在損害區(qū)域內(nèi)其他地方利益的情況或與整個區(qū)域整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問題，可以要求啟動協(xié)商程序。
協(xié)商主要由有異議的備案機關(guān)與報備的地方立法機關(guān)之間進行，而沒有提出異議的其他地方立法主體可以不參加，但協(xié)商情況以及協(xié)商結(jié)果應通知他們。為了使得啟動協(xié)商程序能盡早提出，可以規(guī)定一個提出期限，即交叉?zhèn)浒负蟊仨氃谝欢ǖ钠谙迌?nèi)提出。對地方性法規(guī)和地市級權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件而言，這個期限可以是15日；對地方政府規(guī)章和地市級政府制定的規(guī)范性文件而言，期限可以是7日之內(nèi)。超過該期限的，則視為無異議。
協(xié)商可就報備的地方立法相關(guān)條款展開，既可以由相關(guān)方當面進行協(xié)商，也可以書面進行協(xié)商。首先由異議方提出異議，被提出方作出解釋或表明態(tài)度?？梢跃彤愖h的條款進行多次協(xié)商，力求達成一致意見。一旦協(xié)商完成后，被提出方要及時進行完善。而對于確實達不成一致的，可以請求其他方從中協(xié)調(diào)，但不必要提交什么機構(gòu)來從中裁決解決，因為，實現(xiàn)區(qū)域整體利益是各方共同的追求，而且實現(xiàn)這個追求也是一種自愿行為，如果強制措施過多，反而不利于協(xié)調(diào)立場。
需要說明的是，交叉?zhèn)浒鸽m然沒有必須進行的法律約束力，但出于各地方共同發(fā)展的需求，一旦約定后，各方都會自覺遵守的，因為誰也不想為此而失去其它地方的信任；備案審查也不是備案機關(guān)必須進行的工作，但為了避免其它地方立法損害本地的利益或損害區(qū)域整體利益，接受備案的一方都會主動進行審查并及時將審查意見反饋給報備的地方機關(guān)；備案機關(guān)所提出的審查意見雖然沒有法律約束力，報備機關(guān)可以不采納，但出于互信的需要以及共同利益的需要，各方都會認真對待。
（三）允許相關(guān)機關(guān)對備案的地方立法提出審查要求和建議
法律文件的沖突通常會表現(xiàn)為“倉促的沖突”與“隱藏的沖突”兩個層面。前者表現(xiàn)為法律文件間出現(xiàn)了明顯的文字、原則、規(guī)范含義的矛盾，因而較易發(fā)現(xiàn)；而后者只在法律文件具體運行、實施時才可能被察覺，備案審查對后者的解決是無能為力的。②秦前紅：《事情正向好的方向轉(zhuǎn)化——評全國人大常委會成立法規(guī)審查備案室》，http://www.iolaw.org.cn/ showNews.asp?id=7392，中國法學網(wǎng)，2013年9月15日訪問。在交叉?zhèn)浒笇彶檫^程中，備案機關(guān)盡管經(jīng)過了實施前的交叉?zhèn)浒笇彶槌绦?，卻可能沒有發(fā)現(xiàn)報備的地方立法存在不協(xié)調(diào)問題，但在實施過程中該地方立法卻出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)問題的情形。為達到良好的審查目的，可以借鑒立法法中關(guān)于啟動審查和建議審查的做法?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定了國家相關(guān)機關(guān)可以對相關(guān)的法律文件書面提出進行審查的要求，而“其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”可以書面提出進行審查的建議?？蓪⒋藛雍徒ㄗh制度運用到交叉?zhèn)浒笇彶橹小＞唧w而言，允許本地的國家機關(guān)如政府、檢察機關(guān)、人民法院等在發(fā)現(xiàn)其他地方立法條款中明顯存在損害本地利益或影響區(qū)域合作問題時，可以向本地的備案機關(guān)提出審查的要求；允許本地的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查的建議，備案機關(guān)利用交叉?zhèn)浒杆@得的其他地方立法的信息，及時進行審查。如果發(fā)現(xiàn)有損害區(qū)域整體利益現(xiàn)象的，應與其他地方的相關(guān)立法機關(guān)進行協(xié)商，努力消除不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
四、地方立法交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行法律并不抵觸
交叉?zhèn)浒钢贫燃捌湓趯嵭羞^程中會不會遭遇到法律上的障礙？回答是否定的。
（一）交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行立法備案體制不相抵觸
按照現(xiàn)行的法律，我國的備案體制是：地方政府規(guī)章是向本級權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)備案，地方性法規(guī)是向上級權(quán)力機關(guān)備案，并沒有規(guī)定跨省的同級別之間相互交叉?zhèn)浒傅那樾巍]有規(guī)定交叉?zhèn)浒傅那樾?，似乎使得這種備案形式缺少了法律依據(jù)。其實，交叉?zhèn)浒覆⒉贿`反相關(guān)法律的規(guī)定。因為交叉?zhèn)浒甘窃诼男辛爽F(xiàn)行法律規(guī)定的備案手續(xù)的同時，向區(qū)域內(nèi)同級別的其他相關(guān)地方機關(guān)送交一份已完成的地方立法文本，并自愿接受其他地方機關(guān)的監(jiān)督審查而已。與我國現(xiàn)行的備案具有強制性的法律責任相比，交叉?zhèn)浒甘亲栽赶嗷f(xié)商的行為，是各地從區(qū)域整體利益出發(fā)而進行的一種協(xié)議，不抵觸國家相關(guān)的法律法規(guī)。當然，如果從嚴格的法治主義出發(fā)，似乎公權(quán)力主體每走一步都必須有明確的法律依據(jù)，如果那樣的話，區(qū)域法制建設將是寸步難行，法律也就成了經(jīng)濟發(fā)展的羈絆。實際上，對于區(qū)域合作過程中遭遇到的法制建設問題，完全可以從解釋學的角度，對現(xiàn)行的法律法規(guī)作發(fā)展性的解釋，“通過解釋來挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)?！雹偃~必豐：《區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。區(qū)域合作是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，需要協(xié)調(diào)一致的法治環(huán)境，而地方立法的交叉?zhèn)浒甘菍崿F(xiàn)這種協(xié)調(diào)一致法治環(huán)境的行為，與憲法精神相一致。另外，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”（憲法第3條）。地方立法的交叉?zhèn)浒甘窃谥醒氪_保區(qū)域法治協(xié)調(diào)的情況下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的又一種形式。
（二）交叉?zhèn)浒覆粫韨浒笇彶樯系幕靵y
按照我國現(xiàn)行的立法備案體制，對地方立法的備案，接受備案的機關(guān)往往不是一個，一部地方立法往往要向多個備案主體進行備案。例如，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，較大的市的政府規(guī)章要報國務院、省級人大常委會、省級人民政府、本級人大常委員會備案；省級地方政府規(guī)章報國務院和本級人大常委備案；較大市的地方性法規(guī)，由省級人常委會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；省級地方性法規(guī)要報全國人大常委會和國務院備案。如果建立了交叉?zhèn)浒?，而備案都具有審查的功能，那么，不同備案主體對審查意見不一致時，如何處理呢？其實，現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的備案審查，主要是合法性審查，側(cè)重于下位法對上位法的遵守；而交叉?zhèn)浒缸⒅氐氖堑胤搅⒎ㄩg的相互協(xié)調(diào)性審查以及對區(qū)域法制協(xié)調(diào)性目標的實現(xiàn)。因此，交叉?zhèn)浒覆粌H與現(xiàn)行的備案審查不矛盾，還具有互補性功能，共同促進地方立法的協(xié)作，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供法制的動力。
（責任編輯：馬 斌）
DF28
A
1674-9502(2013)06-123-05
淮北師范大學政法學院
2013-10-22
項目信息：本文是2011年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究”（項目批準號為11YJA820072）的階段性成果之一。
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